内容摘要：绝对的权力，绝对的腐败；权力一旦不受制约，必将走向腐败。加强人大监督制度，是我国民主政治建设的必然要求。然而，我国人大监督功能严重弱化。既有来自于政治、经济及其文化等方面的深层次原因，又有来自于人大自身运行机制的直接原因。进一步审视“议行合一”和民主集中制原则；建立健全市场经济体制，为人大监督制度提供相应的经济和政治文化土壤。进一步深化政治体制改革，理顺党与人大的关系，解决执政党转型问题，改革和完善选举制度；改革和完善人大自身运行机制，加强人大自身建设，包括人大监督的对象、内容、方式、程序以及人大监督机构等。

　　 

　　 关键词：监督权  议行合一  分权  市场经济  政治体制改革

　　 

　　 

　　 

　　 所谓人大监督制度是指各级人大及其常委会为了保障国家法律的正确实施，维护国家、社会和人民群众的合法利益，通过法定方式和程序，对有关国家机关实施监督的一种制度。人大主要有两项职权：一是立法权；二是监督权。人大监督制度是基于人大的监督权而产生，并成为我国国家监督体系的重要组成部分。

　　 

　　 我国人大监督制度正式建立于1954年。1954年9月通过的《五四宪法》明确规定了人大及其常委会的监督问题。但从1957年下半年起，由于阶级斗争得扩大化一直到随后的“文化大革命”，从而导致了人大监督工作留于形式，直至完全丧失。1978年通过的《七八宪法》恢复了《五四宪法》的人大监督制度。1982年通过的《八二宪法》使人大监督制度得到了进一步发展和改革。随着我国改革开放的进一步深入，尤其是明确提出市场经济的建设路径以及深化政治体制改革，无论中央还是地方人大，有关人大监督制度都得到了进一步发展，并且在许多地方人大探索了各自地方人大监督制度的特色。尽管如此，人大监督制度的实现程度还远远不够。通常所言人大之“橡皮图章”（rubber stamp）， 1恰恰反映了人大的监督权并没有得到应有的落实。

　　 

　　 从理论研究的历史角度来看，由于政治、经济和历史文化等原因，以及缺乏人大监督制度的实践，人大监督制度长期以来没有得到理论界的重视。可以说，二十世纪八十年代以前，基本上没有关于人大制度的研究，或仅停留于表面研究。自从改革开放以来，人大监督制度才得以重新明确，对人大监督的理论研究也才随之起步。20世纪80年代中期以来，随着经济体制改革和政治体制改革的推进，思想学术比较活跃，人们对人大监督制度的研究随之繁荣，涉及内容愈益广泛，包括对人大监督的目的、意义、主体、对象、内容、形式和程序等方面，也有了一些论著。与此同时，许多学者对人大制度的研究也开始涉及深层次问题，包括对“议行合一”原则和民主集中制的质疑，人大与执政党的关系等。自从1992年邓小平同志的“南巡讲话”以来，明确提出了建设社会主义市场经济体制的目标，经济体制改革和政治体制改革进一步深化，特别是我国加入WTO后，民主法治思想逐步深入人心，学术界尤其法学界和政治学界，对人大监督制度开始了广泛而深入的讨论。探讨的话题也更多地涉及到人大监督制度的深层次问题，敢于对长期以来占统治地位的主流思想提出挑战和大胆质疑，包括对“议行合一”原则的反思、人大与执政党的关系、竞选问题（尤其直接选举）、全民公投问题、政治体制障碍问题、人大监督机构的设置问题等。20世纪90年代前半期，部分从事人大具体工作的同志和学术界在人大监督制度研究方面出了一批研究成果，涉及人大监督制度的著作有十多部，同时，学术界也出版了一批国外议会监督与议会规则的书籍。1997年中国共产党（以下简称“党”）的“十五大”提出了“依法治国”的方略后，人大监督制度的研究又进一步深化。尽管如此，由于政治体制及其社会环境的制约，有些问题虽已经涉及，但无法或难以有实质性突破。相应的，虽然人大监督制度在实践中取得了一定进展，尤其近几年来，但有些问题始终难以取得实质性突破。

　　 

　　 随着我国社会转型期民主政治建设及其国家现代化需求，人大监督制度的改革必将愈益迫切，相应的理论支撑也必须紧紧跟随。本文拟通过对人大监督制度的现状分析，深入探讨人大监督功能严重弱化的深层次原因，包括政治、经济、思想文化以及人大自身运行机制等各方面。并进而提出了相应的对策和建议：一是人大监督制度理论基础的与时俱进，进一步审视和认识“议行合一”原则和民主集中制原则，强调分权制衡思想。二是建立健全市场经济体制，为人大监督制度提供相应的经济土壤和政治文化土壤。并进一步推动政治体制改革，理顺党政关系，以及党与人大的关系。三是进一步加强人大自身运行机制的建设，健全和完善人大监督制度的对象、内容、方式、程序以及人大监督机构等。

　　 

　　 一、人大监督制度的现状分析

　　 

　　 （一）人大监督制度的构成要素

　　 

　　 纵观我国人大监督制度的历史发展过程及其现状，人大监督的对象主要包括“一府两院”，即国家行政机关，法院和检察院。根据我国现行宪法第3条规定：“国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

　　 

　　 从人大监督的内容来看，根据其性质来划分主要包括法律监督、工作监督和人事监督。 2（1）法律监督。所谓法律监督是指人大及其常委会在其职权范围内对国家法律法规以及上级人大及其常委会的决议、决定等在行政区域内的实施情况所进行的监督。法律监督主要包括宪法监督、立法监督和执法监督。（2）工作监督。所谓工作监督是指人大及其常委会对其行政区域内的“一府两院”的日常工作所进行的监督。它主要指决策监督、财政监督和勤政、廉政监督等。（3）人事监督。所谓人事监督是指人大及其常委会对本级区域内的国家机关的主要领导职务类的官员进行选举、决定、任命以及罢免和撤消等人事权的行使及其监督。

　　 

　　 从人大监督的方式和程序来看，由于人大监督的内容有诸多类别，因而人大监督的方式和程序也有诸多类别。但总体而言，人大监督的方式主要包括审查法律文件和执法检查、听取和审议工作报告及专题汇报、审查批准计划和预算及其执行情况、视察、询问、撤消、罢免、受理申诉以及特定问题调查等。人大监督的程序根据其监督内容有法律监督程序、工作监督程序和人事监督程序等，并且根据各自具体的监督职能和方式有相应的监督程序，如视察程序、选举程序、听取工作报告的程序等等。

　　 

　　 （二）人大监督功能的严重弱化

　　 

　　 改革开放以来，人大工作取得了明显的进展，特别是人大的立法工作。近二十多年来，我国人大制定了大量的法律法规，初步建立了适应于市场经济的法律体系。虽然，人大的监督工作也取得了一定进展，但不可否认，人大的监督职能并没有得到充分的体现和发挥，人大的监督工作仍是整个人大工作的薄弱环节，从而直接影响到人大的权威地位能否体现，并进而影响我国的民主政治建设和法治建设。

　　 

　　 我国现有的人大监督职能及其内容并不少。但由于体制因素，我国的监督权过分集中于党及其纪委，从而使人大的监督职能难以有所作为。人大的监督职能常常受制于党和政府的意志及其相应的政策，人大往往对何时监督、监督的内容及其程度等都缺乏足够的自主性、独立性和权威性。而且，在监督过程中又常面临权力的干扰和障碍，无论是党的权力还是政府的行政权以及司法机关的司法权等都有可能干扰人大监督职能的履行。领导人的意志往往凌驾于“法”和人大以上，从而导致“一个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具”。 3因此，人大的监督常常是“心有余而力不足”，导致监督易流于形式！在现实生活中，常有人大是“橡皮图章”、“养老院”等称谓，以及“人大举手，政协喝酒”等说法。这些恰恰反映了人大监督功能的严重弱化。据2000年初，浙江省《人民政权报》和浙江省社会经济调查队进行的一次调查显示，只有13.1%的人认为“人大监督作用发挥较好”。 4根据当时保守统计，由此可见一斑。

　　 

　　 人大监督职能未能予以充分的体现和发挥，具体而言，主要包括如下几个方面：

　　 

