喻培耘：真正实现依法治国，最终须搬掉几座山

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        依法治国，要义在于依法治党、依法治政、依法治官、依法治军、依法治警，其次才是依法治民。换言之，依法治国的核心、根本和重点，在于制约党、制约政府、制约官员、制约执法主体。如果不能依法治党、治政、治官、治军、治警，那么这样的依法治国就只是把老百姓关进笼子里，而不是把党、政府、官员和执法者关进笼子里。


依法治国要体现法律至上、宪法至上，这是毛时代以后的党和政府也一直承认的。问题是说归说，但事实上从来就没有做到过法律至上、宪法至上，而是权大于法、党大于法。为什么老是会这样？主要原因有两个。


第一、无处不在的垄断，主要是政治权力垄断。


一说起垄断，有人就想是不是指三桶油之类的大型国企？其实远远不止。中国的垄断是非常广泛的、根深蒂固的，甚至在你根本意识不到的领域，也有着各种显性或隐性的垄断。除了经济垄断，还有政治垄断、文化垄断、教育垄断、思想垄断、资源垄断、新闻垄断、言论垄断等很多很多。马列主义教义下的国家，其在治理上的一个主要特征就是，权力的触角伸向社会生活的每一根毛细血管，把所有方面垄断殆尽，把所有方面管得死死的。虽然中国现在摒弃了计划经济，但只不过是把经济垄断的主体由国家转向少数权贵罢了；虽然对全体人民的管治略有松绑，但很多方面的垄断并未有多少削弱，有的方面比过去还有所加强。


这一系列垄断的最高层次就是对政治权力的垄断，其它所有垄断都是由政治垄断派生出来的。对政治权力的垄断，用句马列斯毛的术语来说，就是实行“无产阶级专政”或曰“人民民主专政”，这里的“无产阶级”或“人民”指的谁呢？历经多年，我们终于发现，有资格专政的总是那个权力金字塔，特别是塔尖上的那少部分人，他们不仅有权，而且绝大多数还相当有钱。他们为什么会那么有钱？是因为他们一直都有权！这一小部分既有权又有钱的人还叫不叫无产阶级呢？我想用不着到地下去请教马克思，任何一个只要不是白痴的人，他都是心中有数的。


对权力的垄断，正是造成不能实行依法治国的最大障碍和无解死结。你想，当一部分人或一个集团，可以永远把持权力，无论干得好干得差，人民都没有办法让他下课，也没有办法去限制他的权力，那么你能指望把他关进法律的笼子里吗？他手中永远抓着权力，无上权力永远是他的，他就不可能守法，因为他不是圣人；就是圣人来了，当圣人可以一直抓住权力的时候，圣人也有可能变得不再守法。


从这个意义上说，打破垄断特别是政治垄断，是实现依法治国最重要的前置条件。换言之，民主是法治的前提。在一个欠缺民主的国家，永远不可能有真正的依法治国。我们可以看看中国和世界几千年的历史，有哪一个专制国家，能够做到依法治国？专制国家虽然也可以制定一大堆法律，但这些法律最终基本上都是用来治民的，而绝对治不了皇帝、治不了执政党、治不了政府、治不了官，或者顶多治一部分官，而不可能对政治主体起到根本的制约效用。无论“刑不上大夫”还是“选择性执法”，都是专制政体下执法生态的客观写照。


至于特权，正是权力垄断的产物。特权和法治、特权和人权完全是势不两立、有你无我。而在一个存在着高度的权力垄断和公开的特权、特供的国家，如果谁说这样的国家能够实现依法治国，那无异于在说一个冷笑话。


第二、缺乏健全的体制内外制衡。


“好制度让坏人无法做坏事，坏制度让好人也无法办好事”，“绝对权力导致绝对腐败”，这些都是千百年来人们通过实践经验总结出来的至理。不仅权力垄断无法实现依法治国，权力失去制衡，同样会使依法治国成为一句空话。对一个国家而言，制衡主要表现于两个层面。一是体制内的制衡，主要是行政、立法、司法等权力主体之间的相互制衡，还包括政党之间的相互制衡。而权力分立是相互制衡的前提，如果实行权力一元化，党国一体、党政一体、党军一体、甚至党政军国一体，那么权力主体之间如何相互制衡？二是体制外的制衡，包括舆论监督、社会团体监督、人民监督等等，而这需要在落实新闻自由、结社自由，以及言论、出版、游行、示威等一系列自由权利的基础上才能实现。但不说别的，我们国家直至现在仍没有一部《新闻法》，舆论监督基本变成监督舆论，你说这体制外的制衡何以形成？王歧山说人人都有手机，但当存在跨省抓捕和“寻衅滋事罪”的情况下，这每一部手机就很难变成监督利器。


