任期制：国家权力和平有序更替的制度保障

作者简介〕虞崇胜，武汉大学教授；刘远亮，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。

〔文章来源〕《福建行政学院学报》2017年第1期。

摘  要：任期制就是对党政领导干部的任职期限和任期届数进行严格界定的一种制度。它既是社会主义民主的内在要求，也是对权力制约监督机制和领导生命周期理论等自然法则和社会规律的制度性遵循。建立党政领导干部任期制，虽然起因于废除领导职务终身制的需要，但其深远意义则远远超出了废除领导职务终身制本身。党政领导干部任期制的普遍建立，不仅为党政领导干部的和平更替提供了制度规范，而且使党和国家权力顺利实现了代际更迭，为党和国家的长治久安提供了制度保证。因此，必须坚持和完善党政领导干部任期制，而不能随意改变或放弃党政领导干部任期制。

关键词：任期制；党政领导干部；政袷生活；制度建设

改革开放以来，我国虽然在名义上废除了领导职务终身制，并且普遍建立了党政领导干部任期制，但在现实政治生活中，有的领导干部到了退休年龄，仍以工作需要迟迟不予退休；有的领导干部到了任期，仍以各种借口，有意延长任期；有的领导干部借助工作业绩，而不执行党政干部任期制的规定。加之领导干部管理体制上的缺陷，诸如领导干部类别不明确，领导干部转任制度不规范，仍然存在事实上的领导职务终身制。对此，广大干部群众早有诟病，实践中也发生过诸多问题，严重地影响了党和国家政治生活的优化和改善，甚至与普遍发生的特权腐败现象也有密切关系。在最近的党政领导干部(包括民主党派)的换届选举中，有的地方和部门以保证政治稳定性之名，正在试行延长领导干部任期的尝试。

必须明确指出，在从严治党、规范和优化党政领导干部政治生活的大背景下，倡导和实施延长党政领导干部任期的尝试，是必须加以制止的，因为这种尝试不仅将会打破业已形成的党政领导干部任期制的传统，而且还会给党政领导干部政治生活制度的未来发展带来消极的影响。

所谓任期制，又称“限任制”，在当代中国，就是党政领导干部任期制，是一整套关于党政领导干部职务任期的制度规范。具体来说，任期制就是对党政领导干部的任职期限和任期届数进行严格界定的一种制度。“任职期限”“任期届数”是任期制的两个关键词。只有任期而没有任届限制，不是完整的任期制；只有准确把握这两个关键词，才能真正把握任期制的精神要旨和程序要求。

建立党政领导干部职务任期制，是改革开放以来我国干部人事制度改革的重要目标，也是干部人事制度改革的重要成果。改革开放以前，由于没有建立完善的任期制和干部退休制，我国领导干部职务实际上是终身制的，而领导职务终身制由于堵塞了国家权力和平更替的正常渠道，因此成为党和国家领导制度以及干部制度中的主要弊端之一。对此，30多年前邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中曾经作过深刻分析从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象。”

实施党政干部任期制，表面上是对党政领导干部的任职期限和任期届数作出制度性规定，但从深层次来说，它是解决国家权力的和平更替问题。在社会主义国家中，如何解决权力的和平更替问题，有过不少深刻的教训。苏联及东欧社会主义国家正是由于未能解决好这个问题，致使社会主义在世界范围内遭受了重大挫折。在中国，毛泽东时代也未能从实践上解决好这个问题。改革开放初期，党和国家的领导制度和干部队伍存在着严重的问题，难以适应社会主义现代化建设的要求，因此，解决干部队伍的制度化更替，就成为一个事关现代化全局的战略任务。

早在1975年，邓小平在第二次复出的时候就深感干部队伍后继乏人。在全面整顿过程中，他以无产阶级革命家的政治气魄，顶着“四人帮”的淫威，利用自己主持中央工作之机，大力整顿各级领导班子，有意识地让一些政治上敢于坚持斗争、“不怕被打倒”“不信邪”“敢于担当”且年龄又比较轻的人进入各级领导班子。为了保证权力的平稳交接和和平更替，他在1975年7月14日召开的中央军委扩大会议上，第一次谈到了在军队中“设顾问”的问题。他说设顾问，是一个新事物，是我们军队的现在状况下的一个好办法。”