　　 1、从人大的法律监督职能来看。（1）人大的一项重要监督职能就是监督宪法和法律的实施。虽然宪法和法律的实施关键取决于一个国家的政治体制以及相应的经济文化土壤，而非仅仅依靠立法机关的监督。但立法机关的监督是一个国家宪法和法律得以全面实施的一个重要保证。然而，作为立法机关的人大并未能充分的履行监督宪法和法律实施的职能。我国宪法和法律的实施情况并不理想，一直难以在国家和社会生活中树立“宪法至上”的理念及其宪法权威，也时常出现“有法不依”的现象，违宪现象时有发生，诸如侵犯知情权、劳动权和选举权等问题，也引起相关诉讼，但人大一直对之往往束手无策。（2）就立法监督而言，我国尚未建立起有效的审查制度，很少撤消过同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。至于全国人大常委会对行政法规等规范性文件的审查监督，更是处于空白状态。 5（3）就执法监督而言，人大对行政机关和司法机关执法监督常常面临权力干预的障碍，当出现行政机关，司法机关违法情况，人大往往束手无策。在实践中，人大常以所谓的“普法活动”、“执法大检查”等非常态性的运动模式来履行其职能，时紧时松，往往容易“走过场”，缺乏法定性和严肃性，政策随意性较大，从而导致该职能的形式化。此外，人大对司法机关的执法监督，看似强化人大对司法机关的监督力度，但事实上由于其制度设计不合理，从而导致：一方面，司法机关独立性不够，出现干涉司法权问题；另一方面，人大对司法机关的应有执法监督又未体现出来，从而流于形式化。对此，下文将进一步予以涉及。

　　 

　　 2、从人大的工作监督来看。如前所述，人大的工作监督主要包括决策监督、财政监督和廉政监督等。（1）就决策监督而言，我国宪法规定：“有关国家事务或地方事务的重大事项，应该经过人大及其常委会审议通过”。但有关“重大事项”并没有统一的界定标准，从而影响人大的实际决策监督职能的发挥。此外，人大仅仅通过“听报告”的方式履行其职能，方式过分单一，容易“走过场”，从而导致其形式化。（2）就财政监督而言，我国现有的人大财政监督职能主要局限于在每年一度的人大会议上“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。由于缺少必要的审计职能，时间又非常有限，而且人大常委会及其人大代表又存在老龄化、非专业化、非职能化等现象，其人员结构又多从“一府两院”而来，作为退休的过渡等等，从而必然影响到对“一府两院”的监督，而使“审批职能”流于“听报告”的形式化。姑且不论审计监督的功能如何，人大的财政监督还远远不如审计部门的审计监督。（3）就勤政和廉政监督而言，人大对“一府两院”的工作评议，由于缺乏相应的质询、弹劾、罢免等人事监督职能，从而使其监督力度严重弱化。而且，人大的上述职能又常常受到党及其党的纪委监督职能所影响。

　　 

　　 3、从人大的人事监督来看。（1）由于我国存在党政不分、以党代政现象，以及有关候选人的提出、间接选举和等额选举等人事选举程序的因素，往往导致人大对国家机关政务类公务员的选举、任命和决定存在形式主义现象。比如：有些应由人大任免的国家机关工作人员，党委常常直接任命，或党委内定后由人大“走个过程”。有些地方党委甚至强制保证组织提名的候选人在人大当选。比如：2003年1月份的湖南省岳阳市选举市长事件。2003年1月1日岳阳市五届人大一次会议未能通过市委推荐的市长人选，于1月3日晚再次召开五届人大一次会议选举市长。会前，市人大党组召开党员代表会议，要求党员代表以党性做保证，并在会议选举时采用举手表决的方式。结果，市委推荐的人选当选市长。 6等等。（2）人大对经其产生的国家机关工作人员有关质询、弹劾、罢免、撤消等监督权又常流于形式。到目前为止，全国人大及其常委会尚无行使质询权的先例，比较普遍的是进行询问。 7等等。

　　 

　　 二、人大监督功能严重弱化的原因分析

　　 

　　 人大监督功能的严重弱化，除了人大监督的对象和内容存在着制度设计的缺陷、人大监督方式和程序欠缺以及人大监督机构很不健全等人大自身因素所造成的直接原因外，还有着更深层次性的政治、经济、思想及文化等方面因素。正是这些深层次的原因导致了直接原因的产生，并进而严重制约了人大监督职能的发挥。如果不能从深层次的原因着手，往往是“治标不治本”，其结果是不但不能“治标”，更不能从根本上彻底解决人大监督功能弱化的问题。具体而言，影响人大监督职能发挥的因素主要包括如下几点：

　　 

　　 （一）人大监督制度理论立足点的反思

　　 

　　 长期以来，我国国家机构的设置及其运作一直以“议行合一”原则和民主集中制思想作为理论立足点。同样，人大监督制度也不例外。所谓“议行合一”原则，简而言之，是指代议权与行政权的合二为一。它最早产生于巴黎公社这一特定历史时期。尽管我国事实上权力机关与行政机关不是合二为一，而是分开设立的。 8但是不得不承认，“议行合一”原则及其民主集中制思想深深影响了整个社会主义国家，并影响其国家机构设置及其运作模式。在我国，“民主集中制原则是巴黎公社‘议行合一’原则这一历史经验与中国具体情况相结合的产物，” 9我国以民主集中制组织起来的人民代表大会制度，就是“议行合一”原则在我国具体历史条件下的运用和发展。 10由此可见，尽管我国事实上存在立法权、行政权以及司法权的分开设立及其相应的权力分工，但却深受“议行合一”原则及其民主集中制思想的影响，从而导致国家机关的分开设置与分权一定程度上往往流于形式，彼此之间缺少实质意义上的牵制与制衡，立法机关成了名义上的最高权力机关，行政权出现膨胀与滥用，司法审判权独立性不够等。原苏联东欧及其它社会主义国家也不例外。

　　 

　　 对此，蔡定剑教授提出了“议行合一”原则不利于加强人大制度建设的观点，并提出了三点理由：（1）强调“议行合一”等于否定人大作为权力机关的性质和地位，因为“议行合一”是以权力机关与执行机关不分开为前提的；（2）强调“议行合一”容易忽视国家机关之间的合理分工和制约，混淆不同国家机关的权力之间的界限；（3）强调“议行合一”实际上是主张人大代表和人大常委会委员兼职，主张人大代表、人大常员会和政府官员一身二任，这不利于加强人大自身建设。 11此外，吴家麟教授也论证了“议行合一”原则存着三个方面的缺陷：（1）“议行合一”不仅否定了权力机关与行政机关的分权，也否定了权力机关与行政机关的分工，而国家机关之间的分工是必要的；（2）“议行合一”有时会造成由执行机关来行使立法权和行政权的局面，造成“行议合一”，人民代表机关被架空；（3）“议行合一”不利于权力机关对行政机关的监督。因为，如果让两套班子合而为一，势必形成自己监督自己的局面，等于没有监督。 12

　　 

　　 对于上述观点，笔者基本上都予以赞同。在此基础上，笔者进一步认为，凡是深受“议行合一”原则和民主集中制思想影响的国家，国家立法机关与其他国家机关均是以一种纵向权力配置为模式。这种“主从关系”看似提高立法机关的最高权力地位，但却违背了权力运作的一般规律，从而使立法机关成为名义上的最高权力机关，行政机关和司法机关却失去了应有的监督和制约。因为纵向权力配置极易造成两种倾向：一是权力过度集中，导致独裁与专制；二是权力过度分散，导致一盘散沙，使从属一方的权力滥用与腐败。权力运行的一般规律在于彼此掌控各自相对均衡权力的各方，权力虽无高低可言，但却在彼此的牵制与制衡中，使各方权力得到淋漓尽致的发挥，从而体现了各方应有的权威与地位。这是其一。其二，社会主义国家的传统理论认为，“议行合一”原则是相对于资本主义国家“三权分立”而言的（下文将对此进一步阐述）。因此，既然社会主义国家强调“议行合一”原则和民主集中制原则，则必然忌讳谈“分权”问题。因而，不管社会主义国家是否存在形式上的分权，但却在实质上缺乏分权。我国也不例外。其三，民主集中制原则就其本义而言是合理的，其含义在于在充分民主的基础上，实行少数服从多数。但问题在于民主是建立在分权及其利益博弈的基础上的，由于我国缺乏实质意义上的分权，无分权往往难以有充分的民主；缺乏充分的民主，所谓的“集中”极易形成独断专行，而无法形成必要的监督与制约。这便是所谓的民主集中制悖论。