事实上，权力垄断与缺乏制衡恰是一体两面，有垄断就不可能有制衡，无制衡则进一步固化权力垄断。当一个国家的法律治不了党、治不了政府、治不了官员和执法主体的时候，所谓依法治国就无从谈起。因此从某种意义上说，权力垄断与缺乏制衡，无异于横亘在依法治国前面的两座黑压压大山。不搬掉这两座大山，依法治国必口惠而实不至，最终成为一句空话。


除了这两座大山以外，还有很多小山。


如立法主体的问题。如果是部门立法，或者由一些刘志军、刘铁男、申纪兰、倪萍、赵本山这样的代表来立法，你想会立出些什么样的法呢？不是民选的代表，不可能代表人民的利益；而现行人民代表大会体制，完全不能保障代表的专业性。由一帮不能代表人民利益的代表，以及一帮并不具有专业素质的代表立出来的法，我敢肯定多半是恶法，甚至是傻法，而很少会有善法、良法！美国立一部法管两百多年，我们立一部法要不了多久就在修改，但仍存在种种问题，这与立法主体的不超脱、代表性不足、专业性不高，是有很大关系的！


如执法者素质的问题。公务员的专业化水准如果不大幅提高，公务员的种群结构如果不进行根本改良，并对之实行严格的监督制约，也无法确保依法治国。现在有多少领导有法治意识？特权意识、专制意识、法盲意识倒比比皆是，甚至有法盲当上法院院长，很多法官、检察官都由退伍军人充任，还有临时工可以跑去执法，把截访承包出去当生意来做等等。


如法治教育的问题。我们的法治教育一直就是非常偏颇的，总是教育公民要守法，而较少强调政府要守法，其实法治最本质的意义就是政府要守法。良好的教育，应该让每个人都接受健全的、正确的、实在的公民教育、法治教育、道德教育、人权教育，而我国在这方面要么一片空白，要么有太多“中国特色”。


再如与国际接轨的问题。我们国家有很多做法，包括日常生活中一些很小的做法，以世界眼光和国际标准来看，其实都是违法行为，但很多中国人包括执法人员，对此却浑然不觉，习以为常。比如派出所随便进入民宅“扫黄”，不拿法院传票随便抓人，电视上让“嫌犯”曝光认错等等；至于我们国家现在对律师的态度，更是众所周知，构成了一道“靓丽”的国际风景线。以这样低的层次，要做到依法治国，那是必须对整个的执政理念和行为、整个的司法理念和行为，来一次全面的洗心革面式的转换的。但是，我们国家对于在制度和价值层面上与国际标准接轨，却从来是比较消极和抵触的，所谓“三个自信”嘛。但如果只在器物层面而不在制度与价值层面与国际先进文明接轨，我对中国能否真正实现依法治国，一点儿都不乐观。


依法治国比党治和人治好，全国人民肯定持欢迎态度。但关键是如何确保立出善法与良法，然后确保让政府守法进而带动公民守法。而要真正不打折扣的做到依法治国，不仅是立法和执法主体理念转变的问题、素质提高的问题，还有整个国家制度变革的问题。我们并不指望一步到位，但至少应让每个人看到逐渐到位、分步到位的希望，至少能够从一些难度小的、可以做的事情上做起。比如可以先改革人大制度，取消华而不实的每年“两会”，大幅增强立法机构的独立性和专业性；编撰法治和人权教育的小册子，对全体公职人员进行系统的强化培训，让法治理念、尊重人权的理念深入人心；逐步取消政法委，各级法院、检察院与当地党政脱离财政和人事依存关系，实行完全的垂直管理；取消一切形式的特供和特权，公开官员财产；严格控制行政经费，将财政收支的审查和许可权还给人大，国家开支每笔钱必须由人大批准；努力落实“政府法无许可即禁止，民众法无禁止即许可”；放松言论管治，制定《新闻法》，允许私人办媒体，放宽直至取消出版物审查，让人民有权对官员说三道四，等等。


当然到了一定时候，是无论如何要取消政治权力垄断的。只有打破权力垄断，一国的依法治国才能最终落到地上。但在理念保守、利益固化、机构臃肿、党政不分、人浮于事、盘根错节、各有山头的现有复杂体制结构下，我对任一改革都已没有了多少信心。我个人认为，如果不以绝大魄力和绝大智谋，推动结构性改革，甚至实行类似于休克疗法般的大破大立，现有体制已经很难做出任何可以推动国家大进步的事情了。


(责任编辑：张井学)