十一届三中全会召开后，领导干部制度改革被提上议事日程。1980年2月，党的十一届五中全会明确提出了废除实际存在的干部领导职务终身制。全会决定成立中央书记处，相对年轻的胡耀邦当选为中央委员会总书记。会后，中央政治局会议又通过了《关于丧失工作能力的老同志不当“十二大”代表和中央委员候选人的决定》，为一批年富力强的干部进入中央领导层腾出台阶，逐步实现领导干部年轻化的目标。

根据邓小平等老同志的建议，中共中央于1982年2月20日作出《关于建立老干部退休制度的决定》。1982年9月党的“十二大”通过的新党章明确规定：党的各级领导干部的职务都不是终身的，都是可以变动或解除的，对年龄和健康状况不适宜继续担任工作的干部，应按规定离休或退休。与党章的规定相适应，军队随后建立了《现役军官服役条例》，地方各级政府也都相应地作出了各类干部离休和退休的规定及措施，并得以贯彻落实，从而使干部退休纳入了制度化的轨道。

正是在对领导干部领导职务终身制深刻反思的基础上，1982年党的十二大和五届全国人大五次会议都明确提出了废止实际上存在的领导职务终身制的问题。当时，为了推进这一制度的顺利落地，选择了从国家根本制度入手。1982年五届人大五次会议通过修订后的《中华人民共国宪法》作出规定：国家主席、国务院总理、全国人民代表大会常务委员会委员长、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等领导职务，实行任期制，每届任期5年，连续任职不得超过两届。同时，宪法对省以下各级地方人民政府、人大常委会、人民法院和人民检察院的主要领导职务也分别规定了任期和任届。但是，地方国家机关领导职务究竟如何实行限任制度，还需要长时间的实践。于是，从20世纪80年代开始到90年代中期，浙江、四川、天津、山东等地开始了地方党政领导职务任期制的零星试点，并且取得了初步经验。

进入20世纪90年代后，为适应普遍建立领导职务任期制的客观需要，1994年党的十四届四中全会以后，中央领导集体在许多重大会议上都明确提出要建立党政领导干部职务任期制。2000年8月，中共中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》提出要“实行党政领导职务任期制。”2002年党的十六大报告再次提出要“实行党政领导干部职务任期制”。2004年9月党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》再次重申要“实行党政领导干部职务任期制度。”

为了进一步规范党政领导干部的任期，中办发[2006]19号文件发布了《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任期回避暂行规定》等三个法规文件，从而为党政领导干部任期制提供了一套相对完整的制度性规范。

《党政领导干部职务任期暂行规定》提出了如下基本原则：(一)党政领导职务每个任期为5年；(二)党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；(三)党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任同一层次领导职务。

《党政领导干部交流工作规定》也作出如下规定：(一)县级以上地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满10年的，必须交流；(二)在同一地区党政领导班子中担任同一层次领导职务满10年的，应当交流；(三)新提拔担任县(市、区、旗)以上地方党委、政府领导成员的，应当有计划地易地交流任职；(四)县级以上地方纪检机关(监察部门)、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门的正职领导成员，在同一职位任职满10年的，必须交流；(五)新提拔的一般应易地交流任职。副职领导成员在同一领导班子中任职满10年的，应当交流。党政机关处级以上领导干部，特别是从事执纪执法、干部人事、审计、项目审批和资金管理工作的领导干部，在同一职位任职满10年的，应当交流。这些规定中都强调了同一职位任职10年后“应当交流”或“必须交流”的限制原则。

至此，党政领导干部职务任期制全面建立起来，这是改革开放和政治体制改革的重要成果。

需要指出的是，建立党政领导干部任期制，虽然起因于废除领导职务终身制的需要，但其深远意义则远远超出了废除领导职务终身制本身。党政领导干部任期制的普遍建立，不仅为党政领导干部的和平更替提供了制度规范，而且使党和国家权力顺利实现了代际更迭，为党和国家的长治久安提供了制度保证。

许多海外观察人士都曾提出这样的问题：在中国，为什么没有“反对党”监督，中国共产党也能自我纠错、不断壮大？仔细分析可以发现，这里有一个重要的秘密，就是中国共产党能够通过严肃认真的党内政治生活，坚持和完善党内政治生活的各项制度，包括党政领导干部任期制，从而使党的领导集体能够不断补充新鲜血液，保证党和国家的机体永远充满生机和活力。

如前所述，在社会主义国家中，如何解决权力的和平更替，保持党和国家的长治久安，有过不少深刻的教训。苏联及东欧社会主义国家未能解决好这个问题，致使社会主义在世界范围内遭受重大挫折。中国在改革开放以前，也没有很好解决这个问题，致使在选拔接班人问题上出现过诸多的偏差和失误，给党和国家的政治生活带来了一些负面的影响。

