农民与土地的关系，一直影响着中国乡村社会兴衰与国家命运。毛泽东指出，中国的问题是农民的问题，农民的问题就是土地的问题，“谁解决土地问题，谁就会赢得农民”，能否解决土地问题决定着革命与建设的成败。邓小平认为，从中国的实际出发，实现小康社会要首先解决农村问题，主要是从农民与土地的生产关系上解决，“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式”[。因为土地是农民之根与农业之本，是农民赖以生存和发展最基本的物质条件，处于农民与国家关系中的核心地位。习近平强调，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系”。所以，处理好农民与土地关系是实施乡村振兴战略中推进动力变革与制度变革的主线。

2020年是脱贫攻坚战全面收官之年，也是全面小康社会目标实现之年，处于两个一百年奋斗目标的历史交汇处，距2050年全面实现现代化是30年时间。在这个背景下，当下的现实需要和未来的远景目标如何有效衔接？回答这个问题就要对现有的农村体制机制与政策体系进行全方位梳理。改革开放以来，农村改革哪些经实践证明行之有效的制度可以常态化？哪些长期需要但存在缺陷性的政策可以完善提升？哪些属于阶段性目标而不适应长期需要的政策可以适时调整？回顾历史进程，中国工业化、城镇化的主要支撑来自农业、农村、农民，尽管2006年取消了农业税，但也只是由农业税赋养政到农村土地养政的转变，其中最突出的标志就是土地财政和农民工。这是世界工业化、城镇化历史所绝无仅有的，表明农业、农村、农民为中国的现代化做出了巨大贡献或者说巨大牺牲。也正因为如此，党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是导致中国经济社会发展不平衡不协调的突出矛盾。党的十九大基于社会主要矛盾的变化，提出实施乡村振兴战略，就是要破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分的矛盾，从根本上改变乡村长期从属于城市的现状，明确乡村和农民在工农城乡关系中的平等地位；从根本上改变以工统农、以城统乡、以扩张城市牺牲农村牺牲农民的发展路径。

为此，党中央提出了全面现代化的远景和农业农村优先发展的理念。一方面，农业农村是全面小康与全面现代化的短板，必须摆在优先发展的位置；另一方面，当前仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济社会发展水平相比西方发达国家仍有差距，全面小康仍然是低于全面现代化水平的小康。按照全面现代化的规划，我国到2050年只有70%左右的城镇化率，就是说彼时正常情况下中国仍有高达4亿多农村人口，超出美国现有人口总数1亿多。再看同为人多地少的日本，其城镇化率达到了93%，农村人口则只有7%左右。相比而言，即使到了2050年，中国的工业化、城市化也并未最终完成，必定会在新的发展阶段对整个农业、农村、农民提出新的要求。按照亚当·斯密的观点，工业化、城镇化的积累来自于农业的剩余。中国不可能依靠外向积累支撑本土的工业化和城市化，只能主要依靠内向积累。这就意味着人口和资源仍然会进一步向工业和城市聚集。农业、农村、农民还要继续做贡献。尤其是当前在国民经济下行的背景下，又遭遇新冠肺炎疫情，不仅工业和城市对农业农村释放的红利有限，而且还会加大对农业农村资源要素吸取的力度，这是当下农民最担忧的现实问题，也是事关中国经济社会发展战略走向的关键问题。

国家新一轮农村土地制度改革如何进一步关注这方面的问题，特别是在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等“三块地”改革上，针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，到底如何建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民个人收益，在全国的实践探索过程中出现了很多值得关注和研究的问题。

党的十八届三中全会和中共中央、国务院下发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，都明确了未来农村改革的基本方向和主要任务，但这些政策尚未完全发挥应有的效力，由此导致农村一个非常突出的矛盾始终没有破局。主要体现在，尽管土地管理法的修改，在征地改革上确定了公共利益范围，提高了征地补偿标准，但在非征收土地的利益问题上，一些地方仍然维系着城乡二元分配的格局。一方面，用地性质变更太过随意，另一方面，土地非农化的红利未能让乡村和农民获得合理的分享。

