我国宪法监督落实的弊病、意义及其改进

福建师范大学法学院

【摘要】：此文鉴于我国宪法监督的窘境，反思宪法研究的方法论问题，着重分析我国宪法未全面落实的几个原因，论述宪法监督落实的意义。结合我国的国情与现实，提出党代会决议、领导人讲话等“政治化”地推动宪法监督委员会的设立、人大提案表决宪法监督委员会设立、法学家、全民舆论推动宪法监督落实等方法，着力探索推动宪法监督制度健全落实的“动因、动力”，以尽早落实宪法监督。

【关键字】宪法学方法论；宪法监督；弊病；意义；政治化实施     

笔者在通读一本宪法学教材[1]之时，该教材亦同所有宪法学教科书一样明确指出我国宪法保障的问题，这也的确是每个法律人甚至大多数国民有目共睹的心病，是国家宪法的硬伤、法治兴衰的源头，甚至是国民自嘲的对象，实在不该。宪法的真正落实，尤其是宪法监督的健全落实应该是我国宪法学的哥德巴赫猜想。建国以来，我国法治是有过悲惨教训和经历的，再将视角延伸到清朝，外国利炮打开我们的国门，是我们闭关锁国、不懂得与世界共进的结果，后来的洋务运动、学西方的种种举动是觉醒的，精神也值得当下法治的学习，这可谓是我们应该有的国家精神、民族精神，是历史的教训与启示。当下，世界上许多国家已经有比较突出的宪法监督、违宪审查制度，我国的宪法监督基本停留在法律法规的合宪性审查阶段，确有不足。值得再次赶上世界潮流，而不在法治上“自满自足”，有清末闭关之风。国家与民族的兴衰防微杜渐。宪法落实的健全无疑具有领头的作用，以及对国家的繁荣昌盛、人民幸福具有重要的意义。此文也在反思过往几十年的学术研究和宪法监督的“止步不前”之间寻找尴尬的地方，提出症结所在，并提出若干意见。另外，此文的宪法监督侧重公民权利的保障，不针对政党的权力限制。

对宪法监督、违宪审查、宪法保障的研究历来已久，上世纪八十年代，吴家麟老师、张光博老师等无数学界专家学者或多或少都进行了体制机制的设计、畅想、分析，不胜枚举。但目前的宪法监督仍未能健全，公民权利保障的宪法监督亦是欠缺。[2]笔者认为，结合我国的政治现实与国情，在宪法监督落实方面向“政治”借点力是必要的，这也是对宪法监督落实出路思考的方向，为了解决困境，我们宪法学有必要跳出宪法研究宪法，不能只见树木不见森林。过分局限于宪法文本，忽略对其他因素尤其是政治因素的考量，试宪法监督及其他宪法问题的症状和难题的根源，导致不识庐山真面目，“要认识故乡，就必须离开故乡，到更广阔的天地中去”。[3]“法之理在法内，亦在法外”[4]，宪法之理在宪法之内，而宪法之“力”，更多来自宪法之外。因为在我国，领导人的影响力巨大，不论这是由于我国政治体制的传统还是我国公民始终有一定层度的对领导人的崇拜。“建国以来，我国法制的创立、实施曾有着明显运动性特征，随着法治的进步，运动性越来越弱，但依稀存在”^[5]。笔者认为宪法监督的进程分两个部分，一个是机构的提出与设立，另一个才是监督的具体程序和操作。先有机构，后有运行程序、方法。虽说宪法监督的程序与操作亦很重要，亦有许多专家学者已经提出良好设计。但笔者认为先设立机构是首当其冲。笔者认为，囿于我国实际，由领导人讲话、党代会决议提出设立宪法监督机构，然后由人大或其常委会表决通过，是一个较为可行的方法。而领导人、党代会提出宪法监督机构的设立，就需要法学家的建议、人民宪法意识、民间舆论的提高和呼吁。人大提案提议设立宪法监督机构，亦是一种呼吁。几十年来，规范研究已经足够，抑或如陈端洪教授所言：“我国的宪法一直是目的取向的法，宪法成为群众动员的手段，规范主义的宪法观在革命时期、改革时期不适用。”^[6]笔者认为：规范法学是法学研究的谨慎态度，以及法学研究的文本取向，能够提供一些的理论支撑，但对当下宪法监督落实问题的解决较为无力。鉴于法与政治的关系紧密，且结合我国实际，我们不能抛开政治单纯谈法律变革，“将来的宪法实施将以政治化实施与法律化实施共同进行”，^[7]“过去我国宪法多是政治纲领，更多是政治化动员实施”^[8]，笔者认为宪法实施、宪法监督的落实在当下值得借鉴政治动员与领导的方式进行，可谓有中国特色，又接地气。鉴于当下宪法监督的窘境，“理解中国宪法的关键不在于理解宪法文本的规定，更重要的是理解宪法文本之外的宪法实践。” “宪法的实践具有明显的‘政治品格’。单从宪法条文的字面本身来寻求宪法问题的答案，而不考虑隐藏在宪法文字背后的政治理念，只会离正确答案越来越远。”^[9]宪法涉及许多关于国家、人民的事情，具有很强的政治性，尤其是宪法监督制度所涉及的公民权利的保护，谈宪法监督制度的落实完善不能不谈到政治，按照萨托利的说法，“政治归根结底取决于统治者与被统治者的关系”，[10]宪法监督制度何尝不涉及执政党与百姓之间的关系、执政党的执政基础与民众基本权利保护的关系？

