法规清理是加强和改进立法工作，完善社会主义法律体系，确保立法目标如期实现的一项重要举措。2021年12月，栗战书委员长在第二十七次全国地方立法工作座谈会上提出，“备案审查和法规清理是地方立法必不可少的环节和工作”，要“强化备案审查和法规清理工作”。对于法规及其他规范性文件的清理，从目前的实践情况看，主要包括全面清理和专项清理这两种形式。全面清理是制定主体对现存全部或一定时期制定的全部法规及其他规范性文件进行的清理。专项清理，是制定主体对特定领域的法规及其他规范性文件进行的清理工作。近几年来，在全国人大常委会的部署安排下，法制工作委员会在全国范围内探索开展了多项涉及国家重大改革和政策调整以及新出台重要法律贯彻实施的专项审查和清理工作，取得了一定的成效和经验。本文通过系统梳理近几年来尤其是党的十九大以来全国人大常委会部署开展的专项清理工作实践，期望提高对法规专项清理工作的认识，并就如何进一步规范法规及其他规范性文件的专项清理工作机制谈几点个人感想。

一、近年来推动开展法规、规章及其他规范性文件专项清理情况

1.生态环保领域的专项清理

2017年6月，甘肃祁连山立法“放水”事件后，为认真贯彻落实党中央精神，切实维护党中央权威和国家法治统一，杜绝地方性法规与上位法不一致、故意“放水”等问题，全国人大常委会法工委法规备案审查室对涉及自然保护区生态环境保护的49件地方性法规进行了专项审查，发现其中36件法规存在与环境保护法和国务院自然保护区条例有关规定不一致的问题。在此基础上，2017年9月，全国人大常委会法工委向各省、自治区、直辖市人大常委会发函，要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理。

2018年7月，在第十三届全国人大常委会第四次会议上，栗战书委员长作了关于检查大气污染防治法实施情况的报告并开展专题询问，会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。《决议》明确提出，“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改” 。全国人大常委会办公厅向有关方面发函，要求各制定机关做好生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理工作。全国人大常委会法工委向各省、自治区、直辖市人大常委会发出《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》，督促地方抓紧制定完善大气污染防治方面的地方性法规。

生态环保领域的清理工作一直持续到2019年。经清理，共发现需要修改或者废止的法规1029件。目前，这些法规绝大多数已经完成修改、废止工作。同时还推动国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院等对清理中发现的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释及11000余件其他规范性文件及时修改、废止。

2017年之前，法工委曾对审计、人口与计划生育等特定领域的法规开展过多次专项审查，但没有开展过专项清理。生态环保领域的这次清理工作，是为了贯彻中央文件精神首先开展专项审查，同时推动地方人大及有关方面开展全国范围的专项清理,并督促地方人大逐步完成清理计划，是一次程序较为完备、效果较为突出、有始有终的专项清理活动，具有典型意义。 

2.食品药品安全领域的专项清理

为贯彻落实党中央提出的突出重点领域备案审查工作要求，2019年11月，全国人大常委会法工委向全国31个省、自治区、直辖市人大常委会发出《关于开展食品药品安全领域地方性法规专项清理工作的函》，在全国范围内开展食品药品安全领域地方性法规专项清理工作。各地通过清理发现需要修改或者废止的地方性法规91件。清理发现的问题主要有以下几类：一是有的地方性法规没有及时跟进相关法律的修改，与上位法新的制度性规定不衔接。二是部分地方性法规在法律责任的设定上幅度偏轻、措施单一，与上位法的规定不一致。三是个别地方未按照法律、行政法规的要求制定有关配套规定。四是作为下位法的地方性法规已经被上位法涵盖，或者作为上位法依据的法律、行政法规已经修改、废止，下位法没有存在的必要。五是2018年机构职能改革后，部分地方性法规中存在一些机构与现行部门在名称和职能上不相符的情况。