土地作为农村最核心的资源之一，主要由地方政府主导着利益的分配。无论是国外还是国内，对于农地的保护都极其严格，至于改变农地的用地性质，大多数国家都是通过法律明确禁止。如日本、韩国以及台湾地区，尽管土地私有，可以买卖，但法律禁止改变农地的用地性质，土地买卖之后，原来是干什么的还得干什么，擅自改变必须承担法律责任。

在中国，因为地方政府拥有较多的自由裁量权，一些地方通过增减挂钩、占补平衡就可以改变农地性质，一片良田用一片低质量耕地甚至荒地就置换了。所谓耕地红线就可能只是保护数字上的耕地和名义上的耕地，土地非农化的红利成为了一些地方的财政收入以及工业化、城镇化的积累，造成地方政府产生一种通过占补平衡、增减挂钩来实现城镇建设用地无限扩张的激情和积极性。这样的政策会造成什么问题？不仅会导致农村集体经济发展失去根本支撑，而且导致农民乡村创业的意愿与动力不足，成为乡村振兴最大的制度瓶颈之一。因为无法把土地资源转变为发展乡村产业的资本，留守的农民就只能从事具有市场和自然双重风险的农业，单一的弱势产业不仅导致农民的贫穷，更导致集体经济发展的困境，这是以农业为主的小岗村为什么不如以工业为主的华西村富裕的深刻根源。如何在处理土地与农民的关系中守住维护农民利益的底线，让广大农民有更多的获得感，不仅是未来农村土地改革的关键所在，也是乡村振兴的动力所在。

就此而言，首先要改革土地财政制度。原来的农业主要是通过农业税支持工业的发展，农业税取消后，农村的土地仍然在为城市的发展做贡献。只有像农村税费改革一样改革土地财政，才能使土地的财富增值服务于乡村的发展。如果这个问题不处理好，乡村振兴战略就有可能只是画饼充饥。其次就是公共服务制度，不仅要真正实现农民工市民化，而且还有让农村居民和城镇居民享受同等国民待遇。习近平在十八届三中全会提到城乡二元体制是城乡发展的制约因素，所以最根本的就是破除这两方面制度。

随着农村土地改革的推进，集体经营性建设用地进入市场的步伐加快。但争议不少，其中代表性的观点认为，在城市房地产管理规定基本上没有修改的情况下，一旦农村集体土地入市，不可避免会产生一系列问题。比如，集体所有土地能不能进入城市，尤其是在城乡结合部？两种公有制是否非要由规划一刀切地划一条线？还有意见认为，如果允许集体所有土地全面入市，就必须研判由此造成的结果，因为大多数城市开发区土地资源利用率较低，住房空置率非常突出，商品房供应出现严重过剩，势必会一方面造成土地资源的巨大浪费，并可能引发宏观经济危机，另一方面又挤占农村产业发展与乡村建设用地，导致乡村振兴失去土地资源的根本支撑。

此外还有农民的现实选择问题。因为集体经营性建设用地入市在中西部的一些地方收益偏低，且市场具有不确定性，尤其是当前经济下行导致市场信心更低，而在征地补偿标准提高后，加上征地政策的社会保障，相比之下变现更快，因而农民对土地征收的意愿更高，导致集体经营性建设用地入市的改革缺乏动力。所以，到底哪一套制度更好？如重庆曾把地票扩大到全市，当时普遍叫好，后来供大于求，价格快速下跌，几十万亩地票指标卖不出去，反而对农民的利益造成了伤害。土地入市收益完全归集体或完全归政府都各有利弊，因此需要建立一个合理的利益分配机制。目前最突出的问题是在地方政府对土地利益分配具有主导权的情况下，如何保障农民与村集体的利益分配。

