周庆智：农民工阶层政治权利与中国政治发展

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摘　要：由先赋性身份不平等所造成的政治权利不平等，是农民工阶层所面对的政治现实。当今，农民工阶层参与城市公共事务的制度化渠道几乎没有，其维权诉求大多以个体抗争或集体行动的非制度化方式来表达。但农民工阶层已发生结构性变化_：一是农民工群体的基本权利得不到保障且不断恶化，促成其逐渐觉醒的政治诉求；二是农民工尤其是新生代农民工曰益表现出政治参与扩大需求。经验事实表明，农民工阶层未来政治权利诉求的指向，一方面是政治经济社会权利的制度平等正义问题，另一方面是社会财富分配公平与分配正义问题，这种变化与中国政治发展紧密相关。中国农民工阶层是一个历史现象，其未来发展走向或成为影响中国政治和社会稳定的消极力量，或成为推动中国民主政治建设的积极力量。这取决于能否赋予农民工阶层以平等的政治经济社会权利以及政治参与的法治化与制度化。
关键词：农民工阶层；政治权利；政治发展；政治参与制度化
改革开放30多年，农民工群体政治权利实现问题及其潜在的政治影响，一直没有受到应有的重视和阐释。或者说，对农民工群体基本权利保障方面关注较多，比如，生存权、劳动权等关注比较多，而对农民工群体政治权利实现问题，却关注不够、也不多。基本权利的获得，非常重要，但如果没有政治权利的实现，即便获得基本权利，也难以得到保障，甚至得而复失。改革开放以后，进城务工的农民成了“农民工”，在社会学意义上，成为身份群体或利益群体，并表现出阶层化或阶层固化的趋向。其分层标准来自于他们的社会地位、职业和收入的相似或相近，因此而产生的认同感和归属感以及趋同的价值观，而阶层属性则来自于其先赋的户籍身份一一农民，以及由城乡制度性歧视所造成的一系列权利不平等事实。
农民工首先是一个身份群体，其次才是一个社会职业群体。这个身份群体的社会意义或政治法律意义，源自1958年的户籍制度。由户籍制度所构成的城乡二元分治体系，是由一系列制度做支撑，比如农业集体化、人民公社、城乡资源分配体系等。这一切制度安排在改革开放以后塑造了一个特殊群体一一农民工阶层。
一、作为社会阶层的农民工群体
农民工群体的出现始于改革开放。由如下制度变化所推动_：第一，农村家庭联产承包责任制的实施。这个制度不但使农民解决了温饱，而且使农村出现大量剩余劳动力。第二，乡镇企业的兴起。家庭联产承包制能够使农民解决温饱，但不能使农民富裕起来，大量剩余劳动力开始进城务工，乡镇企业由此兴起。第三，因大中城市发展和就业机会产生的拉动效应，同时，乡镇企业的衰落，农民剩余劳动力资源向大中城市集中。
从上世纪80年代以来，尤其是本世纪以来，农民工群体规模一直处于增长态势。根据国家统计局抽样调查结果，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%。其中，外出农民工16821万人，比上年增加211万人，增长1.3%；本地农民工10574万人，增加290万人，增长2.8%。


同时，农民工群体流动范围也在不断扩大。根据国家统计局2014年全国农民工监测报告，流入地级以上城市的农民工比重继续上升。在外出农民工中，流入地级以上城市的农民工10885万人，占64.7%，比上年提高0.8个百分点。其中，8.1%流入直辖市，比上年下降0.4个百分点；22.4%流入省会城市，比上年提高0.4个百分点；34.2%流入地级市，比上年提高0.8个百分点。跨省流动农民工77%流入地级以上大城市，比上年提高0.4个百分点；省内流动农民工53.9%流入地级以上大城市，比上年提高1个百分点。


所谓农民工群体，是从事非农产业的、生活和工作在城镇中的、基于相近的社会地位、职业、收入的农民社会群体。这是一种准群体，亦即具有相同身份特征的人群，它表述的是一种身份类别。换言之，这个群体没有内在的组织结构，没有明确的群体界限，是具有某些相似性的社会成员的聚合体，或称农民工群体。