又或者，宪法学、法学界的研究与文章、法学人的言语，在拥护党和国家的同时，又需要更多的讲真话，需要适当的勇气，不停留在辞藻、严谨和充满艺术的论证之中，书生，还需适当的“意气”。[11]这亦可能有益于宪法学冲出困境，以及国家的进步、发展。毕竟，在社会中，讲道理效果不明显的时候，想必调整适当修辞和语调，情绪和情感更加真情实感一些，效果可能会有所不同。故笔者亦倡议法学家以及的声音应该到政府、立法部门去，到北京去，到中南海去，到人民大会堂去。“法而优则谏，或仕”，历史上，包括现代，许多国家领导人都有法学背景[12]。

另外，我们也有必要在宪法研究中重视借鉴政治学的方法，施密特确实“根据主权独裁概念以及魏玛宪法第48条，为纳粹上台执政作合法性解释”[13]，但不要在宪法里面一提到政治方法，就只想到施密特与纳粹，而抛弃了借用部分政治思维解答宪法难题的方法，视之如瘟神，过于忌讳害怕。纳粹时期希特勒借用魏玛宪法的第48条[14]的漏洞，为自己的非法统治及手段取得“合法性”，导致严重的后果，不代表我们宪法学研究就避讳政治学的方法，必竟“宪法的研究对象很大一部分是政治学的研究对象，比如国家、政党、公民权利、民主制度等”[15]。不禁要问，规范宪法学代表人物林来梵先生所言：“为了‘安全’起见，我们规范宪法学宁为无用之黄钟，也勿为误民之瓦釜”[16]，是否过于保守？忍心睁一只眼闭一只眼看当下宪法之窘境，只去等待时机？考虑政治的宪法学方法功能性比较强[17]，而规范研究的法学方法功能性偏弱，因为它只能在法学的圈子转转，也许能够影响部分立法，但对于重大的类似宪法监督未健全的问题，却很难发上力气，而“多考虑政治”的宪法学恰恰能够提供方法。

1.我国宪法制定的初衷

“中华人民共和国的法制是在彻底摧毁国民党政府旧法统后，根据马克思主义国家与法的理论，按照苏联法制的模式，建立起来的。马克思主义关于国家与法的理论的核心内容是：法律是统治阶级意志的体现，是阶级统治的工具，确认和维护有利于统治阶级的社会关系和社会秩序。新中国的法制全部建立在这一理论基础之上。新中国法制产生的另一个特点是它生长于疾风暴雨的阶级斗争和轰轰烈烈的群众运动之中。法制在初创时期直接扮演着维护新生政权、巩固无产阶级专政、镇压阶级敌人的工具的角色。”[18]宪法之虚之始“情有可原”， 新中国法制生长于疾风暴雨的阶级斗争和轰轰烈烈的群众运动中，法制在初创时期扮演着维护新生政权、巩固无产阶级专政、镇压阶级敌人的工具的角色。政治统治的方式包括以法律的方式[19]，立法的原意之一是维护统治阶级利益，维护统治，为了社会稳定。1952年10月，刘少奇曾就制定宪法的一些忧虑请教斯大林。斯大林提出：“为了驳斥国际敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业，中国应该尽快召开全国人民代表大会和制定宪法。”[20]斯大林说：“如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人可用两种说法向工农群众进行宣传，反对你们。一是说你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是国家没有宪法。因政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；《共同纲领》也不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。人家可以说你们国家没有法律。”[21]斯大林的意见，几乎无关人民权利的保障，更多的出于维护阶级统治、国家秩序、政党权力的稳固。“在苏联的影响下，决定尽快全国人民代表大会和制定宪法。”[22]“1953年1月1日，《人民日报》发表社论，指出1953年的重要任务是召开全国人民代表大会，通过宪法。”[23]当时制定宪法的初衷并不是以保障公民权利为第一出发点的，之后的文革对法治的破坏更不用说，公民的权利受到前所未有的破坏，1982年宪法进行了一部分修改，但我国宪法监督的不完善一直存在，形成了一定的“惯性”。我国宪法实施可谓“先天不足”，只能靠后续改进。