何以社会主义国家普遍没有解决好权力和平更替问题呢？这既有主观原因，更有客观原因。在已经建立社会主义制度的国家中，由于经济文化发展比较落后，而又面临外部世界的压力，鉴于革命和建设事业快速发展的需要，在政治生活中比较容易形成集中统一的领导体制，而不能正确定位领袖与党、领袖与群众的关系，容易将党和国家的发展系于领袖个人一身，过分突出党政领导人个人的作用和贡献。对此，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在分析“文化大革命”和毛泽东领导上的错误时有过深刻的总结在共产主义运动中，领袖人物具有十分重要的作用，这是历史已经反复证明和不容置疑的。但是国际共产主义运动史上由于没有正确解决领袖与党的关系问题而出现的一些严重偏差，对我们党也产生了消极的影响。”在新中国成立后的较长时期里，我们在高度评价领袖作用的时候，没有或很少科学地说明在何种历史条件下领袖才能正确地发挥作用，也没有全面地说明领袖和党、领袖和群众的相互关系。在左倾思想的指导下，我们越来越把领袖当成一个人，不讲或少讲领袖是一个集体；在多数情况下，把党的理论说成只是个人的贡献，把全党取得的成就归功于个人，不讲或少讲党和人民的作用；甚至是把领袖人物的行为描述为绝对正确，不讲或忽视领袖人物也会有缺点，也会犯错误，甚至不允许对领袖人物进行批评。在实践上，党的领导人的权力越来越集中，也没有形成一套对领袖的制约监督制度。于是，理论上的偏差与制度上的偏差结合在一起，加之一些别有用心的野心家、阴谋家的推波助澜，从而使过分突出领袖作用的个人崇拜和个人专断现象蔓延开来。中国本来就是一个小生产占优势的国家，专制集权的传统影响很深，缺乏民主的传统；党取得胜利后，没有能及时建立一套完善的民主制度，又没有正确解决领袖与党的关系问题，一旦形成权力高度集中和个人崇拜，加之实际存在的领导职务的终身制，领袖人物就很难受到限制和监督。“文化大革命”的发生并且难以制止，从一个方面来说，就是这种个人专断和个人崇拜严重发展的恶果。

历史的教训值得认真总结。正是基于对历史教训的深刻反思，邓小平晚年反复思考的一个问题就是如何在制度上保证党和国家的长治久安。他在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”

在具体分析党和国家制度存在的弊端时，他强调指出党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少弊端，妨碍甚至严重防碍社会主义制度优越性的发挥。”在这些弊端中，他首先关注到的是领导职务终身制，同时他也注意到领导职务终身制与干部退休解职办法有关。他说：“干部领导职务的终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定的关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。”因此，他建议五中全会讨论的党章草案，提出废除干部领导职务的终身制，现在看来，还需要进一步修改、补充。关键是健全干部选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出明确的规定。任何领导干部任职都不能是无限期的。”当时，邓小平已经明确地意识到，只有建立了系统规范的领导干部任期制，才有可能废除事实上存在的领导职务终身，进而实现国家权力的和平更替，保证党和国家的长治久安。

尤为可贵的是，邓小平不仅积极倡导和推进废除领导职务终身制，而且身体力行，总是从党和国家发展的大局来考虑和安排自己个人的进退。针对20世纪80年代后期党内军内对自己的竭诚拥戴，他保持着了一个卓越政治家必备的政治定力和远见卓识。

1989年6月16日，邓小平在与新一代党的领导人谈话时，十分真诚地提出现在看起来，我的分量太重，对国家和党不利，有一天就会很危险。国际上好多国家把对华政策放在我是不是病倒了或者死去了上面。我多年来就意识到这个问题。一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”

1989年9月4日，邓小平在同中央几位负责同志作政治交代时讲了一番意味深长的话，他说退休是定了，退了很有益处。如果不退休，在工作岗位上去世，世界上会引起什么反响很难讲。”“考虑到中国的安全，现在退比发生了事情退或者在职位上去世有利。”“我过去多次讲，可能我最后的作用是带头建立退休制度。”他还说人老有老的长处，也有老的弱点。人一老，不知哪一天脑筋就不行了，体力到一定程度也要衰退。自然规律是不可改变的，领导层更新也是不断的。退休成为一种制度，领导层变更调动也就比较容易。”