但农民工群体不能简单地等同于工人阶层或农民阶层，或者说，从农民工群体现实的社会属性上看，他无疑已经是一个社会阶层。作为一个阶层的农民工群体，所依据的衡量标准，不惟是经济标准，而是多元的标准。韦伯的社会分层有三个基本维度_：财富和收入（经济地位）权利（政治地位）声望（社会地位）。三种地位并不分立，交织在一起。但不管用什么标准，农民工群体都不是“产业工人的重要组成部分”，同时，农民工尽管身份是农民，但他又不属于农民阶层，它本身已经是一个具有多种相似性的类别群体。也就是说，尽管农民工是从农民阶层分化出来的，但产生了许多不同于农民阶层的特征。从职业形式（从事第二产业或第三产业的生产活动）劳动时间（在城市从事非农业的工作时间要长于在农村劳动的时间)、经济来源(以工资收入为主)、生活方式（工作节奏和生活节奏是属于城市的）、社会地位（高于农民，低于市民）等方面上看，农民工的主体在农村社会是一个异于农民的阶层，在城市社会也是异于城市居民的阶层。因此，农民工群体已经获得了自身作为一个阶层的特征和属性。
但只从社会分层的上述标准来判断中国农民工的阶层地位，并不能反映农民工群体的现实社会属性的本质。也就是说，农民工阶层的主要分类标准不是行业、职业，而是户籍身份。亦即，农民工阶层与其他阶层的不同是，它是从农民阶层分化出来的，它还是一个身份群体。农民工阶层的特殊性在于，他还是韦伯所说的“身份群体”。韦伯认为身份是人们相互之间所作的主观声望评价，身份群体则是由“社会评价”所制约的声望决定的。身份群体的基础有三种_：第一，生活方式；第二，正式的教育；第三，出身的声望或职业的声望。相似的生活方式、教育背景、家庭出生是造成同一身份群体中成员具有相似性的原因。韦伯认为身份群体至少要有上述三个方面之一为基础。在这个意义上讲，农民工阶层的同质性、相似性以及先赋的户籍身份，使他们成为一个有别于其他阶层的类属群体或身份群体。但与韦伯的社会身份群体不同，中国农民工的身份群体属性源自于体制原因，这更具有实质性意义。因为，一般而言，身份群体是由那些分享着共同的生活方式和行为模式而且具有类似声望地位的人所组成，他们之间更能够形成具有实质性互动意义的社会关系。但中国的农民工阶层，其生活方式和行为模式的形成，受到体制——土地制度与户籍制度的形塑。因此，必须从中国农民工的身份群体属性来理解其作为一个社会阶层的意义，从而不至于忽视或无视赋予这个阶层的巨大不平等和不公正事实。
进一步讲，农民工阶层的身份群体意义，源于社会资源（经济资源、政治资源、文化资源等）占有的不同，并且，这种不同是建立在法律、法规基础上的制度化的社会差异体系之上。新中国成立后，国家试图通过一种有效的制度安排，在社会中建构一种“人工维持的秩序”。1958年的《户口登记条例》使户籍制度成为城乡分治的制度基础。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度。《条例》颁布的目的，是为了控制农村剩余劳动力过多流入城市，缓解城市中粮食供求矛盾和城镇住房、交通、就医的压力。但作为国家工业化、现代化发展战略一部分的户籍制度，“1958年条例存在一种逻辑的悖论，一方面，国家极力希望更快地在城市发展工业，另一方面，户口政策又试图限制工业劳动力增长，控制农民进城；国家只关注农业增长，而限制了农民在农村外的发展机会”。户籍制度从最初的“人口注册登记和人口数据统计”管理功能演变为控制公民个人的迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利的制度安排，并最终以行政和法律的方式固定下来的城乡二元利益格局体系，进而形成城乡居民身份等级制度。但这种身份性等级以国家法律的方式来强制推行，且普及到社会的几乎所有的人，具有一种“前现代”的农耕社会性质，并且这个制度又是很明显的具有国家资本积累的功能，这在近代化以来的国家发展历程中并不多见。
也就是说，农民工阶层不是一个社会职业群体，而是一个具有先赋性的社会身份群体。社会分层的本质是关于人们之间的利益或资源占有的关系。但由法律制度固定下来的社会分层，或由制度设置所造成的社会分层，从而形成的社会经济地位差别，如此形成的社会阶层，就具有先赋性社会属性。换言之，农民工阶层的特别意义就在于，他受到两大制度^土地制度与户籍制度^的制约，其权利具有先赋性的不平等制度因素，这造成他们进入了城市，但不能融入城市；离开了农村，却仍然保留着与农村的某种制度性联系，他们因受制度限制而非城非乡，亦城亦乡，非工非农，亦工亦农，游走于城乡之间，不仅是社会边缘人，也是政治边缘人。在上述意义上，农民工阶层的出现和存在是一个历史现象，是社会制度和社会政策不平等的产物。因此，所谓“农民工阶层”，其特殊性在于，这个社会身份群体被体制赋予了所有的社会不平等的实质意义。