2.及我国宪法的本质特征

我国宪法具有纲领性的特征[24]。“纲领性成了宪法的传统特质、我国根本法实质上是政治性纲领；”[25]我国宪法及其规定确实需要“名”到“实”的转化，这是我国法治提高必须过的坎。也是我国政治、民主进一步提升的关键。“所有的宪法条文都取决于制定宪法时的政治和社会状况，受制于政党政治的偶然情势。”[26]当时的状况决定宪法一定层度上说仅仅具有纲领性。

3.党和国家领导人意识以及我国政治的原因

“法之不行，自上犯之，这是古今中外的一条通例。”[27]思想是行为的先导，宪法监督的未落实跟这个亦有关系。人无完人，术业有专攻。这亦寄希望于法学家的谏言、讲课及尽可能少的反宪政人士的舆论阻拦。另外，从宪政等字眼在党的官方网站、期刊上几乎未出现，以及批驳宪政的文章能在党的相关官方网站出现，也能说明一定的意识形态问题。卢梭曾在《忏悔录》揭示道：“我看出一切问题在根本上都取决于政治，而且无论人们采取什么方式，任何民族永远都不外是它的政府的性质使它成为的那种样子。”[28]当下公民权利法治保护得不够，深刻的根源无疑是政治的不力，导致宪法的失效，导致公民部分权利受侵时候时而无处申诉。“我们是自己观念的奴隶。”党是国家的先锋队，领导人民进行建设，宪法实施、宪法监督的未健全无疑有党一部分责任。

    “一个国家宪法制度的成长需要内在的推动力量。”^[29]这个推动力量可以是领导人及其谋士的宪法意识，可以是公民的舆论与觉醒，可以是法学家的谏言，可以是人大代表的提案的“视觉冲击”。抑或，等待类似齐玉苓、孙志刚等侵犯公民宪法权利的案件的发生来推动宪法监督制度的早日全面落实，但此种情况，已经是公民权利被侵犯的代价，显得我们的法治的滞后性与非民主，实乃不该。十八届四中全会前已有学者预测宪法监督制度的落实、健全[30]，但未果，宪法的时间之维是很长的，以年为单位，以十年为单位，比如我国的宪法监督制度的几十年了尚未完全落实，鉴于现状，考虑宪法监督健全措施的落实的推动因素是有意义的。笔者亦作出预测或者希望：十九大四中全会能够成立宪法监督委员会，无论在人大常委会之下抑或独立委员会。宪法监督的落实需要一些动力，比如如下：