　　 

　　 （二）人大监督制度的经济、文化及其政治因素分析

　　 

　　 人大监督不力，同时还受到我国经济及其政治文化因素的影响。政治文化因素往往制约着一个国家政治制度的构建，不同的政治文化往往有着不同的代议制模式，并直接影响着代议机关的监督功能。而政治文化又与一个国家或地区的经济因素有密切的关系。不同的经济土壤往往会孕育出不同的政治文化。

　　 

　　 1、人大监督制度的经济及其政治文化因素分析

　　 

　　 我国改革开放以前一直以自然经济和计划经济为主要特征。以农业为主导，而缺少工业和第三产业的足够支撑，难以积累出足够的物质财富。同样，计划经济排斥了市场竞争机制。没有竞争的社会，难以充分解放社会生产力和推动社会的经济发展。而且，计划经济又是在国家借助于权力干预经济，在缺乏权力制约和法制的社会中，必将带来权力寻租。这又将进一步遏制经济发展。马克思曾经说过：“经济基础决定政治上层建筑”。现代意义上的文明均是建立在相应的物质基础上的。在缺乏物质基础的社会，往往使人大监督缺少相应的物质支持，从而必然影响到人大监督的力度。

　　 

　　 而且，无论计划经济还是自然经济，在没有交易或缺乏实质意义上的交易动机的社会中，从某种意义讲，人与人之间及其社会所有成员单位之间的社会关系往往都比较简单，相对闭塞，矛盾和冲突相对较少。即使所存在的矛盾和冲突，在自然经济社会往往多以道德、社会习惯和宗法制度等手段予以解决；在计划经济社会往往在“国家”或“全民利益”的名义下更多地是以政治说教、行政命令、道德和习惯等手段予以解决，而无须借助于法律手段。而所谓的“民与官”的矛盾与冲突更多地依赖于公法（即当时以刑律为主）。事实上，没有私法基础的公法在某些特定情形下又容易沦落为一种专制与独裁的手段。 13

　　 

　　 同时，在一个缺乏商品交易的社会中，身份在社会关系中起主导作用，政权和社会恶势力的超经济压迫普遍存在，难以建立起人格平等和契约基础上的自由结社、投资经营管理及分配关系， 14因而天然的不具有民主、自由、平等和公平的观念，则必将进一步遏制了民主法治的发展。尤其在中国这种长期自给半自给的自然经济社会中，往往儒家思想所强调的“长幼尊卑”的等级秩序以及道家思想所强调的“无为、不争、若水、争雌”的观念，再加上皇权的愚昧与残酷， 15使传统文化中有顽固的自由恐惧症，使传统思想中缺乏公平竞争的观念，固有着一种“官本位”的“重义务、轻权利”的奴性与中庸。更为严重的是，我国计划经济时代所奉行的僵化的教条式的甚至曲解的所谓马克思主义理论恰恰与我国传统文化思想的某些劣根性相吻合，从而进一步助长了国人这种缺乏自由、平等、公平竞争以及“重义务、轻权利”的奴性与中庸思想，并进而延缓了中国现代化进程。因此，在这种缺乏自由、平等、公平竞争和忽视权利的社会中，固然无民主与法治可言。 16

　　 

　　 由此可见，由于我国长期以来以自然经济和计划经济为主导，因而在其传统政治文化中缺少民主、法治、自由以及分权等因子，而更多的表现为专制、独裁、人治、“官本位”、等级特权等因子。而且，这种在规范上等级化的社会更容易滋生社会不稳定因素。 17这种传统政治文化仍然深深地影响着当今社会，制约着我国现代意义上的政治制度的构建与完善，并进而严重地制约了我国人大监督制度的建设。

　　 

　　 2、人大监督制度的政治体制因素分析

　　 

　　 以自然经济和计划经济为基础的传统政治文化深深地影响了我国政治制度的构建。长期以来，我国政治制度的构建一直以高度集中的中央集权体制为主，强调“大一统”，权力过分集中，而忽视了分权。这种高度集权的政治体制必然严重制约人大监督制度的建设。

　　 

　　 （1）没有理顺党的领导与人大监督的关系

　　 

　　 党的领导地位是由我国特殊历史时期形成的，这种特殊的政党制度必然决定了党与人大及其他国家机关之间存在着特殊的关系。这种特殊的关系往往又成为我国许多问题解决无法绕开的症结所在。之所以没有理顺党的领导与人大监督的关系，主要还在于没有理顺党的领导与人大职权的关系，也即说与人大的关系。而这又取决于如何认定党与人大的性质。其实，党与其他政党的差别主要在于党是以执政党的身份出现而已。而人大作为立法机关，是国家权力机关。党的领导只能通过执政党的身份，按照法律程序来行使。作为执政党的党的领导不能因此而代替人大的职能。对于这个问题，恰恰长期以来存在误区，“误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’”。 18基于这种误区，混淆了党与人大及其他国家机关之间的工作界限。在实践中，常常将党的意志凌驾于人大的意志，使作为国家机关的人大却有时成为党的工作部门。对此，西方政治学者奥布莱恩曾说过：“为什么在经过1954年--1957年这一开局良好的第一阶段后，人大对行政机关和下级政策的执行的监督徘徊不前呢？很显然，从50年代末期开始，执政党直接插手了国家事务，指挥甚至凌驾于国家机关至上。颇有希望的人大监督不再发挥作用了。执政党通过其人事机构的重叠设置和双重领导，从内部控制了国家；它不再需要立法机关去监视政府官员。” 19

　　 

　　 （2）党政不分、以党代政

　　 

　　 党政不分、以党代政等问题的存在，必然影响了人大对行政机关和司法机关的监督功能的发挥。党政不分主要体现在党委与政府的关系，党委权力干预政府的运行，甚至于党委往往成为政府的代名词。同时，党委权力无论是直接还是间接地运用政府的行政权力，来干涉司法机关的运行，时常出现以党代司、以党代法的现象。 这不仅仅使行政权易附庸于党委，同时还容易导致司法不独立，影响司法公正，从而使权利救济的最后一道防线存在着信任危机。由此可见，党政不分的弊端主要在于使权力过度集中于党，而使国家机关的权力分工失去了应有的功能。对此，邓小平曾一针见血地指出：党政不分是造成我国政治体制中权力过分集中的重要原因，而“权力过分集中的现象，又是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”。 20

　　 

　　 为此，为了解决党政不分问题，又要考虑加强党的领导，曾有部分省份采取党委书记兼人大主任做法，但这不仅不能解决党政分开问题，而且还导致人大立法权和行政权的职能错位问题，进一步助长党政不分及其国家权力模糊与错位问题。实际上，我国表面上是党政不分问题，而实质是如何使中国共产党从革命政党向执政党转型问题，这直接关系到我国社会能否平稳转型。

　　 

　　 由此可见，人大对行政机关和司法机关的监督往往最终又监督到党身上。而党作为执政党又是人大的领导党，尤其在没有理顺人大与党的关系情形下，则人大对行政机关和司法机关的监督必然面临着尴尬的境地。

　　 

　　 （3）选举制度缺陷制约了人大监督职能的发挥

　　 

　　 人大选举制度存在诸多缺陷，严重制约了国家机关及其领导人权力来源的合理性和科学性，并制约了人大代表的素质提高，进而严重影响到人大监督职能的发挥。具体包括如下几个方面：

　　 

　　 第一，从国家机关领导人的产生方式来看

　　 

　　 首先，由于特殊的体制因素，决定了我国党委的权力往往与行政权、司法权甚至立法权纠缠不清，也时常出现党委权力干预行政、司法甚至立法的活动。而党组织机构领导人任免由党内决定，非经人大选举产生，也并不对人大负责。党组织领导人以及与党组织存在诸多关联的行政机关和司法机关又常忽视人大地位，更看重的是党组织对其重视程度，党内升迁决定了领导人的政治仕途。在此情形下，无论人大对行政机关、司法机关还是对党委的监督必然面临着障碍，不管是人事监督还是工作监督和法律监督等。

　　 