二、政治权利意义上的农民工阶层
如前所述，户籍身份是农民工阶层的一个独特的社会属性，这是分析农民工阶层政治权利现状的一个基本出发点。
根据户籍身份实行属地管理，是造成农民工个人权利与社会权利分离的制度原因。我国居民只有在个人与户籍相吻合时，才会享有各种合法的权利，其中包括个人权利、政治权利、经济权利、社会权利等。农民工是一群离乡离土的农民，从农村流动到城市工作，但又无法融入城市，与农村的家庭、土地仍然保持联系，驱使他不得不奔走于城乡之间。这造成农民工阶层个人权利与社会权利的分离。一方面，农民工应该享有的政治权利、受教育权、社会保障权、甚至劳动权滞留在乡村，就其政治权利而言，其不在城市而是在乡下；另一方面，在城市政治生活中，农民工不能享有选举权或被选举权，没有自己的政治代言人。也就是说，在城市的农民工阶层是一个没有政治权利的群体。比如，在城市社会，农民工没有对自己生存利益相关的社会事务的话语权，没有合法的、制度化的利益表达渠道。总之，在城市政治生活中，农民工阶层与政治没有任何制度性联系，在城市公共事务方面几乎没有任何政治权利和政治影响力。
第一、无政治群体。1、处于城市政治社会生活之外。市场化导致社会流动，社会流动是指社会阶层结构中垂直的地位流动。农民工阶层正是在流动中产生了与农民阶层的区别。在城市，农民工期望通过寻找新的职业，获取新的资源，以改变其社会地位。但因城乡分治的社会制度和社会政策，农民工不能通过社会流动改变其处于城市社会底层的阶层地位，大多数农民工无法实现向上流动，改变不了其城市社会底层的现实和处于城市政治社会生活之外的处境。2、政治权利虚化。农民工既没有获得居住地或工作地的选举权和被选举权，又没有实质性地参加户籍所在地（农村的选举，他们的政治权利被悬置起来。一方面，在城市，农民工没有利益的关怀和权利的牵挂，换句话说，农民工在城市中并没有属于自己的利益和其他社会权利，不能产生“参与所产生的利益大于所消耗的利益”的结果。因此，他不会关注其政治权利的存废，他的参与意愿也不会高。当下试图通过一系列形式化的程序（取得户籍所在地选区的选民资格证明等限定条件将农民工在农村的政治权利^选举权与被选举权一转移到城市，没有任何实质意义。城市对农民工不提供任何资源性保护和支持，比如，由户籍制度所决定的医疗、社保、教育等资源分配问题，在如此情况下，这样的选举权获得就没有实质意义。另一方面，由于农民工的生活和工作在城市，农村一一其户籍所在地，已经不是其生活共同体和利益共同体，对农村政治生活参与与否，其政治权利存废，也无任何实质性意义。3、被排斥在城市公共生活之外。城乡分治所形成的封闭性社会关系，造成城乡居民社会心理文化的互斥，形成封闭性社会关系。社会关系的封闭性在于“根据它的主观意义和它的约束规则，有某些特定的人群被排除在外了，或者其参与是有限的，或者其参与是附加了条件的”这就形成了一种彼此之间封闭性社会关系，一般表现为，城市对乡村政治、文化、经济的排斥而产生的人的等级观念的歧视，造成城市与乡村的对抗和不信任，继而限制了社会整合的深度和广度。也就是说，有关城市政治生活中的任何公共议题，农民工都无法、也无权参与其中。
第二、体制内不容纳，体制外非组织化。一方面，城市的各种组织和团体对农民工排斥，没有正式社会组织的依附，不能加入所在企业的工会组织或即使参加也被编外登记，享受不到正式职工工会会员的同等权利，鲜有机会得到任职、培训、升迁等方面的待遇，没有担任公职的权利，等等，概言之，他们被排除在公共组织的关照之外。另一方面，由于政策、制度的限制，体制不提供保护性资源，自身又没有组织资源，不能享有与城市职工平等的结社权，农民工不能建立自己的行业组织、工会组织，没有一个集体性的维护自身权益的正式组织。在社会分层意义上，拥有组织资源的多少是决定社会群体及其成员在社会体系中的地位层次结构和社会等级秩序的重要因素。而作为社会组织的一种政治参与性组织，是指以直接或间接地影响他人参与政府活动或决策为宗旨、依归的体制外的社会组织。与政府组织不同，处于社会中的分散的个体通过这些组织来集体表达自己的利益或者价值诉求。农民工缺乏组织资源，处在社会分层结构的最底层。没有组织起来的农民工，无法形成团体的力量。在城市公共生活中，不能与政府平等对话；在市场经济中，又不能与资本平等博弈。在权力与资本的双重压制下，只能沦落为自身利益受到双重损害的弱势阶层。在城市没有组织资源的情形之下，农民工不能不把源自农民社会的基于亲情、友情、乡情等连接起来的初级社团组织复制到城市社会中来，并以此来保护自身和进行抗争。但这使得农民工阶层与城市社会的隔阂越来越深，并呈现结构固化的趋向。