1、法学家的任务与使命

    由于党和国家领导人的包容并蓄，吸取法学家智慧，历史上有不少法学家到北京为领导干部讲法律的事例，比如：“1986年，孙国华受邀前往中南海，给中央领导讲法律课。”[31]“1996年起李步云先后为中央政治局、全国人大常委会讲授“依法治国”，之后参加李鹏委员长主持的法学专家座谈会，力主将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。十六大前李步云提出依法治国的理论依据即市场经济的客观要求、民主政治的重要条件、人类文明的重要标志、国家长治久安的根本保障。这四句话被改为党领导人民治理国家的基本方略被十六大采纳。”[32]“1998年6月16日许崇德教授在人民大会堂应邀给全国人大常委会作了《我国宪法与宪法实施》的专题法制讲座。”[33]“2002年12月26日，胡锦涛总书记主持中央政治局第一次学习会，许崇德又应邀在会上讲解宪法。”[34]类似的例子有不少。2011年，民主与法制网就有过记载：“有这样一批特殊的老师，他们来自全国各大院校和科研院所，都是各自领域的佼佼者，他们会耗时半年备课，只为给为数不多的学生上一堂主题课。这些老师被外界称为‘中南海讲师’，而他们的“学生”，是中共中央政治局委员。六大以来，中共中央政治局已进行了74次集体学习。从2002年12月26日至今，共有142位专家学者相继走进中南海讲课。”法学家的使命不仅仅是在核心期刊发表所谓雄文，而是将法学研究用于现实，宪法学者更是，实现法学研究与掌权者的互动，推动国家法治的完善与进步。另外，法学家可以在文件报告起草中渗透宪法监督的思想，潜移默化，可谓“文人救国”，学而优则“谏”，则仕，而不是像小部分学者当了官有失去了法学者的独立的品格的嫌疑。1979年，李步云负责中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》的起草，该文件首次在执政党文件中提出了“社会主义法治”的概念。后又以人民日报“特约评论员”身份发布《社会主义民主和法制的里程碑--评林彪、江青反革命集团》一文，首次提出要“依法治国”方略。这两个文献对“十五大”正式确立“依法治国”基本方略以及后来“法治”入宪起了重要作用。[35]此语的作用是微妙的，在国家正式文件中，更有着里程碑式的作用，正如“入宪”一般，会有一种沿用下去的趋势，故法学家讲座、受命起草文件、报告，“渗透”进去法治词汇，如宪法监督、宪法监督委员会等，有着特殊的意义，这是法学家的用词用语技巧，是法学家的宝贵品质，也是法学家的使命和任务，还有就是当面谏言的做法，亦值得提倡。正如李步云先生他同其他学者一道，对推动“依法治国，建设社会主义法治国家”写入中共十五大政治报告起了重要作用。宪法监督机构的设立同样寄希望于学者的类似贡献和呼吁。法学家的真正使命应该是解决中国问题，而不是为了研究而研究，或者把法学家工作当成“扶摇直上九万里”之功用[36]，法学家的真正使命是呼吁，是为中央、地方建言献策，成为党和国家的智囊。这个层面上说，法学家亦能一定层度上影响国家进程与兴衰，能够影响国家的航向。法学家是社会的中上层阶级，其为忧国忧民的呼吁既是人民利益的呼吁者，兼顾人民的诉求，亦是国家、社会的疏通剂。甚至可以说，时代需要海瑞、爱德华.柯克这样的人物；

2、高层身边的人的谏言

领导人身边的谋士、智囊团、亲信的谏言亦是非常重要，其中亦包含这些人的法治意识，这些谋士、智囊团、亲信身边的人亦有谏言这些谋士、智囊团、亲信的义务和作用，如此类推，全貌就是全民法治意识的体现，但重要的还是高层，因为高层才是法治推动的先锋。甚至可以断言，领导人身边的谋士、亲信的建议尤为重要，不夸张地断言，能够影响领导人的决策、意识，谏言是谋士、亲信、智囊团的理智、担当，和领导人一样，是国家和民族的脊梁。这里的“领导人”，亦可泛指高层，诸如常委、高院院长、高检察院院长等，亦可包括在高级智囊团这个范围之内。

3、各界人士的责任及全民呼吁。

“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[37]这其中，便有报刊杂志出版社等部门领导编辑的责任，不能总把“有些见解想法”的文章著作因为怕“政治问题”而去除、修改，要有所担当，每个人都是法治共同体，应该试着担当，法治中国的实现将是每个人最大的收益，宪法监督落实关乎每个人的生命、财产、人权、社会权等利益，出版杂志刊物编辑、网页网站编辑“怕事”的行为未尝不是一种没担当的体现，法治进程需要适当的勇敢，应从人民利益出发，敢于适度担当。期待越来越多的担当者，新闻媒体、报刊杂志、出版社等肩负使命，舆论打压会削弱权威、民心，尽管它有维稳的作用，应当适度放松。另外，各界人民法律意识、权利意识的提高，都是法治进步的基础，各界人民的呼吁亦是至关重要。“依法治国”入宪是我国法治里程碑，当下的法治进步不能不说和类似“依法治国”这样的呼吁没关系，思想、口号是行动的先导，先有形式后有实质，“文革期间，人民群众各种权利受到侵犯，改革开放以来，人民群众越来越体验到法制的重要性，从内心深处呼唤法治。从根本上说，‘依法治国’思想来源于广大人民群众维护权利的需要。”[38]，当下，大多数人没经历过孙志刚、齐玉苓的类似经历，但每个人都是潜在主体，抑或有了一些先例，每个公民有义务、有必要未宪法监督呼吁，未雨绸缪不失为一种法治健全愿望的适度前瞻。