　　 其次，就行政机关和司法机关而言，虽然我国法律规定，行政机关和司法机关的领导人由人大选举产生，并对人大负责。但是，不得不承认这种选举制度还存在着诸多缺陷。就从人大监督的角度而言，其缺陷主要在于如下几点：（1）候选人的提出主要或基本上由党组织推荐，而缺少由基层民众、社会团体及其他组织提出候选人的可能性。党组织推荐候选人本身并不为错，问题在于党政不分、以党代政的原因，以及仅仅局限于党组织推荐，往往导致领导人的权力来源于党组织，而非人大的错觉。（2）主要领导人往往采取等额选举，而非差额选举。由于采用等额选举，缺少竞争机制，往往使选民缺少自由选择的余地，难以产生优胜劣汰的效果。尤其是候选人又是由党组织或上级领导机关推荐，并在党政不分的情形下，很容易导致选举流于形式以及领导人权力自上而下授予的历史惯性。（3）主要领导人往往采取间接选举，而非直接选举。所谓间接选举，就是由选民层层选举人大代表，并由最终的人大代表选举产生国家及地方领导人。虽然看似领导人由选民选举产生，但这种层层授权委托关系，委托代理链愈长，愈容易存在信息失灵、扭曲或异化等信息不对称现象，在此情况下，领导人的产生能否代表最初选民的意志易受质疑。同时，委托代理链愈长，愈容易弱化彼此监督制约的关系。（4）领导人的产生除了选举之外，还存在着不应有的任命、调任、委任、决定等方式。这些方式本身就排除了由人大选举产生的可能性，而领导人的权力来源于人大系统外的自上而下的授予。由此可见，民间流传的所谓“人大举手，政协喝酒”的说法，虽有偏激之处，但也一定程度上反映了人大选举流于形式的情形，往往使领导人产生及其权力来源于人大系统外的党组织或自上而下，而非来自于人大或自下而上的错觉。因此，行政机关和司法机关领导人更看重的是党组织和上级机关，而非人大和社会民众及其他社会组织。这不仅仅严重影响人大的权威地位，严重弱化人大监督功能的发挥，而且很容易产生“形象工程”、“政绩工程”、“逢迎拍马”、“拉关系”等形式主义现象。

　　 

　　 第二，从人大代表的产生方式来看

　　 

　　 人大监督不力的因素固然很多，但也与人大代表的自身素质有关。虽然，随着我国经济发展和政治体制改革进程的深化，人大代表素质有了很大提高。但不得不承认，人大代表的整体素质还存在诸多不足，有待于强化和提高。人大代表的素质往往又与人大代表的产生方式有直接关系。就我国目前人大代表的产生方式而言，主要存在如下缺陷：（1）候选人目前主要由党组织和上级机关提名，而缺乏由基层选民、各政党、各社会团体及其他组织提名推荐候选人的情形。候选人的广泛性和竞争性有待于强化和提高。这是其一。其二，提名候选人时，有关党组织和上级机关常常考虑到“照顾”因素，考虑到各阶层、各职业、各行业、各群体等，把一些缺乏议事能力的人士“照顾”到人大。比如让对参政议政不感兴趣且又没有此专长的某些运动员、演员等做人大代表等。人大固然需要代表的广泛性，综合考虑各种因素，包括体育界、文艺界等，但其前提是必须具有参政议政能力。然而，目前我国人大代表该“广泛的”没有“广泛”，不该“广泛的”却“广泛”，常常因此而忽视了人大作为议会特有的功能。人大的立法和监督功能决定了人大代表是精英群体。没有精英的人大，又何以说起充分发挥人大的监督职能呢？人大代表的广泛性是建立在“精英”代表基础上的，没有精英的人大代表不能算是代表的广泛性。代表的广泛性并非苛求来自不同职业分工群体的代表，而关键是能够代表不同职业群体、不同阶层和利益群体的话语权。事实上，目前看似人大代表的广泛性，但其广泛性程度还有许多不足。这种结果必然导致代表的年龄、专业以及人数等结构的不合理，代表的参政能力不强。（2）有关党组织和有关部门常常习惯于把卸任的省长、市长、县长以及党委书记等安排到人大常委会工作，作为其退休的过渡。 21这种做法本身就无形中降低了人大的权威地位，还带来了年龄和知识结构的老化，难怪有人称人大为“养老院”。而且，这些人又与原先的党的机构、行政机关和司法机关存在着千丝万缕的关系，再让人大监督行政机关、司法机关和党组织，必然存在着“人情”障碍。（3）缺乏竞争机制，差额选举不够。吴永麟教授认为，没有差额的选举不是真正的选举，没有竞选的差额不是真正的差额。 22缺少差额选举，不能充分体现选民的自由意志，没有竞争机制，难以激活代表候选人的参政意识和责任意识。（4）人大代表的选举多是间接选举，缺少直接选举。间接选举导致最终产生的代表难以代表最初选民的意志，并且委托代理链愈长从而弱化了最初选民与最终代表之间的制约功能，从而导致代表责任制的虚化。而且委托代理链愈长，最终代表愈脱离社会民众，而更多地与上层部门存在千丝万缕的关系，往往成为某些少数既得利益者的代言人。（5）人大代表的选举存在违法选举、非法操作等现象，比如存在选区划分的随意性、选举中的“暗箱操作”、拉票和贿选等问题， 23并且缺乏可操作性的司法解决路径。这势必影响到人大代表的素质。（6）人大代表职业化程度不高，兼职过多，有违代表的职业政治家身份，难以提高其参政意识及其参政能力。从而难以保证有足够的时间和精力履行代表职责，包括人大监督职能。更值得深思的是，党政机关和司法机关领导及其相关负责人更多地兼职人大代表，必然会弱化对被监督对象的监督职能。等等。

　　 

　　 （三）人大监督制度的自身运行机制因素分析

　　 

　　 1、人大监督对象和内容存在制度设计缺陷

　　 

　　 首先，从人大监督对象来看。根据我国宪法第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”由此可见，我国人大的监督对象为“一府两院”，即政府和法院、检察院，也就是行政机关和和司法机关。对此，笔者认为，我国人大监督对象主要有如下两点缺陷：（1）人大监督行政机关、司法机关本身并没有错，行政机关、司法机关应当成为人大的监督对象。但问题在于，由于人大与行政机关、司法机关之间是建立在“议行合一”原则和民主集中制基础上的上下级关系，以及党与人大不分的现象，因而人大对行政机关、司法机关的监督常常成为党以人大的名义出现“以党代政”、“以党代法”、“司法不独立”等现象。尤其法官、检察官乃是精英职业，而非人大对其一般事务性监督所能完成，特别是在现有人大代表素质的基础上，否则易存在不当干预司法问题。而在另一方面，人大对行政机关、司法机关的违法违纪行为却又常常束手无策。从而导致人大对行政机关、司法机关该监督的地方却难以监督，不该监督的地方却横加干涉的奇怪现象。（2）人大监督对象除了“一府两院”外，还不全面：第一，并没有从法律上明确规定国家主席机构以及中央军事委员会是人大监督的对象。根据我国宪法规定：“国家主席、副主席以及中央军事委员会由人大选举产生，对其负责。”同样也应受人大监督。而且，从行政权集中来看，我国国家主席机构兼具党的总书记和军委主席，应当是行政权核心，国务院是其行政内阁。这也符合国际惯例。这就更有必要强化人大对其的监督制约。第二，并没有从法律上明确规定党是人大监督的对象。一方面，由于我国特殊的政党制度，决定了党长期以来是我国的执政党，必然要求对党加以监督制约。越是长期执政的政党，越应受到监督制约。另一方面，我国仍存在着党政不分、以党代政、以党代法的现象。党的权力往往与行政权、司法权等存在着千丝万缕的关系。因此，针对我国当前阶段，从某种意义上讲，更应侧重于对党的监督制约。

　　 

　　 其次，从人大监督内容来看。我国目前人大监督内容主要包括法律监督、工作监督以及人事监督等。姑且不论上述监督内容的实现程度如何，但就现有的人大监督的内容体系仍存在如下不足：（1）财政监督权规定得远远不够。在我国，财政监督权并没有放在突出位置。财政监督权目前主要由人大财政经济委员会行使，但其往往受到人员编制、专业知识、审查时间和方式、程序等方面的严重限制。而且我国目前仍有部分地方人大还没有设立财政经济委员会。（2）我国法律并没有明确规定人大对外交的监督权。虽然我国人大也有关于对外条约的批准权，但由于我国法律未明确规定人大对外交的监督权，因而其批准权常常流于形式。而且，对外交的监督权并不仅限于此。我国人大往往仅限于这种形式化的批准权。（3）我国法律没有明文规定人大对军务的监督。在我国，虽然中央军事委员会由人大选举产生，并对它负责。但我国法律并没有明确规定中央军事委员会是人大的监督对象，因而其军务监督权也未作出明确规定。即使现有的军事、国防等方面的监督，无论从其内容、方式还是实现程度都远远不够。