地方政府对土地利益分配的主导权，主要是建立在城乡发展规划权的基础上。有专家调研发现，一些城市规划未能坚持和保障土地合理利用，土地规划随意调整，甚至可以授权给房地产开发商，所谓规划的控制性最后只服务于地方政府的卖地。地方政府可以把符合工业化、城镇化需要的农村土地，优先规划为顺利入市的集体经营性建设用地，还可以把不属于政府开发范围的集体经营性建设用地，规划为公共用地、绿化用地。如此，农民和村集体的利益就只能靠边站。

在具体的规划上，乡村与城市也大不一样，城市政府对城区土地收益有总量平衡，住宅、商业、广场、绿化的规划在整体利益之下能够协同一致。而乡村主体多元、利益多元，长期以来就缺乏土地利益总量平衡的分配机制，具有规划主导地位的某些地方政府，尤其是处于工业化中期的部分中西部地方政府，在工业化、城镇化进程中难以坚持农业农村优先发展的原则，特别是难以优先农民和村庄发展，必然导致与农民利益的矛盾冲突。比如，乡村振兴中的新产业、新业态发展有着自身特定的规律，需要大量的配套用地，但是不少地方的规划政策要求，即使处在山水与田野中的集体经营性建设用地，也同样必须配套城市建筑标准的距离和绿地，不跨过这个高门槛就不让入市，如此这般乡村何以振兴？

由此可见，农村土地改革的顶层设计要有方向性和原则性，不能太细，更不能一刀切。中国有东部、中部、西部，各个地区情况不一样。即使湖南一个省的范围，长、株、潭的各个县区也不一样，湘西、湘南、湘北就更不一样。同时，乡村振兴不是每一个村庄都能够振兴，有些村庄会自然消亡，属于国家乡村振兴规划中明确的“搬迁撤并类村”，没有必要规划过多的土地再造“空心村”。在一些城市快成为“空心城”的情况下，更没有稀缺的土地资源去建设空心“模范村”。所以，整个区域人口向哪里集中，中心村、特色小镇、区域城市中心怎么布局都要深入研究，农村土地改革要建立在区域发展的规划基础之上。在村庄内部，如何统筹布局生活空间、生产空间、生态空间；哪些是非农地，哪些是农地、林地？怎么集中，又往哪里集中？怎么进行耕地整理？都需要建立在可持续发展的基础上，不能为了阶段性工作目标迷失了未来的战略远景。

在农村土地改革中，中央明确要求地方政府不能强迫农民退出宅基地，其前提是自愿有偿，从根本上保护农民利益。但当前的宅基地改革，问题不少，争议不少。有人认为，宅基地使用权只鼓励农民在村庄内流动，又怎么能够盘活宅基地？因此要求增加流动功能，用三权分置的产权制度改革是远远不够的。应该看到，宅基地与征地、入市所不同的是，不仅涉及到国家和农民的关系问题，而且涉及到农村内部农民集体和农民个体的关系问题。如果以集体经济组织为主导来盘活，如何保障农民个体的权利？反过来也一样。

从一些试点的地方做法来看，对于符合“一户一宅”“面积法定”标准的，基本坚持了“无偿”“无期”的原则进行确权。争议较多的是一些地方的“一户多宅”整治，引起了社会的高度关注。其具体做法是通过“一户多宅”整治把农民的土地集中起来，再通过增减挂钩、占补平衡变现为财政收入，因而这些地方政府的积极性非常高，甚至被作为乡村振兴的经验予以宣传推广。这里面的问题在于，城市建设征收土地的收益归地方政府有一定道理，但这些非征收土地的收益是城镇化进程中留给农民的最后一根稻草，应该是属于农民的利益，是属于村集体经济组织的收益。政府推进“一户一宅”整治本身没有问题，增减挂钩、占补平衡也没有问题，但是应该将非征收用地的收益用于归属地的实施乡村振兴战略，用于改善乡村的基础设施建设、农民的基本社会保障、基本公共服务等方面。这样的“一户一宅”整治、增减挂钩与占补平衡，才会得到农民的欢迎和支持。