第三、政治权利的丧失与公民权的不平等。公民权是具备公民资格的主体所享有的权利。不论在政治上还是法律上，个体一旦取得公民资格，国家就有义务保障其公民权利的实现，无论其身在何处。而且，公民权并不是单纯指一种法律身份，公民权还会带来经济利益，这些利益关乎公共卫生保健、教育和社会保障等方方面面，可以称之为“社会的公民权，”。马歇尔认为，判断一个人是否具有公民权利，可以看其是否拥有民权、政治权利和社会权利这三项权利。这些权利彼此之间是互为补充的，比如，拥有政治权利会使在经济上处于弱势地位的群体获得国家提供社会保障的手段，从而导致各种社会权利的扩大。现实的问题是，农民工不仅政治权利缺失，其他社会权利也不完整。比如，农民工阶层在劳工权益的维护方面处于无权地位，在劳资关系中，资方通过城乡身份差别、户籍制度等降低农民工的议价地位并压低劳动力成本，导致农民工阶层没有集体谈判能力。当然，普通城市工人也存在类似的所谓“低人权”状况，但与之比较，农民工阶层却是双重权利（工人权利与农民权利）的不平等，而这个双重的权利不平等，源于身份歧视和制度歧视。再如，以户籍制度为基础形成的二元劳动力市场，使得农民工在就业、工资、基本人权以及政策等方面受到一系列限制和歧视，诸如正式工与临时工、户籍工人与非户籍工人，同工不同酬；而且，同工不同权，进入单位后不被视为单位正式成员，很难享受到现行城镇职工享有的养老、失业、工伤、医疗和生育五大法定保险项目，等等。总之，农民工公民权的不平等事实，造成其政治权利不能上升为中国政治发展议程上，更无可能促进其政治参与的制度化。反过来说，在不能获得政治权利的情况下，农民工在其合法权益受损时，通常采取上访和群体诉求等非制度化方式。但是，由于农民工阶层处于自组织状态，还是一个自在的阶层，大多数上访或群体诉求事件是孤立的，因此，劳资关系的调整主要靠体制内的整合和外部力量的推动，也就是说，在政府、企业和工会（代表工人）的协调劳资关系的三方机制中，农民工阶层被排斥在外，在这种情况下，没有政治权利的农民工合法权益根本无法保障，制度化的劳资关系没有形成，劳资关系将会曰益激化。
总之，农民工阶层政治上处于无权地位，在城市，他们与政治没有任何制度化联系。这造成农民工阶层的组织化程度低下，或者说，农民工群体的政治组织化程度和政治参与水平，基本上处于初级社团的层次上，比如地缘、乡缘、亲缘、血缘等联结上。概言之，农民工阶层整体上还是一个自在的阶层而不能成为一个自为的阶层，这一切的根源就体现在社会制度和社会政策上。
三、政治发展意义上的农民工阶层
农民工阶层之于中国政治发展意义，出于两个紧迫的现实_：第一、农民工群体的基本权利状况堪忧。一方面，老一代农民工的社会保障成为社会政治问题。50岁以上的农民工已超过4600万，养老保障和社会保障问题日益严峻。另一方面，不能分享经济繁荣的成果，是城市社会的底层。第二、农民工群体的结构变化，一方面，新时代农民工的比例增大，另一方面，农民工受教育程度不断提升瑣。这两个现实发展情况要求把农民工阶层的权利意识和政治参与提到中国政治发展的议程上。
具体讲，农民工阶层的政治发展意义基于两个社会事实_：第一、农民工权利的不平等问题。农民工生产剩余价值基本留在了城市，但他们却不能享有城市的社会保障和公共服务。目前各地在统计人均GDP时，基本上都以户籍人口为基数，而不将农民工计算在内产这种做法有两个明显的弊端，—是这种计算不科学，体现的是地方政府不科学的政绩观。二是将参与劳动的成员排除在人均产值的统计基数之外，是对农民工劳动成果的制度性剥夺。同时，他们又不能与城镇户籍人口平等享有医疗、教育、社保等方面的社会权利。第二、农村衰落问题。从人口结构上看，农村社会的主体力量一一青壮年大都进城务工，留守的大量妇幼老弱病残人员，农村已经失去了发展的主体力量；从生产结构上看，由于上述原因，加上小农经营无利可图，而妇幼老弱病残人员又不能承担农业生产和乡村建设的重任，生产新技术无法进入乡村；从资源分布上看，卫生、教育、医疗等资源在不断地向城镇集中；从村民自治制度发展上看，乡村治理失去了治理主体——农村青壮年，妇幼老弱病残人员几无参与意愿，更无监督能力，村民自治制度已经不能发挥多大社会治理功能和作用。