　　 

　　 2、人大监督的方式和程序欠缺

　　 

　　 我国长期以来有着“重实体、轻程序”的传统，由于缺乏程序保障，往往使实体权利形同虚设或流于形式。人大监督也不例外。根据人大监督的内容不同，其方式和程序也表现不同。首先，以法律监督来看，目前主要通过审查法律文件和执法检查等方式来履行监督职能。虽然我国《立法法》和《人大监督法》对有关立法监督和执法监督的方式和程序作了比较详尽的规定，但笔者认为，还不够全面和具体，缺乏可操作性，尤其缺乏执法责任制和错案追究制度。比如被检查对象拒绝接受检查，如何进行处理，对此缺少具体规定。在实践中，还常出现有些地方人大常委会同“一府两院”开展联合执法检查，从而混淆了监督对象。对此，有待于进一步明确。

　　 

　　 其次，从工作监督来看，目前主要通过听取工作报告和专题报告、审批计划和预算及其执行情况、代表视察以及询问等方式履行监督职能。对此，由于专业知识和审查时间的限制，以及缺乏责任追究制度，常常导致上述监督方式流于形式，而难以起到应有的监督效果。事实上，通过质询、听证会以及特定问题调查等方式更能触动被监督对象的“神经”，从而扼制权力的滥用和腐败，起到实质性的监督效果。

　　 

　　 再次，从人事监督来看。目前人大人事监督的方式主要包括选举、任命、决定、罢免、免职和撤职等。一方面，上述监督方式在其程序方面都比较欠缺，比如就选举而言，候选人的提出、直接选举还是间接选举、等额选举还是差额选举等方面都有待于进一步完善。由于程序的欠缺，往往容易使实体性的选举、任命、决定、罢免、免职和撤职等权力流于形式。另一方面，我国人大人事监督的方式更侧重于选举、任命、决定，而忽视了弹劾、罢免、免职和撤职等方式。在实践中，虽有罢免案的发生， 24但无论中央还是地方人大还是少见。如果缺少弹劾、罢免、免职和撤职等监督方式，则选举、任命、决定等监督方式往往流于形式，并容易失去它存在的意义。

　　 

　　 3、人大监督机构很不健全

　　 

　　 我国人大监督功能的严重弱化也与我国人大监督机构很不健全有一定的关系。其一，虽然我国人大现有九个专门委员会，分别是：民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会等。但就我国有着13亿人口并有着地域广阔、民族众多的国家而言，相比较其他许多国家所设的专门委员会在数量上有较大差距， 25显然不能充分发挥人大监督职能。其二，即使我国现有的九个专门委员会，由于存在着法律地位和职权范围不明确、专门委员会内设机构不健全以及工作人员年龄结构和专业结构不合理（如年龄老化、专业知识行不强）等因素， 26使得各专门委员会未能充分发挥它们的监督作用。比如财政经济委员会，由于人员较少、时间太紧、专业结构不合理等因素，往往在审查和批准国民经济计划和财政预算及其执行情况等方面不够深入、细致，难以取得监督成效。而且它在日常工作中的常态财经监督更是缺少。姑且不论审计监督成效如何，但它远不如政府系统内的审计部门的监督。

　　 

　　 三、人大监督制度的对策与建议

　　 

　　 孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 27绝对的权力，绝对的腐败，权力一旦不受制约必将走向腐败。要防止滥用权力，必须以权力制约权利。因此，加强人大监督制度的建设显得尤其必要，这不仅仅关系到人大自身建设，提高其应有的权威与地位；更是关系到我国社会转型期民主政治建设及其国家现代化进程。如何加强人大监督制度建设？有学者认为，“必须尽快制定人大监督法。” 28笔者认为，人大监督法的制定是很有必要的，但问题在于并非制定人大监督法，就能解决问题。加强人大监督制度建设不仅要治“标”，即解决人大自身问题，加强人大的自身建设；更要治“本”，即从深层次的原因着手，解决我国人大所面临的深层次问题。唯有如此，才能真正发挥人大的监督功能。在此，笔者试图就我国人大监督制度的健全与完善提出如下几点对策与建议：

　　 

　　 （一）人大监督制度理论基础的与时俱进

　　 

　　 1、要以发展的眼光对待马克思主义关于巴黎公社的观点，而不是教条式地运用，甚至曲解马克思主义。首先，马克思在谈到巴黎公社的组织形式时说：“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是执政机关，也是立法机关”；“法官的虚假独立性被取消……法官和审判官，也如其他一切公务员一样，今后均由选举产生，要负责任，并且可以罢免。”[ 296]虽然这些论述体现了今天所理解的“议行合一”的内容，但马克思当时并没有用诸如“议行合一”之类的概括性语句，更没有将之上升为社会主义国家政权组织的一般指导原则。显然，所谓“议行合一”原则，其实也是后人杜撰的，马克思没有提过，也没有一般地肯定过。 30对此，也有学者指出，“议行合一”不是巴黎公社的原则，而是巴黎公社政府组织形式的一个特征。 31其次，退一步讲，即使马克思用“议行合一”原则概括巴黎公社的组织形式，并将之上升为社会主义国家政权组织的一般原则，也不能就此不分国情、时间和条件地一概肯定。事实上，体现“议行合一”内容的巴黎公社也有其历史局限性：（1）巴黎公社是一个城市政权，而在那之后出现的包括中国在内的社会主义国家无论地域管辖范围还是人口等都远不同于巴黎，尤其中国国情。（2）巴黎公社是一种临时性应急体制，而社会主义所需要的是一种正常的平行体制。（3）巴黎公社只存在了数十天，其“议行合一”的政权组织形式未经过实践的足够检验。即使这种体制经过了实践的足够检验，也只能说明其当时当地的效用。 32 “针对分权及三权分立提出的‘议行合一’说并不是马克思主义创始人提出来的，而是后来我国的法学者、政治学者本着同分权、尤其是同三权分立反其道而行的思路推想和杜撰的产物”。 33

　　 

　　 2、反对完全照搬西方国家的三权分立体制，但也要学习和借鉴其中的合理成分和有益经验。每个国家都有自己的国情，不可能也不应当完全照搬其他国家的发展模式，无论东西方何种社会制度的国家均如此。即便美国、日本、德国、法国和英国等也基于自身国情存在不同的体制构建及其发展模式。中国也不例外。就如同我国学习西方国家的股份制经济一样。

　　 

　　 3、要牢固树立分权制衡思想。无论“议行合一”原则、民主集中制原则，还是三权分立原则，都是人类历史文明的结晶。应以理性的眼光对待它们，根据自己的国情，吸取它们的合理成分，为我所用。但不管如何，绝不能否定分权制衡的思想。邓小平曾经说过：“权力不宜过分集中…”。 34只有分权的民主，才是真正的民主；只有真正的民主，才有真正的集中，这是民主集中制原则的应有之义，否则便陷入悖论陷阱。

　　 

　　 （二）建立健全市场经济体制，进一步深化政治体制改革

　　 

　　 1、建立健全市场经济体制，提供良好的经济、政治文化土壤

　　 

　　 人大监督职能的发挥离不开相应的物质基础及其政治文化环境。人大监督固然离不开政治体制改革、指导思想和理论基础等方面因素，但这一切无不与一个国家或地区的经济基础及其相应的政治文化环境存在着密切关系。因此，从某种意义上讲，建立健全人大监督制度，经济因素及其相应的政治文化因素往往更为重要。如果不能从根本上解决这一问题，往往是治标不治本，从而使人大监督流于形式。

　　 

　　 前己论及，自然经济和计划经济不但难以推动社会经济的高速发展，而且还严重排斥自由、民主与法治等思想，容易产生专制、独裁、人治、“官本位”、等级特权等因素的传统政治文化，严重制约了我国政治体制及其人大监督制度的建立健全。因此，建立健全市场经济体制是我国社会转型的必然选择。

　　 