舆论对于法治有一定的作用，舆论体现社会需要、人民心声。舆论普遍的呼吁偏向一般也是对的。诸如舆论对婚姻法第24条的呼吁修改，对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的呼吁废止等。笔者号召全国人民、各界人士提高法治意识，增强法治观念，呼吁设立宪法监督委员会，相信舆论的力量，以及“群众的眼光是雪亮的”，我党也善于吸收舆论的意见，听取人民的意见。法治关乎每个人，宪法监督关于每位公民的权利，有理由居安思危，或者为安全阀提供一份担当和努力。

另外，还有人大代表的任务和担当：人大提案。人大代表团、30个人以上的人大代表集体提出设立宪法监督委员会的议案。这是人大代表的责任和担当。全国人民代表大会代表团、代表提出设立宪法监督委员会的提案，提交全国人大审核通过。各省代表团可以提出设立宪法监督委员会的提案，还有其他各有权提案的单位、集体。这是一种法治担当和良好建议。即使提案一般需要通过党审核，但不断的提案的坚持，亦能带来一定的“视觉冲击”。

4、“政治化”的落实推动

党的政策、文件、党领导人讲话、接下去的党代会会议决议提出设立宪法监督机构，转而通过人大或其常委会表决通过，合法化。这点既可以是上文前三点舆论与呼吁的结果，亦可以是党自身觉悟高的体现。

政治对法制的影响是巨大的：（1）政治对法制、法治有消极影响的一面，如六法全书的废除。六法全书、旧法统的废除，是一种政治破坏法律的做法，也是通过法律达到一定的政治目的，政治像一个发怒的狮子，在驱逐敌人后，仍将敌人掉下羽毛视为有毒物质，丢之干净。在当时共产党和国民党党派斗争的情形下，情有可原，但算是一种缺乏足够远见和理性的做法。中华民国宪法也是经过许多年论证、修改、试验出来的成果，民国时期的政治家、法学家^[39]讨论争论良久，丢而弃之实在可惜。民国宪法包含独立审判、法官终身任职，正是当下中国所欠缺、不少法律人呼吁渴望的。六法全书的丢弃，新中国法制几乎是从零开始。之后仿照社会主义国家苏联的模式设计宪法，也就带来缺乏违宪审查以及足够的宪法监督的弊病。这亦是我国模块式法律移植的缺陷之一。（2）一个国家的领导对法制、法治有积极影响的一面：比如查士丁尼法典、拿破仑民法典都让我们看到领导人对法制健全的带领作用，这些领导人流芳百世，其“法制成绩”亦为历代世人所称赞，这些年来，我国法制也在逐渐健全，但仍有足够长的路要走。据笔者观察、调查，类似“两学一做”[40]的提法和倡议，全国上下，争相效仿贯彻，各单位各部门，各事业单位都举行相应会议、知识竞赛等贯彻学习，可谓“两学一做”热，一些非党员工作人员亦参与其中，自觉不自觉的“热情高涨”。从中可以看到我国体制和国情下，党和领导人的影响力与号召力。反腐方面，自从习总书记上台以来，取得良好成效，地方政府工作人员公车少用甚至不用，不敢收礼、购物卡，官员不敢被请客，婉拒“‘客人’到家拜访”，不敢国度办宴席，不敢大搞接待...都是领导人决心推进反腐的反应，令人民钦佩，地方腐败改善成效显著。鉴于我国国情，结合当下公民宪法权利保护以及民主法治发展的需要，笔者认为可以利用、依靠由党和领导人的影响力来带领宪法监督机构的成立，打响“第一枪”，宪法监督的落实也便船到桥头自然直。尽早加快宪法监督的落实，此为最好的出路，也最符合我国的国情和“本土资源”。