也就是说，在城市，农民工没有利益关怀和权利分享，也就不会有认同感和归属感，因此，也就没有出路；而农村，已不是他的生活共同体、文化共同体，更不是他的利益共同体，因此，也就没有退路。这就是这个阶层面临的现实和现状。
但更核心的问题是，上述制度事实与社会流动阻塞连在一起，意味着这个阶层无法通过社会流动来改变其社会地位。也就是说，社会流动受阻，改变自身状态的困难，强化了这个群体的无望感，很可能会出现反社会的报复行为。同时，由于农民工个体与城市公共组织的制度化沟通管道几乎不存在，农民工维权行为不可避免地表现出政治化趋向，并指向公共部门，包括政府在内，比如，通过上访和制造事件要求仲裁，是为了寻找专断的权力来解决他所面临的利益问题，也就是说，他已经假定现行制度化或程序化的设置，并没有把他包括在内，对他也没有任何实质性的意义。
然而，上述只是问题的一个方面，只是解释了社会经济地位差别或社会地位差别是引发农民工阶层政治态度变化的一个原因，反过来说，社会阶层固化不能令人信服地解释农民工阶层社会政治态度的形成和转变。另一个重要的制度原因或制度事实是，作为农民工个体，他在城市没有任何制度化渠道与公共组织包括政府建立某种沟通协调机制，其政治意义在于“在不同地方个体与公共连接体系阻塞的程度不同，哪里个体和公共的制度化连接中断严重，哪里的社会不满就更容易转化成对公共组织的不满，因为个体无法利用制度化途径引起公共制度的应责和反应”这是农民工阶层社会情绪政治化的直接原因之一。
但是，就农民工阶层这个特殊的群体而言，其政治态度的形成和转变，还必须考虑到一个更深层的体制原因，那就是户籍身份。与其他社会阶层不同，甚至与国外的移民比较，农民工阶层是城乡二元分治的制度现实反映到农民工阶层的社会权利和经济社会地位的不平等与不公正（这也是形成农民工阶层的体制根源〕，而在城市，农民工阶层与政治没有任何制度化联系，就使他们的社会不满情绪不断地积累起来，对他们来说，城市原来体制的个体与公共组织的组织化沟通，将他们制度性地排除在外，而今，这个体制因为社会利益群体结构的变化已经变得越来越不适应，并且，新的个体与公共组织的组织化又不可以使农民工参与其中。这个群体的政治上的无组织状态与社会经济地位的不平等现实同时加诸其身并不断放大，使得他们的参与要求不能避免地转化为对现存体制的不满，并使这种不断积累起来的社会不满情绪政治化。
鉴于上述，农民工阶层政治权利的获得对未来中国政治发展的影响，无外乎有两种可能性_：或者成为中国政治发展的毁坏性力量；或者成为中国政治发展的建设性力量。而这两种可能性，或者是来自农民工阶层内部形成政治化的集体行动的结果。或者是来自政府因应农民工阶层政治权利诉求并顺应当前政经情势发展而努力推动体制上、制度上改革的结果。
—种可能性_：农民工阶层政治化，在一定的条件下可能转化为组织结构严密的群体。虽然农民工阶层不是一个正式的组织形态，而是具有某些共同的特征和属性，由身份和等级分化造成的连续性的等级排列群体。但是，如果下列条件得到满足，农民工阶层就会转化为正式组织：
1、社会身份的不平等造成的权利不平等的制度不能改变。当前，人口城镇化推进缓慢，与工业化严重失衡，根源在与一系列将城乡分割开来的制度安排，其中户籍制度发挥着资源占有与分配的功能，它造成的后果是_：一次分配不平等，二次分配加大了这种不平等。户籍制度造成的城乡居民权利不平等和贫富差距，在当前的城镇化建设中，不是在缩小，而是在进一步扩大。这些权利不平等包括_：一是对农民工经济权利的剥夺，这包括财产权、平等竞争权利、就业权利，等等。概言之，户籍制度具有的公民基本权利、政治权利、经济权利、社会权利的不平等，无不受到一系列社会制度体系支撑而固化下来。二是违背了现代民主社会的基本权利原则，诸如“人人生而平等”的原则、迁徙自由的原则，等等。三是农民工的政治权利无法得到平等保障。政治生活基本上是对城里人开放，对农民工基本上不开放，也就是说，农民工基本上没有诸如选举权和被选举权以及担任国家公职的权利。