　　 一方面，市场经济是以市场竞争为主导机制，人的本性决定了只有在竞争过程中，因其追逐利润的最大化，而使其潜能得到尽可能发挥。因此，市场经济能够最大限度地解放社会生产力，推动社会经济发展，为人大监督制度的建立健全提供物质保障。当今世界上发达国家无不是以市场经济为主导。原苏联东欧及我国等社会主义国家的计划经济失败己被历史证明。我国近年来经济的高速发展也是得益于市场经济。人类文明无不都是建立在特定时期相对发达的物质基础上的。无论古中华文明、古埃及文明、古巴比伦文明、古印度文明，还是欧洲文明概莫能外。当然，有了发达的物质基础，并非都能产生现代意义上的文明，如当今中东阿拉伯国家。从历史长河来看，影响人类文明史，尤其现代文明最强烈的当属于欧洲文明，无论古希腊、古罗马时期的思想家，如亚里士多德等，还是十七、十八世纪时期的卢梭、孟德斯鸠、洛克等，以及后来美国的汉密尔顿等，都对人类社会产生了深远影响，其深层次原因主要在于欧洲文明是建立在商品经济土壤上，并在商品交易和流通中实现了不同文明的冲突、碰撞与交融。而古中华、古埃及、古印度和古巴比伦文明均是以农业文明为主导的封闭环境下生存与发展。现代意义上的文明史往往就是商品经济的变迁史。商品经济愈发达的国家，其民主政治的成熟度愈高。作为商品经济的高级形式即市场经济更是体现了这一点。因此，建立健全市场经济体制，不仅仅是为了充分解放生产力，推动经济发展，为人大监督制度提供物质保障，同时也是为人大监督制度提供现代文明的经济土壤。

　　 

　　 另一方面，市场经济有助于培育民主、自由、法治和权力制衡等思想观念及其价值理念，有助于形成公民的权利意识和监督意识，从而为人大监督制度提供相应的政治文化土壤。市场经济是商品经济的高级形式。真实的交易动机来自于不同的利益主体基于利益的驱动机制。因此，在市场经济社会，必然要求有独立的不同利益主体。有鉴于此，作为市场经济主体的企业更多的是以具有独立利益主体的股份制、合伙制以及个人业主制等企业形式表现出来，而非公有制企业，因为公有制企业尤其国有企业天然的缺乏独立的利益主体。基于真实的交易动机所带来的频繁的交易活动使人与人之间及其整个社会成员单位的关系愈益复杂，相应的矛盾与冲突也愈益增多。这种矛盾与冲突已非仅仅依靠道德、习惯和行政手段所能解决，更多的需要借助于法律来解决。同时，不同的独立利益主体之间的商品交易更容易产生契约自由、平等、独立、公平竞争以及等价有偿等价值理念。此外，作为市场经济最主要主体的公司制企业，其内部治理结构（股东会、董事会、监事会、经理层等）也充分体现了权力分工和制衡的原则，以及上市公司机制本身就蕴涵了分权、制衡、透明度、公开等价值理念。这些价值理念为民主法治的产生与发展提供了良好的文化和思想土壤，并进而促进了民主法治的发展。 35

　　 

　　 此外，市场经济有助于经济的全球化和与国际惯例接轨，有利于学习和借鉴市场经济基础上的外来文明，并能借助于外在市场的力量倒逼国内改革，包括人大监督制度的改革。市场经济本质上是一种自由经济，因此，市场经济并不仅仅局限于某个国家或地区，当市场经济发展到一定程度，必然走向经济的全球化和世界经济的一体化。目前的欧盟、东盟等均已经证明了这一点。随着我国加入WTO后，经济的全球化和与国际惯例接轨的步伐愈益加快。这往往是计划经济和自然经济所无法比拟的。这必将有利于促进我国学习和借鉴国外的以市场经济为基础的不同文明，包括代议制度及其议会监督制度。同时，经济的全球化和与国际惯例的接轨反过来会推动我国国内的经济体制改革和政治体制改革，包括人大监督制度改革。虽然，改革往往主要依靠自身力量及其内在动因。但有时往往因人的惰性和既得利益障碍，而导致改革举步维艰或发生变异。我国有些改革即是如此，如国企股份制改革、公务员制度改革等。因此，一定程度的外在市场力量的倒逼机制是必要的。

　　 

　　 2、进一步深化政治体制改革，提供制度保障

　　 

　　 （1）改善人大与党的关系，强化人大的监督功能

　　 

　　 首先，必须理顺党的领导与人大监督的关系。要理顺这种关系，就必须理顺党与人大的关系。解决这个问题的关键在于正确认识党与人大的性质：党是一种组织，它与其他政党的区别主要在于它是执政党而已。而人大是立法机关，是国家权力机关。不能用组织来代替国家机关。正如郭道晖教授所言：“执政党的领导权属于治权（管理国家）的范围，而不属于主权（统治权）范围，党的领导权不能高于人民主权。” 36人民主权是由人大及行政机关、司法机关等行使，党的领导不能高于也不能取代立法权、行政权和司法权。基于这种认识，党不能代替人大职权；党的政策更不能代替国家法律。相应地，党的领导内容、方式和途径都应随之改革与完善。明确了这一点，可以将人大监督与党的领导关系表述如下：一方面，党的领导仅是一种政治领导，党的政治主张由党的代表以执政党的身份通过法定方式和程序转变为国家意志，并通过相应的国家机关来行使。并且这种法定方式和程序又是由人大及有权机关予以制定或认定，而非由党制定。唯有基于上述前提，才能谈党的领导。另一方面，党必须接受人大监督。作为执政党的党往往通过国家机关间接行使着国家的权力，理应接受人大的监督。其实，如果彻底理顺了党与人大等国家机关的关系问题，那么这不应是人大监督的主要问题。

　　 

　　 其次，解决执政党转型问题，为人大监督提供制度保障。邓小平曾说过：“我们所有的改革最终能否成功，还是取决于政治体制改革。” 37人大监督制度的改革也不例外。政治体制改革关键就是要解决党政不分、以党代政的问题。“党政要分开，这涉及政治体制改革。” 38因此，解决执政党转型问题，涉及到政治体制改革这一系统工程。这是一个非常复杂的过程。就目前而言，主要着眼于如下两个方面：一是合理界定党的领导性质，从而转变党的领导方式和执政理念，实现革命政党向执政党的社会转型。二是强调依法治国的方略，改变人治模式，使党及所有国家机关均在法律范围内行使其权力，从而杜绝以党代法的现象，把党严格限定在宪法及其法律范围内行事。与此同时，还要加强立法的科学性与合理性。当然，除此以外，基于中国特殊国情，还有更深层次的社会转型路径有待于改革和探索，以便于实现中国社会的平稳转型及其现代化进程。

　　 

　　 （2）改革选举制度，强化人大的监督功能

　　 

　　 选举制度的改革是个系统工程（也非本文宗旨），笔者仅就如何发挥人大监督功能的角度，对选举制度改革略作分析。

　　 

　　 第一，改革和完善国家机关领导人的产生方式。改革的路径着眼于国家机关领导人的权力来源于人大以及自下而上，而非国家机关系统内的自上而下，更非直接来源于党组织。为此，需要做好如下几项工作：一是解决执政党转型问题。这是人大选举制度改革的基本前提。否则，党组织推荐候选人容易扭曲和变异，人大选举产生国家机关容易失去它存在的意义。二是在党政分开的前提下，逐步完善党组织推荐候选人，并在此基础上，逐步扩大社会民众、社会团体以及其它社会组织推荐候选人的情形，使候选人的产生多元化。三是逐步扩大差额选举，引入竞争机制，实行优胜劣汰，并给选民更多自由选择机会。四是逐步扩大直接选举的范围。条件成熟的地方，国家机关正职领导人逐渐通过“海选”产生，也即所谓的直接选举，其副职领导人等由正职领导人提名，由人大批准。五是除必要的调任、委任、任命、决定之外，尽可能避免领导人通过调任、委任、任命、决定等方式产生，更多地通过选举的方式依照法定程序产生，使权力来源于人大和自下而上，而非来源于国家机关系统内的自上而下和党组织。

　　 

　　 一旦党政关系理顺和直接选举问题的解决，其实，人大并不侧重于人事权，而应回归于立法权和监督权。即使对行政机关的人事监督权，也并不侧重于选举，而更应侧重于弹劾、罢免等方式。我国人大目前往往侧重于前者，而忽视了后者，结果容易使前者流于形式。

　　 

