改革的目的，决定着改革的方向，也决定着改革的路径与方式。只有明确深化农村土地制度改革的目的，才能知道为什么要改、改什么和怎么改。毛泽东在《经济问题与财政问题》一文中指出：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利。” 邓小平始终要求以“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”作为制定一切方针政策和作出决断的出发点和归宿。习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时强调：“要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。” 党领导的历次农村土地制度改革都是从人民利益出发，顺应了农民的需求与期待，新时代深化农村土地制度改革也必然是以维护和发展农民利益为根本目的。这一目的至少包括以下几个方面。

（一）维护农民的基本土地权益。土地是农民最基本的生产资料，也是最主要的物质利益所在。深化农村土地制度改革，处理好农民与土地的关系，首要任务是维护农民的基本土地权益，实质就是要通过改革实现两大目的。一是巩固农村土地集体所有制。农村土地集体所有制是社会主义制度的底色，是完成社会主义根本任务的重要保障，是体现农民主体地位和平等地权的制度基础，既是土地制度改革的底线，也是需要通过改革不断夯实、巩固的农民根本利益所在。二是维护农民基本财产权利。土地是农民最重要的财产，在当前城乡基础设施与公共服务差距较大的背景下，农民的土地财产权利显得尤为重要。在农村改革进程中，防止侵害并实现好农民土地权益，将土地作为“财富之母”的经济效益发挥出来，将这一沉睡的资本激活，既是维护社会主义制度公平性的需要，也是快速城镇化进程中确保社会稳定的重要基石。

（二）激发农民推动生产力发展的积极性、主动性、创造性。土地制度改革属于生产关系调整的范畴。基于土地资源的有限性，激发土地的生产力是我国历史上每一次土地制度变迁的基本要求。实践表明，适应生产力发展要求的农村土地制度改革，是激发广大农民推动生产力发展积极性、主动性、创造性的有力武器，这尤其在改革开放之初实行家庭联产承包责任制上体现得淋漓尽致。随着城镇化的快速推进和社会主义市场经济体制的不断完善，分散的家庭经营面临着生产效率低下和难以对接大市场等问题，从而对农民的生产积极性形成了制约，催生了深化农村土地制度改革的需求。显然，新时代深化农村土地制度改革，仍要激发农民积极性、主动性、创造性，保护和利用好土地资源，更好守住“把饭碗牢牢端在自己手中”这一农业底线任务，同时顺应市场消费需求转型、农业科技进步新形势，以土地资源的优化配置和高效利用为支撑，加快集约化、绿色化、品牌化、融合化为取向的现代农业发展，实现农民土地利益最大化，推动农村经济由粗放式发展向高质量发展迈进。

（三）确保农民共享城乡改革发展成果。习近平在主持2018年中央政治局第八次集体学习时指出，“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败” 。人民公社时期的农村土地制度与计划经济互动，为国家工业化战略提供了物质积累，但也助推了城乡二元分割格局的形成。改革开放后的农村土地制度改革在极大促进农村经济发展的同时，解放了农村劳动力，为城镇化的快速推进提供了强大推动力，但也拉大了城乡收入差距。进入21世纪以来，中央取消了农业税，开启了以工辅农、以城带乡的新局面。党的十九大首次将“城乡融合发展”写入党的文献，标志着工农城乡关系进入新的历史时期。习近平强调，“40年前，我们通过农村改革拉开了改革开放大幕。40年后的今天，我们应该通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面” 。40年前的农村改革正是以农村土地制度改革为引擎，40年后推进城乡融合发展，同样需要在农村土地制度改革上找到支撑点。正因如此，中央在深化农村土地制度改革中，将焦点集聚在农村承包地“三权分置”和农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革“三块地”改革上，强调确权登记颁证，完善农村土地产权制度，推动实现城乡土地资源“同地同权同价”。其目的指向十分明确，就是要通过盘活农村土地资源，推动城乡要素自由流动、平等交换，吸引更多的人才、技术、资金等要素向乡村流动，为打破城乡二元结构，促进农民持续增收，缩小城乡居民收入差距，实现共同富裕提供有力支撑。

习近平多次强调，“农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这些底线必须坚守，决不能犯颠覆性错误” 。党的十八大以来，承包地“三权分置”和“三块地”改革试点取得了扎实的成效，但距离中央的要求、农民群众的期待仍然有较大的差距，需要从遵从改革目的、坚守改革底线出发，审视改革困境，着力解决以下难题。