2、社会流动停滞或社会结构断裂。农民工阶层是城市社会底层，并且，大多数农民工个体无法实现向上流动来改变地位，出现所谓“阶层固化”，即“不断定型化的社会结构”产比如，教育作为一个社会流动的主要渠道，正逐渐蜕变为阶层固化的再生产机制，穷人越来越难以通过教育实现向上流动。国家和垄断集团联手，阻断了其他阶层进一步向上攀登的可能性，这导致阶层之间的边界出现，阶层内部认同形成，阶层之间流动减少，社会阶层可以再生产。后果是，个体抗争和群体性事件不断发生。
3、劳工权益不能得到维护。经济社会变革带来了农民的流动，也带来了资本的流动，资本的流动又促进了劳动力的流动，同时，大中城市的工业化和人口聚集效应愈来愈明显，农业流动人口大规模向大中城市集中。这一切结构性变化意味着原有的利益协调机制必须做出调适，或者说，必须把农民工阶层的权益纳入当今城市社会新的劳资关系当中。但现实是，原有的利益协调机制失去了常规的功能和作用，而新的利益协调机制还没有建立起来。农民工被排除在政府、企业和工会（代表工人）的所谓“三方机制”之外，农民工阶层没有集体谈判能力；不仅如此，通过城乡身份差别、户口制度等降低农民工的议价地位并压低劳动力成本。同时，以户籍制度为基础形成的二元劳动力市场，使得农民工在就业、工资、基本人权以及政策等方面受到一系列限制和歧视。
另一种可能性_：农民工阶层作为一种潜在的政治力量转化为中国政治发展的推动力量，取决于如下方面：
1、让农民工成为公民，实现城乡居民政治经济社会权利的平等。农民工成为公民的第一步要先成为市民，而户籍制度改革是农民获得市民地位和身份的第一步。现行城乡二元分割、分治是阻碍农民获得市民地位和身份的体制根源。如果不彻底改革城乡二元治理体制，就无法推进城乡经济社会的持续发展。比如，由于城乡二元治理体制的约束，汉中城乡资源要素难以自由流动和合理配置，人口不能合理集聚，导致其人口城镇化严重滞后于工业化水平。但是，现在各地的所谓户籍制度改革，制造了很多人为的人口城镇化率，对城镇化建设没有多少益处。比如，汉中高达41.53%的城镇化率数据明显高估了实际的城镇化水平，因为它将居住在城镇半年以上的本地农村人口和外来农民工都统计为城镇人口，尤其是地方政府为完成农村居民进城落户任务，采用行政方式和行政手段“制造”出来的城镇化人口数字瑐。也就是说，这样的人口城镇化率只具有统计学意义上，他们并不是真正意义上的城市居民，他们即使住在城里，也大多(租住在城中村、城边村，并没有真正融入城市，更不能成为城市人。也就是说，城镇化建设中的户籍制度改革涉及社会保障、居民身份、产业转型等制度性和政策性问题，户籍制度的改革必须与教育、医疗、卫生、社会保障等政策体系的改革同步推进。现实的问题是，户籍制度改革的制度瓶颈，诸如人口城镇化难以推进、相关政策体系改革滞后、社会福利待遇不公平，等等，而城镇化建设的制度瓶颈也在于此。反过来讲，如果户籍制度改革不能在农民身份、公民权利、就业发展机会等社会不平等方面进行突破，那么，城镇化建设就不能成功，就不能实现城乡居民的分配公平和分配正义。
2、让农民工在城市有出路，在农村有活路。中央十三五规划建议中指出，推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。深化住房制度改革。加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。这是农民工在城市和农村都有“出路”的政策改革方向。核心是保障转户进城农民的切身利益。现实做法应该是，明确保障农民农村宅基地、责任田、承包林等既得利益。同时，相关职能部门应逐步制定出台相关配套制度，将工作重点放在如何确保转户进城农民就业、住房、养老、医疗、教育等保障措施落实到位，要明确规定农民转户后在承包期内的承包地、宅基地及山林的使用权和收益权，确保农民落户进城后即能享受完全的“市民化”待遇。但政策意图是一回事，能不能在做到，涉及一系列制度建设和社会建设，则是另一回事。比如，当下的城镇化建设，主要还是地方政府推动GDP增长和财政增长的投融资方式和手段，人口城镇化率还大大低于工业化率，而且，前者还有通过行政手段人为拔高的（统计学意义上的）城镇化率。实质上，城镇化是要实现城乡一体化，实现全体公民的分配公平和分配正义。涉及的制度领域是城乡二元结构、户籍制度、社会保障、居民身份、公共服务等方面问题，也就是说，城镇化是一个关涉诸多政策法律系统的制度建设与社会建设问题。总之，在一定意义上讲，城镇化建设就是要打破城乡分治结构、建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化、公民权利平等的制度保障，最终实现城乡居民分配公平与分配正义。