　　 第二，改革和完善人大代表的产生方式。人大代表的产生方式如何，直接关系到人大代表的自身素质，并进而影响到人大监督职能的发挥。为了解决人大代表参政意识和参政能力不强、专业和年龄结构不合理、人大代表职业化程度不高等问题，必须改革和完善人大代表的选举制度。为此，笔者试图从以下几个方面加以分析：

　　 

　　 ①改革和完善人大候选人提名制度。根据我国《选举法》第31条规定：“由选民直接选举的人大代表候选人，由各选区选民和各政党、人民团体提名推荐。”由此可见，我国法律明文规定候选人的提名可以多样化。但事实上，我国人大代表候选人多由党政机关和司法机关提名，候选人提名过分单一。对此，我国应该扩大候选人提名的多元化，并对此从法律上保证其一视同仁、平等对待，给予公平竞争机会。

　　 

　　 ②扩大差额选举范围，引入竞争机制，建立代表竞选机制，有利于激发代表的责任意识，提高代表的素质，为选民提供更多的选择机会。

　　 

　　 ③扩大直接选举的范围，条件成熟时，逐步推行“海选”。直接选举最大的好处在于缩小代表与选民的差距，能够直接体现选民的意志，并能强化代表的责任意识和明确代表的责任对象，有助于选民的直接监督。在当今世界190多个国家中，除了五六个国家下院的议员或代表仍采取间接选举的方式产生外，其他国家都采用直接选举的方式产生。 39包括同是发展中国家、人口众多，甚至经济文化落后以及人口素质不高的印度也是如此。我国社会转型的改革路径选择固然需要考虑国情，但从另一个角度看，由于制度供给不足，有时也容易造成民众的素质低下，难以培育民主法治意识，进而影响经济发展及其现代化进程，从而形成恶性循环。因此，基于我国国情，逐步扩大直接选举乃是必然趋势。邓小平也曾经明确指出，条件成熟时，我国也要实行普选制。 40

　　 

　　 ④扩大职业代表制，尽量减少兼职代表的数量。人大代表不仅仅是荣誉，更重要的是职业。基于中国国情，稳妥推进改革，实现人大代表回归其作为“议员”应有的职业政治家身份，转换角色，强化其专司立法和监督功能，以达到对其他国家机关的制约与均衡的目的。

　　 

　　 ⑤改进人大代表的成分结构。一是限制人大代表中有关党政机关及司法机关的人员数量，尤其领导人员数量，避免自己监督自己的现象。二是改善人大代表的年龄和专业知识结构，逐步杜绝把人大作为“退休”场所的怪现象，适当提高法律界和经济学界等人文社科领域的代表名额，尤其是法律界名额。据统计，美国历届总统中，律师或法律出身的约占总统人数的?；美国国会议员中，律师出身或精通法律的人也占有相当比例，如第94届国会，律师出身议员有288人，占议员总数的54%。 41

　　 

　　 ⑥强化对违法选举行为的司法监督。建立公众选举观察制度和责任追究制度，健全和完善具有可操作性的司法解决途径，从而为选举提供一个公正、透明、公平竞争、民主、文明和低成本的良好法制环境。

　　 

　　 （三）建立健全人大监督的自身运行机制

　　 

　　 强化人大的监督功能，除了着眼于上述深层次原因外，还要考虑到人大监督的自身运行机制，加强人大自身建设。如前所述，人大监督的自身运行机制还存在诸多缺陷，如人大监督的对象、内容、方式、程序以及监督机构等。为此，笔者提出如下几点建议：

　　 

　　 1、进一步完善人大监督的对象和内容

　　 

　　 首先，进一步从法律上完善人大监督对象。主要包括如下几个方面：（1）监督对象的制度设计。这固然要考虑到上下级监督关系，但更要考虑到平行监督关系，应当在保障权力分工和司法审判独立的基础上，使看似权力极大、无所不包但存在形式主义的人大回归其作为代议机关应有的功能，利用权力平衡与互相牵制的关系，强化对“一府两院”的监督关系。这恰恰符合权力运行的自身规律，即监督权力往往不完全取决于权力大小，而主要取决于权力之间的均衡与互相牵制。（2）应当在法律上进一步明确国家主席机构以及中央军事委员会等作为人大监督对象，尤其在国家元首属于实权制的情况下。（3）有必要从法律上明确规定党作为人大监督的对象。由于我国特殊的政党制度，党的权力与地位往往居于非常突出的位置，并且与立法机关、行政机关和司法机关等又存在千丝万缕的关系。因此，即使明确对“一府两院”的监督，但仍有必要明确对党的监督。党内的纪委监督作为内部监督远不足够。

　　 

　　 其次，除了原有监督内容外，还需进一步从法律上补充和明确人大监督的如下内容：一方面，明确强化人大的财政监督权，使人大掌握政府的“钱袋权”（Power of purse）；另一方面，应当在法律上明确规定人大对外交和军务的监督权。等等。

　　 

　　 2、进一步健全与完善人大监督的方式和程序

　　 

　　 缺乏程序保障，实体性权利往往形同虚设或流于形式。比如选举权、监督权等。实体性权利只有通过程序保障，才能得以充分实现。人大监督也不例外。因此，在人大监督方面，要对监督的方式及其程序引起足够重视。首先，从法律监督方面来看，要进一步全面、具体和可操作性地明确立法监督和执法监督的方式和程序，尤其宪法监督。同时，进一步明确执法责任制、错案追究制度及其相应的纠错途径、方式和程序。其次，从工作监督方面来看，一方面，必须强化质询、听证以及特定问题调查等方式及其相应程序，并使其置于人大工作监督的主导方式。另一方面，建立健全责任追究制度，通过人大强化“一府两院”的责任意识和危机感，以起到人大的威慑作用。再次，从人事监督方面来看，一方面，要进一步改革和完善选举、任命、决定等人事监督方式，尤其选举制度。另一方面，必须强化人大的罢免、弹劾、免职和撤职等监督方式，否则易使人大的选举、任命和决定等方式流于形式。某种意义上讲，财政监督权和罢免、弹劾、免职和撤职等人事监督权往往是人大对“一府两院”的两种致命性监督，人大的权威和地位也体现于此。

　　 

　　 3、建立健全人大监督机构

　　 

　　 虽然人大就其整体行使监督职能，但人大并不仅仅局限于监督权，还包括立法权和人事权等。同时，就其人大整体作为监督机关，很显然不利于人大监督功能的发挥，并且还影响人大其他职能的发挥。任何职能部门愈全愈粗，往往效果愈差；愈专愈细，往往效果愈理想。因此，很有必要在人大内部设置专司各种监督职能的机构。然而，长期以来并没有对此引起足够重视。为此，笔者认为，可以考虑如下几个方面：

　　 

　　 （1）进一步明确和强化人大现有的各专门委员会的监督职能。首先，必须进一步明确各专门委员会的法律地位和职权范围，明确授予其相应的监督权，使其监督更具有专业化。其次，要加强各专门委员会内部工作机构的建设，比如适当增加各专门委员会的内部工作机构及其相应的人员编制，并明确赋予相应的权限、职责以及规定相应的工作方式和程序等。再次，改善现有各专门委员会工作人员的年龄和专业结构，提高工作人员的素质，实现专业化监督等。

　　 

　　 （2）建议增设违宪审查机构。所谓宪法监督是指保障宪法实施的一种特殊监督活动。宪法是规定国家权力的分工、国家机关的设置、公民基本权利和义务的保障，以及其他基本政治、经济、文化等各种制度的根本大法。民主政治是以民主宪政为基础。因此，违反宪法的事件经常发生往往意味着一个国家民主政治的脆弱。如前所述，我国违宪事件时有发生，包括立法的冲突、国家机关及其某些领导人违反宪法的事件等。对此，我国往往缺乏违宪审查机构及其相应的纠错机制，从而导致宪法的权威受到极大挑战。这不仅影响到宪法本身的实施问题，还影响到我国民主政治建设。因此，加强宪法监督及其违宪审查机构是非常必要的，这是一个国家民主政治的必然要求。全国人大法工委成立了“法规审查备案室”，虽然它与宪法监督的内容还相差很远，但应当说这是我国启动违宪审查机制的一个信息。

　　 