1、现实需要

    “‘母法观’在我国比较有影响力，该观点认为宪法是其他法律的依据，而且仅仅是依据，宪法条文所体现的基本精神与基本原则只有在被具体法律所规定时才能对社会生活发挥作用，无具体惩罚性，不能被援引以裁判。”[41]2001年的齐玉苓案件，备受关注，该案件以最高院做出《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》解决齐玉苓山东省高级人民法院无法解决的问题，认为齐玉苓受教育权被侵犯，之后2008年12月18日，最高院发布公告称，自当月24日起，废止2007年底以前发布的27项司法解释。最高院就齐玉苓案所做的《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》法释〔2001〕25号赫然在列。这种迂回的方式仍然显示出我国宪法监督的不足。这种“批复”又取消“批复”效力的做法，提醒我们下次遇到类似问题怎么办？是否再来一次类似的迂回前进的解决问题的办法？宪法具有高度的概括性，解决问题需要细化、解释，而宪法规定的全国人民代表大会常务委员会在现实运作中没有实现其宪法解释判断的功能，这就决定了我国需要对宪法监督划定一个部门，比如在全国人民代表大会下设宪法委员会，专门进行宪法判断、违宪审查之类事务，或者强化落实全国人民代表大会常务委员会宪法监督的功能。根据现有体制机构，设立宪法监督委员会更为直接明了，以解决之后类似齐玉苓案的公民宪法权利受侵犯的问题，因为随着社会和时代发展，会出现一些宪法明文未规定、遇见的问题，而我国司法机关暂时不能解释宪法，或者援用宪法判决，这就需要宪法监督机构去能动地解决。当然，倘若司法机关可以解释宪法、援用宪法判决、进行违宪审查，宪法监督委员会之类的机构便可以无需设立，二者相互耦合取代。正如经济改革方面的“黑猫白猫，能抓老鼠就是好猫。”司法改革、宪法监督亦可以以效果为导向，不宜有太多的意识形态，意识形态是一种固定性思维，一刀切，不利于问题的解决和缺乏包容并蓄的智慧。正如上个世纪建国后某个时期，卖鸡蛋会被认为是资本主义尾巴，打倒，做生意会被关进监狱，就是意识形态的原因，事实证明市场经济是经济发展的规律，有利于经济发展、国家繁荣昌盛，这给当下的宪法监督、司法改革的启示就是当下亦在法治改革上不应该带着“资本主义偏见”，否则一样会“缓慢发展”，错失一段时机，和在经济上的杜绝资本主义一样由历史证明是错误的。有利于人民权利保护的即是好的方案、可行的方案。另外，齐玉苓案、孙志刚案，都只是宪法监督落实的信号，未来还会有类似法院无以根据现有法律条文裁判的案例[42]，这个是个“不是预言的预言”，因此，为了未来不再重复发生困境，宪法监督的抓紧再落实是必要的，甚至是急迫的。由于宪法条文的高度概括性，以及法律无法做到具体适应社会生活每个可能的细节和境况，宪法解释是必要的，鉴于目前我国人大常委会关于宪法解释适用案例的工作情况，宪法监督机构的设立是必要的。

当下中国是一个精英社会，贫富差距、社会分层亦有些严重、明显，学者、公务员、事业单位工作人员、企业家等属于社会的精英，即社会中的“中上层人士”，他们工作稳定、生活基本富足，思想意识较高，除去他们及其家人，剩下便是农民阶层、打工族，这些可谓是社会的“底层”，他们对自己按照常规程序辛苦工作无怨无言，但当基本权利被侵犯，却无处申诉之时，怨恨便开始积累，而我国人口基数大，这样的怨恨在社会中积累过多便是党执政稳定性的挑战，给予底层人民最基本的权利保障，有利于社会和国家，甚至是阶层状况的稳定，否则，往严重的想，这样长此下去阶层可能重新“洗牌”，时间可能在遥远的以后，存在那种可能，或者更近。对公民宪法权利的保护，让其权利受侵犯时候有处伸屈，是重要的，照顾这些群众的“底线利益和情绪”，无疑是社会稳定的安全阀，是党继续稳固执政的基础，和国家长治久安的重要保障。

2、增进民主，有利于党的执政根基全面完善

    民主是一个潮流，古今中外，多少更朝换代，多是出自人民被压迫后起的民愤，推翻王朝，法国大革命、我国的历朝换代、美国独立战争，皆是人们“受欺负”久、被压迫而奋起的结果，政治的稳定，在于以民为本，防微杜渐，每个有利于人民的政策都能够增强党的领导，增加党和国家的稳定发展，宪法监督亦有利于人民权利的合法保护。新中国成立以来，取得无数成就，经济水平逐渐上升，近年来人民生活亦日益富裕，我国的法治逐渐有所进步，但仍然没有足够乐观的理由，公民的权利、宪法权利还是屡见受侵，例如聂树斌、齐玉苓、孙志刚....人权、公民宪法权利的保护仍需要大大加强。习总书记提出中华民族伟大复兴，其中法治健全无疑是中华民族伟大复兴的组成部分。加强宪法监督的落实，是时代的需要、民主的需要、现实的需要。法治的水平和境况在人心，以民为本，亦与宪法监督遥相呼应。