3.野生动物保护领域的专项清理

2020年2月，十三届全国人大常委会第十六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。为督促《决定》的贯彻落实，助力打赢疫情防控阻击战，健全公共卫生法治保障体系，2020年3月，全国人大常委会办公厅分别向国务院办公厅、最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅以及各省、自治区、直辖市和深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区人大常委会发函，要求各有关方面对野生动物保护领域法规、规章、司法解释和其他规范性文件开展一次集中专项清理，对不符合不衔接不适应《决定》和野生动物保护法、动物防疫法等法律规定以及中央有关精神的，及时废止或者修改。清理发现需要修改或者废止的规范性文件419件，其中地方法规101件，行政法规、规章及规范性文件318件。清理发现的问题主要是野生动物保护领域的法规、规章及规范性文件未完全体现《决定》中关于“全面禁止食用国家保护的‘有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物’以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物”的精神；关于狩猎野生动物等违法行为法律责任的规定与《决定》第一条加重法律责任的要求不符。 

4.民法典领域法规专项清理

2020年5月，十三届全国人大第三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》。习近平总书记主持十九届中央政治局第二十次集体学习时指出，对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定，要抓紧清理，该修改的修改，该废止的废止。2020年6月，为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，做好民法典实施前的有关准备工作，全国人大常委会办公厅向国务院办公厅、最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅以及各省、自治区、直辖市和深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区人大常委会发函，请他们对各自制定及批准的法规、规章、司法解释及其他规范性文件自行开展清理，对其中与民法典精神、原则和规定不一致的内容进行梳理,并制定修改或者废止的工作计划。清理发现需要修改或者废止的规范性文件2850件，其中法规574件，规章和规范性文件2043，司法解释233件。最高人民法院为贯彻实施民法典新制定了7件司法解释。从各方面反馈情况看，此次专项清理工作重点审查以下几个方面的问题：一是与民法典精神和民事活动必须遵循的基本原则相抵触或者不一致的；二是与民法典物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等分编的具体规定不一致或者不衔接的；三是涉及民法典的法规、规章、规范性文件之间明显不协调或者不一致的；四是不适应改革开放和社会主义现代化建设要求，规定的主要内容明显过时或者实际失效的。 

5.长江保护领域的专项清理

2020年12月，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过《中华人民共和国长江保护法》。2021年1月22日，栗战书委员长在长江保护法实施座谈会上指出，目前涉及长江保护的法律法规和政策性文件很多，有的未能及时更新，存在“打架”“空白”的地方，给不法分子留下钻漏洞的机会，也给执法工作带来困难。国务院及有关部门和长江流域地方要对标长江保护法，尽快对法规文件开展全面清理，该制定的制定，该修改的修改，该废止的废止，确保符合上位法规定，避免政出多门、相互打架，谨防配套法规“小空子”影响长江保护“大工程”。为贯彻落实委员长讲话精神，全国人大常委会部署开展了涉及长江流域保护的法规、规章、规范性文件专项清理工作。根据国务院办公厅和长江流域涉及的19个省（区、市）地方人大常委会反馈的情况，清理问题涵盖交通运输、水利建设、环境保护、珍稀动植物保护、渔业养殖等领域，清理发现需要修改或者废止的法规及其他规范性文件 322件，其中法规130件，规章和规范性文件192件。

6.行政处罚领域的专项清理

2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了新修订的行政处罚法。为保障新修订的行政处罚法贯彻实施，根据全国人大常委会部署，法工委组织开展了法规规章和其他规范性文件涉及行政处罚内容的专项清理工作。清理发现需要修改或者废止的规范性文件4012件，其中法规825件，规章和规范性文件3187件。从反馈的情况看，这次清理工作主要集中在两个方面，一是进一步规范行政处罚的设定权,督促制定机关遵守立法权限边界；二是结合行政处罚法听证程序、简易程序等修改内容，进一步督促有关方面完善法规规章等关于行政处罚程序的规定，促进严格规范公正文明执法。除对照行政处罚法自查外，有的地方还对照其他相关上位法对法规规章等进行全面梳理。

7.人口与计划生育领域的专项清理

2021年8月，十三届全国人大常委会第三十次会议通过了关于修改人口与计划生育法的决定。为贯彻落实党中央关于计划生育政策调整的决策部署，确保修改后的人口与计划生育法正确实施，根据全国人大常委会部署，法工委组织开展了涉及计划生育内容的法规、规章、规范性文件的专项清理工作，推动有关方面取消社会抚养费征收规定，废止计划生育相关处罚、处分规定，以及将个人生育情况与入学、入户、入职等相挂钩的有关规定。清理发现需要修改或者废止的规范性文件共3635件，其中法规105件，规章和规范性文件3530件。我们同时还建议有关方面适时组织开展涉及计划生育内容的党内法规、规范性文件的集中清理。 