（一）如何保障农村集体经济组织成员公平的土地权益。为避免农村承包地的频繁变动影响耕地经营规模，中央明确提倡“增人不增地、减人不减地”。新修订的《土地管理法》规定农民集体所有的土地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包。同时，为提高城镇化发展质量，中央多个文件均明确维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。据此，如果一个农民家庭的成员是增长的，即使新增人口也是集体经济组织成员，该家庭人口在承包地上的平均权益也将是减少的；与之相应，如果一个农民家庭的成员是减少的，该家庭人口在承包地上的平均权益将是增加的，即使这个家庭成员已经进城落户。这就导致了集体经济组织成员之间权益的不公平，偏离了土地集体所有制的设计初心。这种以牺牲公平换取效率的安排，在人地矛盾比较突出的地方有演变为社会矛盾的风险，亟待通过新的制度安排加以解决。

（二）如何将农村土地增值收益返还给农民。在当前的中央与地方财政分权制度下，一些地方政府热衷于通过土地征收和利用城乡建设用地增减挂钩的政策，增加城镇建设用地，从而获得作为财政收入重要来源的土地使用权出让金，其实质是将农村集体建设用地的增值收益纳为财政收入，主要用于工业化和城镇建设，而返还用于农业农村的支出很少。尤其在近年经济下行背景下，为了增加财政收入和扩大城镇建设投资，一些地方政府想方设法以新农村建设、美丽乡村建设的名义，通过引导农民“上楼”、村镇撤并等方式增加可用于挂钩的农村建设用地。这一方面在不同程度上打乱了农村生产生活的秩序，另一方面由于土地增值的收益被抽走，农村集体和农民利益受到损害。同时，这也是“以乡补城”的延续，加剧了城乡矛盾，无疑与农村土地制度改革目的背道而驰。如何将农村土地增值收益留在农村、返还农民，解决土地增值收益长期“取之于农，用之于城”的问题，应作为深化农村土地制度改革的重要任务。

（三）如何尊重农民主体地位确保改革稳健推进。农村土地制度改革是强制性制度变迁过程，中央是改革的战略决策者，地方政府按照中央所定的改革边界执行，并因地制宜进行探索创新，农民则是改革的需求者与配合者，三者的互动决定了改革的路径、效率与成效。党的十八大以来，中央作出建立承包地“三权分置”制度和推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”改革等一系列的决策部署。中央在深化农村土地制度改革上是稳慎的，采取了先试点再推广、循序渐进的安排，并着力加快法制化进程，新修订的《土地管理法》为改革稳妥进行提供了法律保障。但现在无论是理论界还是实践者，都存在着只顾放活不顾稳定的改革冲动，如一些学者认为新修订的《土地管理法》过于保守，农村集体经营性建设用地应该进入城市，宅基地使用权应放开在村集体内流动的管制等；不少地方政府强力推动土地经营权向规模经营者集中，不切实际地推动发展特色小镇、乡村旅游、民宿经济等，忽视了我国区域发展的差异性、农村土地对农民长远利益的保障功能，从而偏离了改革的目的和中央关于尊重和保护农民主体地位的要求。因此，如何确保农民的自主权，增强农民的获得感，保护好农民的长远利益，是深化农村土地制度改革要解决的重要问题。

新修订的《土地管理法》为深化农村土地制度改革提供了法制保障，然其并不能穷尽实践行为，且本身有着在改革中发展的问题，从维护与发展农民利益的根本目的出发，以问题为导向，未来深化农村土地制度改革需要在以下几个方面作出努力。

（一）以明晰农村集体经济组织成员土地权益为突破口。当前农民集体与农民个人之间的关系缺乏清晰的界定。法律规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，由农村集体经济组织内部的家庭承包。而作为农村集体经济组织的成员，就应平等享有物质分配权利。换句话来讲，拥有农村土地承包权的前提必须是农村集体经济组织成员，作为集体成员应该获得集体土地的承包权。但当前我国对农村集体经济组织成员权的拥有与丧失没有明确的规定，从而使得承包权的认定缺乏制度规范，产生了一系列关于农村新增人口、流动人口的土地权益矛盾。为此，深化农村土地制度改革必须在这方面有所突破。一是要从法律上对农村集体经济组织的性质、功能定位、运行机制进行清晰的界定，对集体成员权的获得与失去作出规定，明确集体成员的土地权益。二是在“增人不增地、减人不减地”的框架中，加强对无地集体成员的权益保护，如支持村集体以民主协商的形式将预留的、新增的、收回的地发包给无地人口家庭，支持村集体通过增加其他集体资产权益、加强社会保障供给等方式，对无地人口给予“补偿”等，从而实现公平与效率的兼顾。三是尽快形成土地承包权、宅基地使用权等农村土地权益自愿有偿退出的可操作的制度安排，使退出者的权益得到合理保障。