    宪法监督落实有利于党的执政。十八届四中全会公报已经说明要进一步加强宪法监督的落实。可见语义上党和国家已经接受宪法监督的提法，正如“依法治国”等法治提法一般。但笔者还是有必要论述宪法监督不影响党的执政，反而有利于党的执政根基的事实。我们知道：我国的人权保障为西方国家所诟病，宪法监督的落实保障公民的基本权利，诸如人权，社会权利等，暂时无涉党的权力，这些权利的保障有利于提高中国共产党的国际声誉和地位，以及国家的国际地位。宪法监督不涉及太多党的行为的审查，无关党的权力行使。反而因为对公民权利提供保障的渠道而增进真正的民主，夯实党的执政基础。水能载舟亦能覆舟，人民权利的保障是历朝历代不能忽略的事情。倘若人民长期权利得不到保障，权利被侵犯而无处求助，长久下来，党的执政必然受到削弱，甚至更为严重的后果。“宪法监督是宪政的必需环节，宪政有利于政治稳定”。[43]

有人担心宪法监督、违宪审查会影响党的权力、执政，其实宪法监督的良好运作反而促进社会和国家安定，人民幸福，夯实党执政根基和群众基础，人民的眼光是雪亮的，权利得到保护，而不是权利被侵犯无处求助，自然更加认同、认可党和国家。其次，在重大问题上，党委、政法委和宪法监督委员会可适当交流，涉及政治、党的问题可令做决定、处理、讨论，宪法监督的重点先放在公民权利保护上。另外，宪法监督委员会也在人大常委会之下设立，基本上还存在党的领导，且宪法监督暂时无涉党的权力。设立宪法监督机构、落实宪法监督，越早越好，因为这尽早增进国家安定，社会和谐稳定，人民幸福。有部分个人认为宪政危害国家，提到违宪审查、宪政，就如同上个世纪改革开放前期提到资本主义一样，排斥，毫无疑虑的批判，笔者认为这是一种意识形态的偏见。改革开放以来，尤其今年来，我国逐步重视并利用市场的作用，经济亦取得惊人的发展，事实证明，市场经济是有利于社会进步，市场繁荣，国家经济发展。这同样给予否定宪政者有力的回击：为了国家良好发展，不能用意识形态看问题。希望有关学者个人不要陷入名词敏感执着之中。当下我国巡回法庭、宪法宣誓等，我们皆一定程度上借鉴西方或者国外的做法，善于借鉴、包容，海纳百川是一个国家民族的宝贵的精神品质，闭关锁国，之后被大炮轰开国门是一个巨大教训，日本明治维新后快速发展进步都是活生生的历史的例子。

再者，此文倡导的宪法监督虽然侧重公民权利的保障，不直接涉及政党的制约，但亦间接有所作用，随着法治的进步与完善，条件的成熟，宪法监督的范围亦可能逐渐扩张，届时将与党的自我制约相呼应，甚至超过党的自我制约，毕竟“自己监督自己”虽成就不小，但难免有一定的悖论。

3、完善我国宪法的面貌，完善我国法治

宪法监督未能全面落实，是我国宪法的最大尴尬，是每个宪法学人、法律人的心病和不见了的遮羞布，宪法作为统领作用的根本法，应该有健全的宪法监督。李步云教授就曾断言：“宪法监督机制是未来建设法治国家的突破口。”[44]