二、开展法规专项清理工作的重要作用

1.法规专项清理对维护国家法治统一、完善社会主义法律体系具有重要意义。中国特色社会主义进入新时代新阶段，对立法工作也提出了新要求。随着改革的不断深入，立法任务不断加强，大量新制定或者新修改的法律法规融入社会主义法律体系。在这种情况下要确保法律体系的科学合理，维护法律体系的统一协调，就必须及时开展清理工作，采取一揽子“打包”修改、废止等方式及时解决法规及其他规范性文件中存在的与上位法不一致、不衔接、不适应等问题。随着法规清理工作实践的不断发展，我国的立法形式也得到了丰富和发展。在“立、改、废、释、纂”外，清理这一特殊的立法手段逐渐被重视，正在逐步发展成为一种重要的立法方式，在以后的立法工作中应当被更广泛、更规范、更常态化地运用。

2.法规专项清理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。改革开放以来，我国曾开展过两次较大规模的法律清理，都是在重要的历史节点上对法律的一次全面“体检”。回顾近年来我们开展的多次法规专项清理，每次发现存在问题的规范性文件数量成百计甚至数以千计。这些潜在的法律法规之间不一致、不协调、不衔接等问题，如果不及时发现解决，将对国家和地方治理产生不利影响，有损法律权威。许多重要的法律比如民法典和行政处罚法，直接涉及国家机关的自身行为和职权边界，如果不进行集中清理，上位法和下位法之间就无法及时做到协调统一、衔接有序。通过专项清理工作，能够进一步规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政行为和审判、检察等司法活动，强化对公权力的制约和监督，确保做到依法履行职能、行使职权,有效提高国家治理能力和治理水平。

3.法规专项清理是确保备案审查工作紧密围绕党和国家中心工作发力的重要抓手。围绕党的决策部署和政策调整对特定领域的法规等规范性文件开展专项清理，已经成为备案审查工作的重点内容之一。自2017年以来，我们陆续开展了生态环保、食品药品安全、野生动物保护、民法典、长江流域保护、行政处罚、人口与计划生育等七个领域的规范性文件专项审查和清理工作，推动各方面清理发现存在问题的法规及其他规范性文件约两万余件，是纠正数量最多、解决问题最多、成效显著的工作方式，彰显了备案审查在维护国家法治统一方面的重要作用。开展专项审查和集中清理，“可以使党的政治主张通过专项审查投射到备案审查工作中，有利于备案审查工作与党的工作深度融合,实现党领导的全面性、系统性”，“围绕人大及其常委会工作要点、重要法律实施启动专项审查，则使人大日常性监督与人大立法工作密切结合，促成立法与监督的回应性联动”。 

三、开展法规专项清理工作的几点体会

3.进一步加强法规专项清理的公众参与。开展专项清理工作，清理主体是法规、规章等规范性文件的制定机关，能否有效实现清理目标，很大程度上取决于各制定机关及相关部门对党中央改革决策、重要法律内容的正确理解和把握，需要明确具体的清理任务和要求。但是，这并不意味着我们可以关起门来清理。作为重要的立法形式之一，清理工作应坚持以人民为中心，坚持“开门清理”原则。建议充分发挥人大代表的作用，鼓励人大代表代表民意向人大提出专项清理的议案建议，在清理期间可以探索通过邀请人大代表一起调研、座谈等形式深入了解清理中存在的问题，研究解决路径。在十三届人大四次会议期间，曾有全国人大代表提出建议，对妨碍公平竞争的地方性法规开展专项审查。建议借助每年的备案审查工作报告这一载体，将清理工作和清理结果向社会公开，依法保障公民、法人和其他织在清理工作中的知情权。法规专项清理工作在扩大公众参与方面还有一定空间，应当在工作中不断思考如何丰富拓展新的民主参与的形式和渠道，让清理工作进一步体现人民的意志、更接地气，把全过程人民民主贯彻体现到清理工作全过程，让清理工作更好地识民情、聚民智、惠民生。