3、推动农民工政治参与制度化建设。基本权利的获得是实现政治权利包括政治参与权利的第—步。比如，生存权、劳动权等社会权利的获得，非常重要，但如果没有政治权利的实现，即便获得基本权利，也难以得到保障。第二步，即农民工阶层获得参与公共事务权利的关键，则是政治参与的组织化与制度化建设。要实现上述变革，第一、城市社会的各种公共组织和社会团体要向农民工开放，要接纳或容纳农民工阶层的进入，成为城市社会组织的一份子；第二、农民工要享有与城市职工平等的结社权，能够建立自己的行业组织、工会组织，以及如何维护自身权益的正式组织。第三、让农民工获得真正的选举权与被选举权，能够利用城市公共机制，伸张并保护权益，有参与城市公共事务和表达意见的权利，使其真正地融入城市社会公共生活领域当中。上述变革的目标，是要农民工个体和公共体制之间建立制度化关联，并有效发挥连结、代表、协调和应责作用。其意义在于“它广泛影响着个体的生存利益。这些利益包括_：他们依靠公共制度解决问题、避免相互损害的能力，他们通过代表增强自身力量的能力，他们寻求公共衡量标准、要求权威机构帮助的能力”但实现上述权利的前提是，拆除种种体制上和制度上的权利歧视，换言之，如果农民工权利的保障只是停滞在基本生存权的保障上，而不是致力于农民工公民权利包括政治权利的实现上，那么，如此的改革就不可能指望它有什么实质性的意义。
总之，农民工阶层政治权利的获得，大致通过两个途径，一个是阶层之间展开斗争的产物；一个是各方社会力量进行政治妥协的产物。前一种结果大多通过革命的方式来达成，后一种结果大多通过利益政治博弈来完成。现实的问题是，避免前一种情况的出现，同时致力于后一种情况的实现。因此，第一、自上而下地由政府或政治精英主导来推动体制改革，改革歧视性的社会制度和社会政策，包括城乡二元分治体制、户籍制度以及一系列城乡分别对待的歧视性政策体系等；第二、致力于民权、政治权利、社会权利的平等原则和平等精神的建设，涉及农民工基本权利的保障、政治权利的实现、社会权利的平等、经济权利的公平等方面；第三、政治参与的制度化与法治化建设。赋予农民工阶层参与社会公共事务的权利，以期提高农民工阶层政治组织化水平和政治参与的广度和深度。比如，推动农民工阶层的组织化，使农民工能够组成自己的社会组织^商会、行业协会、工会等自治团体。农民工阶层的社会组织的功能发挥的是类似于一种“小团体”的调停者作用，它对国家过分干预公民权利现象的发生起到了防范作用，并且，更重要的功能和作用是，避免社会不满情绪政治化。
四、结语
讨论农民工阶层与中国政治发展问题，基于如下三个方面的考虑_：其一、一直以来，对农民工群体基本权利保障关注很多，而对农民工群体的政治权利实现问题，却关注不多。但人类的政治发展实践表明，个人权利与政治权利要结合起来，缺一不可，后者是前者的保障。贡当斯说_：“一方面，制度必须尊重公民的个人权利，保障他们的独立，避免干扰他们的工作；另一方面，制度又必须尊重公民影响公共事务的神圣权利，号召公民以投票的方式参与行使权力，赋予他们表达意见的权利，并由此实行控制与监督”，也就是说，在捍卫个人权利的同时，还应当有参与公共事务的权利作为保障，这是个人权利与政治权利关系的一般逻辑，不多不少。其二、农民工生存状况受到经济、文化发展水平制约，他在这方面所享有权利的改善有待于社会经济、文化的发展，但农民工政治权利的实现，则不存在这些限制条件。因为，只要拆除加在农民工群体身上的一系列不合理、不平等的制度，让农民工成为公民，并依法享有政治权利，比如结社自由的权利、表达意见的权利，等等，政治权利就能落在实处。其三、不是要在解决了生存权之后，再讨论农民工其他权利包括政治权利的获得问题，也就是说，不能在上述权利之间做出由此及彼的取舍或分割，事实上，这些权利都互为因果，都不可或缺，不能做出简单化的犬儒主义式的理解和解释。
对农民工阶层来说，社会经济地位的差别是造成其政治权利不同等的结果，而不是原因，因为任何社会都存在社会经济地位的差别，都存在社会不平等。也就是说，造成农民政治权利不平等的根本原因是，农民工是农民而不是公民，他们的公民权利包括政治权利无法延伸到户籍身份所在地之外，比如城市，并且，赋予其农民的户籍身份是建构在一系列政治社会经济法律制度的差别体系上。