（二）以发挥农民的主体作用为主抓手。习近平在2015年中央政治局第二十二次集体学习时指出，“要坚持不懈推进农村改革和制度创新，充分发挥亿万农民主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力” 。深化农村土地制度改革，政府是主导，农民是主体，处理好这两方面关系十分重要。从现实来看，关键是如何发挥农民的主体作用，既充分尊重农民对土地基本生产资料使用的自主权，又充分激发农民利用好土地基本生产资料的积极性与创造性。为此，需要地方政府加强自身行为规范，落实习近平在小岗村座谈会上所提出的“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择” 的要求，在农村土地制度改革的探索中始终站在农民的立场上，充分考虑农民的需求、尊重农民的意愿，保障农民的话语权和自主权。为此，一是要在中央的总体部署下，因地制宜、有序推进土地制度改革的探索与创新，构建有效的农民利益表达机制，确保农民参与规划、决策的权利。二是要坚持以市场为导向优化土地资源配置，在土地确权、维护市场秩序、公共服务等方面发挥作用，确保土地产权流转交易公平、公开、公正运行，维护好农民的土地财产权。三是要支持村级组织建设和村集体经济发展，提升村民自治能力，切实发挥村集体在土地经营管理中的组织作用，确保农民集体土地农民自己做主。四是处理好普通农民与新型农业经营主体的关系，把对新型农业经营主体的支持建立在带动普通农户的基础上，促进小农户与现代农业发展有效衔接，保护好农民的长远利益。

（三）以打破既有土地利益分配格局为着力点。新时代改革最大的阻碍是要打破利益固化的藩篱。近些年的农村土地制度改革，有些地方表现出过分热情，有些地方推进却十分缓慢，这并非改革设计本身的问题，而是隐藏在背后的利益使然，其中最大的利益藩篱是一些地方政府对土地财政的依赖。那些过分热情的地方，是因为可以利用农村建设用地置换城镇建设用地指标获得土地增值收益；那些改革缓慢的地方，是因为土地征收、集体经营性建设用地入市的改革会损害地方政府的土地增值收益。为此，必须以推动财税及相关制度改革为基础，在土地收益分配上作出深刻调整。一是在进一步优化中央与地方政府的税收分配关系上，积极培育地方财源，支持地方政府在城市产业发展、存量土地盘活上深入挖掘潜力，加大对相对贫困地区的财政转移支付力度，减轻地方政府对土地财政的依赖。二是调整中央和地方政府间的事权与支出责任，并合理划分县、乡政府之间的事权和支出责任，构建财权与事权相匹配的财政管理体制，同时进一步理顺政府与市场的边界，推动准公共产品的供给由政府与市场合作承担，非公共物品的供给由市场完全承担，减轻各级政府支出的压力。三是按照“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的要求，在土地征收改革上探索由一次性的经济补偿向多次多元化补偿转变，在集体经营性建设用地入市改革上完善政府收取调节金的标准，保障农民集体获得的土地增值收益；健全城乡建设用地增减挂钩收益返还制度，推动净收益主要返还给农村、农民，防止地方强制推动增减挂钩损害农民利益。

（四）以发挥土地对其他要素的带动作用为推动力。在各生产要素中，土地属于常量，人才、资金、技术等均是变量，历史上每一次土地制度改革都推动了其他要素的变动重组，实现了不同程度的生产力变革。新时代维护和发展农民利益，仍然需要以深化农村土地制度改革带动其他要素的优化组合来实现。发挥土地对其他要素的带动作用，并不是让转移就业的农民都回到农村，也不是让城市人到农村置地买房，而是以农村土地为载体，吸引更多的人才、资金、技术向农村流动，为推进乡村振兴提供动力，为破解城乡二元结构提供支撑。为此，要把握好稳定和放活的关系，以维护农民土地权益和农村稳定为前提，以灵活的农村用地政策吸引城市的人才、资金、技术下乡，推动乡村产业发展，带动农民增收致富，最大限度地释放出土地的价值。一方面，要严守底线，坚决杜绝宅基地非法买卖，严格禁止城里人下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆，严防工商资本违规推动农地非农化。另一方面，要落实承包地“三权分置”制度，因地制宜探索宅基地“三权分置”的实现形式，推动农村集体经营性建设用地为农村产业发展服务，加强对农业农村发展用地的支持，探索农村用地的正面清单与负面清单制度，将土地经营权、农房使用权的流转、抵押与现代农业发展紧密结合，推动农村生产力发展和农民收入水平不断提高。

作者简介：王文强，男，湖南省社会科学院人力资源与改革发展研究所所长

乡村发现转自：《毛泽东研究》2020年第3期 （此为原稿，与书刊有出入）