　　 有人主张将宪法监督的职能赋予人大现有的法律委员会。但法律委员会的职能主要在于对各项立法进行审议，而宪法监督则不仅仅限于对法律法规的审查，更主要的包括对公民基本权利的侵犯、国家机关及其领导人的权力纷争、国家机关及其领导人的决策失误等各种违宪行为进行审查与监督。即使扩大现有法律委员会职权，也是人大法律委员会难以胜任的。这不仅影响到法律委员会现有职能的发挥，无法保证立法质量和效果（更何况法律委员会现有职能都没有得到理想的发挥）；还严重影响到宪法监督的质量和效果。

　　 

　　 关于宪法监督机构问题，目前世界上主要由三种模式：一是普通法院模式，即由普通法院履行宪法监督职能；二是宪法法院模式，即通过设立专门的宪法法院履行宪法监督职能；三是国家最高权力机关内设宪法监督委员会，即由议会内设宪法监督委员会履行宪法监督职能。前两种模式强调由司法机关履行，后一种模式强调由立法机关履行。目前，我国学术界对上述三种模式均有主张。但不管如何，无论采用哪一种模式，违宪审查机构必须建立在司法审判独立和保障立法机关应有权威以及国家或政权意义上的权力分工与制衡的基础上，否则，这种违宪审查机构也容易流于形式。而这有赖于我国的政治体制改革。

　　 

　　 （3）建议将审计署并入人大，改建人大现有的财政经济委员会，成立人大财经监督委员会。人大应有地位的体现关键取决于两个因素：一是人大关于弹劾、罢免等方式的人事监督权的实现程度；二是人大财政监督权的实现程度。西方议会享有“钱袋议会”之称，即对政府预算、国防开支和各项重大项目均实行严格的审查与控制。 42如前所述，我国人大对政府的财政监督主要通过每年一次的人大会议的审议报告来实现，而人大及其财政经济委员会无论从人员编制、专业知识，还是审查时间等来看都难以胜任。因此，这种财政监督往往流于形式。而另一方面，我国审计署具有雄厚的专业技术人员，有足够的财政监督能力，但其却设置于国务院，而非人大。让设置于政府的审计部门监督政府往往心有余而力不足，因而导致审计署缺乏足够的权威，并且缺乏足够的责任追究和纠错的权力。固然政府自身监管有其必要性，但监察部门以及某些特设监管机构如证监会、保监会、银监会、电监会等足够担当。审计部门并入人大，更有利于审计监督及其人大监督功能发挥。

　　 

　　 因此，建议将审计署并入人大，与人大的财政经济委员会合并，成立财经监督委员会。这样做有利于实现优势互补，充分运用审计署的专业技术人才以弥补人大不足，进一步强化人大的财政监督职能，并进而提升人大的权威与地位。同时，还有利于国家机关相同或相似的职能部门进行资源整合，实现机构及其权力的科学配置，避免机构臃肿和人浮于事的现象。这种改革还对诸如纪委、监察部门和检察院等相似部门及其他各类型相似职能部门的资源整合产生启发效应，从而达到既能精简机构，又能做到权力的合理分工和科学配置。当然，这一切都有赖于我国政治体制改革的进一步深化。

　　 

　　 

　　 

　　 

　　 

　　 （说明：本文发表于周永坤主编《东吴法学》2009年秋季卷，中国法制出版社2010年版；冯玉军主编《朝阳法律评论》第2期，华侨出版社2009年版。）

　　 

　　 

　　 

　　 Abstract

　　 

　　 

　　 

　　 Absolute power and absolute corruption; powers, once free from constraints, will certainly lead to corruption. Therefore, it is certain requirement of our democratic politics to strengthen supervisory system of the people’s congress. However, due to not only deep causes of the political structure, the economic structure and the political culture etc. ,but also direct cause of self—operating mechanism of  the people’s congress, our supervisory functions of it aren’t fully embodied, being serious weakness. First, the basic theory of supervisory system of it has to be developed and changed in accordance with time; we should further make the bound of the principles of combination of legislative and executive powers, and democratic centralism . Second, we should establish and improve the market economic structure, which can provide the relevant soil of the economy and the political culture; we should further strengthen the reform of the political structure, rationalizing the relationships between the party and the people’s congress, solving the non—divided relationships between the party and the government; we should reform and perfect our election system. Third, we should reform and improve self—operating mechanism of the people’s congress, including supervisory objects, contents, ways, procedures and organizations of it and so on .

　　 

　　 

　　 

　　 key words: supervisory authority; combination of legislative and executive powers; separation of power; market economy; the reform of the political structure.

　　 

　　 1 See Richard A. Danner, Marie-Louise H. Bernal, Introduction to Foreign Legal Systems, Oceana Publications, Inc., 1994, P110.

　　 

　　 2 关于人大监督内容的划分在此借鉴了林伯海的划分方法。参见林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第99页。

　　 

　　 3 《邓小平文选》等2卷，人民出版社1994年版，第329页。

　　 

　　 4 中国人大新闻网，

　　 

　　 Http://zgrdxw.peopledaily.com.cn/gb/paper8/4/class000800001/index.htm

　　 

　　 5 刘政,程相清:《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第70页。

　　 

　　 6 蔡定剑:《选举法无奈“另行选举”---关于岳阳选举事件的反思》，《社会科学报》，2003年3月20日第一版。

　　 

　　 7 刘政,程相清:《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第36页。

　　 

　　 8 吴家麟：《“议行”不宜“合一” 》，《中国法学》1992年第5期。

　　 

　　 9 《中华法学大辞典》宪法学卷，中国检察出版社1995年版，第749-750页。

　　 

　　 10 董和平等：《宪法学》，法律出版社2000年版，第215页。

　　 

　　 11 蔡定剑：《中国人大制度》，社会科学文献出版社1992年版，第82-84页。

　　 

　　 12 吴家麟：《“议行”不宜“合一” 》，《中国法学》1992年第5期。

　　 

　　 13 李昌庚：《国企改革的另类思考--经济、法律和法治的深层分析》，《南京晓庄学院学报》2004年第1期。

　　 

　　 14 潘静成、刘文华：《经济法》，中国人民大学出版社1999.年版，第52页。

　　 

　　 15 陈春洁、李小东等：《中国入世问题报告》，中国社会科学出版社2002年版，第178—179页。

　　 

　　 16 李昌庚：《国企改革的另类思考--经济、法律和法治的深层分析》，《南京晓庄学院学报》2004年第1期。

　　 

　　 17 周永坤：《宪政与权力》，山东人民出版社2008年2月版，第535页。

　　 

　　 18 《邓小平文选》等1卷，人民出版社1994年版，第11页。

　　 

　　 19 See Kevin J.O. Brien, Reform Without Liberation: China’s National People’s Congress and the Politics and Institutional Change, Cambridge University Press,1990,P78.

　　 

　　 20 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第329页。

　　 

　　 21 许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第114页。

　　 

　　 22 吴家麟：《吴家麟自选集》，宁夏人民出版社1996年版，第463-464页。

　　 

　　 23 林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第280-283页。

　　 

　　 24 1998年5月，湖南省人大对副省长杨汇泉因清理整顿公司不力而提起了罢免案等。

　　 

　　 25 田橞生等：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第126页。

　　 

　　 26 中国法学会宪法学研究会编：《宪法研究》（第一卷），法律出版社2002年版，第232-234页。

　　 

　　 27 孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆，1961年版，第154页。

　　 

　　 28 许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第115页。

　　 

　　 296] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第56页。

　　 

　　 30 童子伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第406页。

　　 

　　 31 张星炜：《“议行合一”原则：一个需要重新认识的理论问题》，《新华文摘》1993年第4期。

　　 

　　 32 童子伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第409页。

　　 

　　 33 童子伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第400页。

　　 

　　 34 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321页。

　　 

　　 35 李昌庚：《国企改革的另类思考---公司治理结构的法律分析》，《前沿》2004年第6期。

　　 

　　 36 郭道晖：《权威、权力还是权利---对党与人大关系的法理思考》，《法学研究》1994年第1期。

　　 

　　 37 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第164页。

　　 

　　 38 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第177页。

　　 

　　 39 王晓民主编：《世界各国议会全书》，世界知识出版社2001年版，第751-757页。

　　 

　　 40 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第220页。

　　 

　　 41 王人博，程燎原：《法治论》，山东人民出版社1998年版，第194页。

　　 

　　 42 郭道晖：《以人为本，完善我国人大制度》，《美中法律评论》2005年第1期。