有一种看法认为，改革开放以后，各个社会阶层都是获益的，总体上是一种合作共赢的关系。21世纪以来，阶层之间疏离，甚至冲突明显增多，阶层关系出现复杂化。但原因并不是某个阶层获得利益少而产生了阶层之间的紧张关系，而是在各阶层普遍获益的前提下，由于获益差距明显拉大甚至悬殊而导致的阶层之间的关系紧张，以及由于权益受到侵害而产生的阶层之间的关系紧张。对农民工阶层而言，这种看法值得讨论_：第一、假定是获益或普遍获益，但一定不是合作共赢。改革开放30多年来，农民工为经济社会发展做出的贡献与他们的获得是不公平的，甚至是剥夺性的不公平，比如，农民工为城市政府增加60%，绝大部分剩余价值都留在了城市，但他们却不能与城市居民享有平等社会权利如医疗、教育、住房、就业等权利。这不是获益或共赢，是制度性的剥夺。第二、获益差距（其实是贫富差距）拉大只是产生阶层关系紧张的原因之一，阶层之间关系紧张的更深层的原因是由不合理、不平等的制度造成的，比如，城市居民与生活在城市中的农民工阶层形成两个界限分明的群体一一“断裂社会”发生的“城市内部战争”如增城事件。第三、个体权益受害不能推及阶层之间的紧张和对立。由于社会经济地位的差别，社会不平等是所有社会都存在的现象，但问题是，这样的不平等一定不是社会制度和社会政策不平等所导致，它更可能是基于财富和收入、声望、权力等的不平等所造成。这与中国社会分层情况具有本质的不同，因为中国社会分层是对社会群体实施不同的社会制度和社会政策所导致的，如此，农民工阶层获得更少的资源和机会，甚至无法获得资源和机会。这种情况并非只是由于社会成员收入差距大、权力扩张，或者，精英结盟（政治精英与资本精英结合、政治精英与文化精英结合）等根本的原因或者说体制上的原因是，阶层的产生和社会分化是由于体制制度原因，比如，户籍制度所造成的先赋性权利不平等导致城乡之间在医疗、教育、卫生、养老、社保等方面的制度性歧视和制度性剥夺，等等。
社会不平等与政治不平等之间是否存在对应关系，大致有两种主张_：一种认为政治参与反映存在于社会之中的实际的社会经济不平等，或者说，公民参与的水平不同，是源于他们所占有的社会经济利益数量，占有的利益越大，公民参与政治的程度就越高越广。另一种认为，政治参与给各个群体提供了一个机会，使他们能利用这个机会，积极行使政治权力，减轻他们的社会经济损失，并且在一定程度上补偿这种损失。对照中国现实，社会经济不平等的确影响到公民参与的广度和深度，比如，显而易见的是，市民的政治参与比农民工或农民的政治参与要积极，但这种导致政治参与不同的社会经济差别更多的是由社会制度和社会政策造成的，也就是说，他们之间的社会经济差别首先是由歧视性制度比如城乡二元体制、户籍制度等导致的，它造成农民工阶层职业地位、受教育水平、家庭收入等普遍低下，当然会影响到他们的政治参与比率。其次，与市民比较，他们在城市与政治没有任何制度性联系，没有任何组织能够接纳，没有任何组织可以依附，没有利益表达权利，等等，他们的政治参与愿望以至于参与水平就不可能高。简而言之，若赋予农民工阶层政治参与机会，首先要实现制度平等和制度公平，在这个前提下，再讨论他们政治参与的积极或消极问题，在这个意义上，职业、财富、教育上的差别只是制度不平等的结果，而不是政治参与比率不高的原因，这是讨论中国社会不平等与政治不平等之间对应关系的逻辑前提和基本出发点。
农民工阶层是一个历史现象，农民工阶层的政治权利不平等也是一个历史现象。正因为如此，农民工阶层政治权利的不平等问题对中国政治发展将会（或已经）产生非常不确定的影响。亨廷顿说，政治稳定需要农村的实质性支持，或者说，没有得到农村的支持，就没有政治稳定的可能性。对中国来说，农村的“不确定政治因素”正在大范围和大规模地向城市转移，或者说，农村的主体力量正在不断向城市集结和集中。如此，农民工阶层或者成为一种影响政治和社会稳定的消极力量，或者成为推动中国政治发展的积极力量，并最终融入中国民主政治发展的历史进程当中。这一切都取决于能否赋予农民工阶层以平等的政治经济社会权利以及政治参与的法治化与制度化。关于这一点，用不着成为一个政治家或政治学家就能明白。
 


(责任编辑：郑源山)