农村住宅的情况也非常复杂，解决这些历史上长期积累的问题需要时间、需要智慧。比如某家有三兄弟，其中一个兄弟由于计划生育原因，只生了一个女儿，在女儿出嫁、夫妻去世后，由父母亲或弟弟继承房屋财产权，自然就会导致“一户多宅”情况。又比如某人与父母各有住宅，由于计划生育原因，只有一个儿子，等父母去世后，就又是“一户多宅”情况。现在的《物权法》明确规定农民住宅为财产，赋予了农民财产权，一些地方不做任何补偿就强制性地推倒复耕，严重侵害了农民的核心利益。由此可见，“一户多宅”的问题需要时间慢慢消化，需要区分具体情况分别处理，而不能一刀切。

总结改革开放以来的成功经验，就是农村改革由农民在基层推动，基本上能够符合农民的利益要求，而且改革的成就很大而成本很低。但是当前一些改革主要是由政府和干部推动，如果他们立场出现问题，就不免造成改革符合政府的利益和城市的利益、工业的利益，而不太符合农民的利益、乡村的利益。一些地方打着土地改革的旗号，干的是损害农民利益的事情，让农民对自己的财产、家园失去话语权，农民的主体地位又如何体现？农民的土地是集体所有权，只要不改变用地性质，村集体原则上应该具有完全的自主权。邓小平曾经反复强调，调整农村基层的生产关系，“要承认多种多样的形式。照我个人的想法，可能多种多样的形式比较好”。按照党中央关于农业农村优先发展要求，就必须改变农村土地的财富流向，从而用于实现乡村振兴。

在当下，不仅要乡村振兴，还要加快城镇化进程。如果2.9亿农民工返乡1亿人，就会给中国社会带来难以想象的崩溃性打击，已经过上小康生活的农民工，会习惯于重温那一亩三分地的贫困生活吗？因为单靠一亩三分地，很难从根本上摆脱贫困，这是极为现实的选择。中国与日本、韩国一样，也是“东亚小农”国家，日本、韩国在东京、首尔大都市圈聚集了全国80%的人口。其中日本的城镇化达到了93%，人口仍然进一步向大城市集中。不管乡村自然风光如何美好，对于不少农民来说，迫切需要的是如何摆脱贫困和获得更好发展的机会。这是中国近三亿农民工的进路，事关中国现代化的成败。

早已富裕起来的城市阶层确实向往美好的乡村风光，这就让一些有三农情怀的人替农民骄傲起来了：农民不是已经过上了城市市民梦寐以求的生活吗？农民工何必要背乡离井而不建设好自己的家园呢？有一个《富翁和渔夫的故事》就足以代表这种自豪：渔夫嘲笑在海滨度假的富翁，即使成为亿万富翁，还不是和我一样每天都在海滨晒太阳、钓鱼吗？这些有三农情怀的人应该明白一个道理，城市市民和富翁有选择的自由，一辈子守望一亩三分地的农民没有选择的自由，这是两种截然不同的生活。

必须明确的是，作为人口大国，耕地红线必须毫不动摇，应该进一步强化法律控制。但是对于非农用地，则需要在城乡融合发展的战略目标下破除二元结构，让农村土地改革的红利更多地优先乡村和农民，确保农民增收，确保粮食安全，以此作为处理农民与土地关系的底线，这不是理论能不能突破的问题，关键是实践能不能突破。

作者简介：陈文胜，男，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长，潇湘学者特聘教授、博士生导师，中央农办乡村振兴专家委员会委员 

乡村发现转自：《毛泽东研究》2020年第3期(原题：乡村振兴中农地改革若干问题探讨)