在邓小平这些谈话中透露出的核心观点值得特别注意：其一，领导人个人的分量太重，对党和国家不利；其二，将党和国家的命运建立在一两上人的声望上面，是不健康的，是很危险的；其三，我最后的作用是带头建立退休制度；其四，领导层的更新要制度化。邓小平这些话语，既是脏腑之言，更是最后嘱咐；既是对权力制约监督机制和领导生命周期规律的遵循，更是对党和国家长治久安的制度化安排，体现出一个卓越政治家的思想境界和政治风范。从中可以看出，建立和完善党政领导干部任期制、改革和完善党和国家领导制度是何等的重要。

关于民主，党的十八届六中全会通过的《关于新时期党内政治生活的若干准则》再次强调党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。”而党的十七大早已把民主政治上升到前所未有的高度，第一次提出了“人民民主是社会主义的生命”的新命题。这也就是说，在社会主义中国，民主是党和国家政治生活的基本要求和重要基础。

尽管人们对于民主制度的理解千奇百怪，但大凡民主，权力依程序定期和平更替是一个重要标志。换句话说，民主所要解决的核心问题就是权力归宿问题，即权力属于谁的问题。在权力运行实践过程中，权力归宿虽然可以由许多要素来标识，但最重要的却是领导人和公共决策的产生，领导人和公共决策是依据多数人的意志产生的，那就是民主；反之，领导人和公共决策是根据个人或少数人的意志产生的，那就是专制或独裁。

从一定意义上讲，没有权力的定期和平转换，根本就没有什么民主。而权力的和平转换，除了由人民决定领导人去留的选举制外，就是通过任期制来对掌权领导人的限制。试想一下，如果没有任期限制，权力者(领导人)可以无限制地连续任职，那还有谁会放弃已经掌握的权力呢？果真如此，那民主制度下的掌权者(领导人)与专制时代的帝王又有什么区别呢？更有甚者，如果没有任期制，人民将用什么强制性力量来约束掌权者(领导人)，进而实现人民当家作主呢？

由此可知，领导人和决策的产生是关乎民主与否的重要标识，而领导干部任期制就是为了保证权力的和平与有序更替的民主机制，因为借助领导干部任期制能够保证领导人和决策的决定权掌握在大多数人手中。换句话说，党政领导干部任期制由于从制度上保证了党和国家权力的和平和有序的更迭，所以，它就是社会主义民主在领导干部制度上的具体体现，也是发展和完善社会主义民主的内在要求。

这里不妨从美国民主史中撷取一个片断，以说明任期制与民主的密切关系。乔治·华盛顿(George Washington,1732年2月22日—1799年12月14日)，1775—1783年为美国独立战争时大陆军的总司令，1789年成为美国第一任总统。他是全世界第一位以“总统”为称号的国家元首，在接连两次选举中都获得了全体选举团无异议支持，一直担任总统直到1797年。两届总统任期届满后，美国人民都同意挽留华盛顿继续竞选连任，但被华盛顿坚决拒绝了，他说：“我走在尚未踏实的土地上，我的所作所为将可能成为以后历届总统的先例。”他向美国人民解释说你们再继续选我做总统，美国就没有真正的民主制度了”。可见，华盛顿是将坚持总统任期制作为民主制度的重要标志和核心内容之一的。从政治机理来看，华盛顿所坚持的，正是民主制度的精髓，因为只有坚持任期制，才有真正意义上的民主；反之，如果打破任期制，民主制度就不复存在了。

应该说，华盛顿是深谙民主制度的精髓的。他拒绝再次连任总统，当然不只是高风亮节的政治家气度的问题，而是显示出华盛顿对民主制度精髓的理解、把握和遵循。

为什么民主制度下一定要对领导干部实行任期制(任期限制和任届限制)？究其原因，除了这是民主制度的内在要求外，还在于这是权力制约监督机制和领导生命周期理论的内在要求。这其实是任期制的两个深层科学依据。

其一，关于权力制约监督机制。习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，提出了评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的八条标准：一是看国家领导层能否依法有序更替；二是看全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；三是看人民群众能否畅通表达利益要求；四是看社会各方面能否有效参与国家政治生活；五是看国家决策能否实现科学化、民主化；六是看各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系；七是看执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导；八是看权力运用能否得到有效制约和监督。

在习近平提出的这八条标准中，“国家领导层能否依法有序更替”“各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系”“权力运用能否得到有效制约和监督”三条，与权力和平更替和权力制约监督密切联系，是建立健全任期制的理论依据和实践指南。

为什么权力一定要受到制约呢？这其实是由权力的内在特性决定的。任何权力都有两种自然天性：强制性和扩张性。没有强制性，权力就是无效的，就不可能有统一的组织行为；没有扩张性，权力就是无为的，就不能推进经济社会的发展。但是，正因为权力具有天然的强制性和扩张性，如果不加以限制，就如同不受限制的江河之水，会借助自然惯性而肆意汪洋，给人类社会带来灾难。因此，要约束权力所具有天然的强制性和扩张性，就要有制度笼子，将权力关进去，如同江河堤防一样，将江河水关进堤防之内，使之不能肆意汪洋，而能为人类利用，为人民造福。

当然，权力作为社会政治现象，与自然界的江河水毕竟不完全一样，它要受到社会环境和人们心理等主观因素和客观因素的影响。但是，必须明确指出的是，在许多情况下，权力的横暴往往不是掌权者的主观故意，而是制度惯性使然。一旦制度设定中缺乏对权力的理性限制，那么掌权者的感性冲动，就会借助制度的缺陷(或惯性)而滋长起来，并且越来越膨胀，于是权力的横暴就成为势所必然的事情。

善良的人们往往以良善的主观愿望，希望稳定的权力能够带来发展的福音。殊不知，稳定的权力特别是不受制约的权力，往往会不知不觉地会走向专制，并且是蒙着温情的面纱和披着为民的外衣，一步一步地走向专制的。这正是权力腐败的制度机理。对此，邓小平在经历了“文化大革命”的惨痛教训后才悟出了其中的奥秘。他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中意味深长地指出：斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事情在英、法、美这样的西方国家不可能发生。毛泽东同志虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。应该说这个教训是极其深刻的。就权力变质和权力腐败的原因来看，不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。由此可知，用制度规范权力何等重要！

其二，关于领导生命周期理论。“领导生命周期理论”，也称情景领导理论。它最先是由科曼提出，然后经保罗·赫西和肯尼斯·布兰查德予以发展形成相对完整的理论范式，这是一种重视下属能力变化的权变理论。赫西和布兰查德认为，依据下属的成熟度，选择正确的领导风格，就会取得领导的成功。

领导生命周期理论是通过对下属的成熟度而区分为不同阶段来定义的：第一阶段：下属往往对于执行某任务既无能力又不情愿。他们既不胜任工作又不能被信任。第二阶段：下属虽然缺乏能力，但愿意执行必要的工作任务。他们有一定的积极性，但在此阶段尚缺足够的技能。第三阶段：下属虽然已经有能力，但不愿意干领导者希望他们做的工作。第四阶段：下属既有能力又愿意干让他们做的工作。据此，有效领导方式选择的方法可以分为对应的四种方式：当下属成熟程度为第一阶段时，可以选择命令型领导方式；当下属成熟程度为第二阶段时，可以选择说服型领导方式；当下属成熟程度为第三阶段时，可以选择参与型领导方式；当下属成熟程度为第四阶段时，可以选择授权型领导方式。

必须指出的是，赫西和布兰查德的领导生命周期理论，只是从下属能力变化的角度提出了领导方式相应改变，进而提高领导效能的权变方法。但是，影响领导效能的另外一个重要原因却是领导自身，即领导者自身的智能和体能。如同下属能力是变化的一样，领导者的领导能力也是变化的，人的生命周期必然带来领导能力的生命周期。

从领导职务任期来说，随着领导生命周期的变化，领导者的领导能力也会发生相应变化，这种变化是不以人们的意志为转移的，人们只能遵循它，而不能违反它。领导生命周期决定了领导干部任期的限度，根据人的智能和体能周期的测定，科学的领导任期就是五年一个任期和连续任职不超过两届(即10年)。这其实是自然规律和社会规律，只能遵循，而不能抗拒。希冀借助某个领导人的长期执政而带来长期的发展和稳定，由于违背了自然规律和社会规律，因此是靠不住的，也不是现代社会健康的政治心理。“文化大革命”中许多人都把党和国家的命运系于毛泽东一人，结果是助长了个人崇拜和个人专断，“妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展。”

因此，千万不要将党和国家的发展稳定寄希望领导者个人，而应立足于党和国家的领导制度，因为只有制度靠得住、靠得稳。在当下中国，就是要坚持和完善党政领导干部任期制，改革和完善党和国家的领导制度，保证党和国家权力的和平有序更替，使党和国家领导力量永远充满生机和活力，进而真正实现党和国家的长治久安。