在现行宪法公布施行30周年大会上，习近平说，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。张恒山认为，这表明中央已经明确宪法和法律的监督主体，就是由全国人大及其常委会和国家有关监督机关承担。[45]鉴于我国宪法规定，相对于设立宪法监督委员会进行宪法监督，由司法机关进行宪法监督的阻力会大很多，除非修改宪法，宪法法院亦是比较突兀的突破。虽然说宪法落实不是一成不变、僵硬的，例如美国最高院一开始亦没有很高的地位，直到马歇尔的巧妙处理，美国最高院、法院在美国国家权力配置中才取得较为特别的地位。笔者赞同李步云先生的观点：在人大常委会之下设立宪法监督委员会。或者人民大表大会宪法监督委员会[46]。2014年10月，中共中央四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要健全和完善宪法实施和监督制度，一切违反宪法的行为都须予以追究和纠正。下一步，便是将宪法监督具体化的问题，《决定》同时提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，便可设计在常委会下设计宪法委员会专职审议宪法问题、进行部分宪法判断。这样的设计也比较符合惯性，不会导致前前后后太多分矛盾。当公民权利受侵犯，各级法院及最高院没有法律可以援引、难以解决的案件可由宪法监督委员会进行宪法判断，判断结果再递交法院参考进行裁判，法律法规的合宪性亦由宪法监督委员会负责，公民个人权利受侵犯，在用尽诉讼途径时候，可以向宪法监督委员会申诉，由宪法监督委员会进行相应处理。此文主要讨论如何加快宪法监督机构的设立，至于宪法监督机构的模式、监督程序，笔者不进行讨论，参照已有的专家学者研究即可[47]，包括宪法判断可能需要的宪法解释。值得一提的是，鉴于执政党的意愿以及当下现实情形，我国宪法监督的落实适合走一条循序渐进的路，就像我国法治水平循序渐进一般，先建立的宪法监督机构和程序可以暂时不涉及党的权力的制约，主要关注点在于公民宪法权利的保护，随着法治水平的提高，等到时机成熟，可能的话，再逐渐过渡，不论是执政党自愿，还是法治、制度的自然演变。这也是给予“无关党的权力的制约的宪法监督机制体制的构建没有意义”这种说法的一个回应。另外，笔者断言：宪法监督的程序设计妥善比监督机构用什么模式重要，而宪法监督落实的真正决心更是首当其冲，正如国家监察委员会的推行试点，体制机制的设计实属“后话”、“其次”，相对于宪法监督机构的设立、宪法监督制度的落实，监察委员会制度的试点与落实并没有建立在所谓学界广泛持久的讨论的基础之上，却早已顺利推行，呈所向披靡、雷厉风行之势亦给我们一定的启示，以及说明在我国，政策、政治的高效与力度。我们首先应该解决的是意识的问题。法治的真正落实有益于国家的兴盛，法治的真正落实需要党和国家真切的“舍得”和表率，以及法治意识和民主思想的落实和提高。正如反腐已经成效显见，需要党和国家的决心。

    期待设立宪法监督机构的决定。之后形成提案由并全国人大或其常委会进行通过。法治是历史潮流和趋势，宪法监督是一个趋势，就像近代以来民主化潮流、立宪潮流一样，但愿我们也早日品尝宪法监督的完整果实，这个果实已为世界上许多国家享用，西方的现代法治发展比我们早几十年、上百年，善于学习、吸取经验永远是进步的标志。希望宪法监督的进一步落实来得早一些，宪法监督机构的设立来得早一些。

*黄鑫政，福建师范大学法学院，通讯地址：福建省福州市闽侯县福建师范大学旗山校区法学院，电话：18750712295；邮箱：1497760014@qq.com；

[1] 齐小力,程华主编：《宪法学》，中国人民公安大学出版社，2011年；

[2] 我国当下有一定的法律法规的合宪性审查，但公民宪法权利保障的监督则较为薄弱甚至可以说是无以落   实。以2001年的齐玉苓案、2003年的孙志刚案为例。

[3] 付子堂主编：《法理学演讲录》（第1卷），2006年，法律出版社，第2页。

[4] 付子堂:《法之理在法外》，法律出版社，2003年，第1页。

[5] 蔡定剑：《历史与变革：新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社，1999年，第282页。

[6] 陈端洪：《论宪法作为国家的根本法与高级法》，载《制宪权与根本法》，中国法制出版社，2010年，第299页,。

[7] 翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》，2014年4月。

[8] 参见前引。

[9] 欧爱民：《破译宪法的实践密码——基本理论.分析方法.个案考量》，法律出版社，2006年，第9页。

[10] <意>萨托利：《民主新论》，冯克利 闫克文译，东方出版社，1998年，第97页。

[11] 正如一些“公共知识分子”，比如张鸣、许章润、于峥嵘、贺卫方等。

[12] 如奥巴马、普京、萨科齐、李克强等；尤其美国更为明显、历史悠久：约翰.亚当斯，托马斯.杰斐逊，詹 

  姆士.麦迪逊，约翰.昆西.亚当斯，安德鲁.杰克逊，詹姆斯.布坎南，林肯,威廉.霍华德.塔夫脱,罗斯福,尼

  克松,杰拉尔德.鲁道夫.福特,比尔.克林顿等。

[13] 曹卫东：《迟到的民族与激进思想》，上海人民出版社，2016年，第225页。

[14] 这一条款规定，总统在必要时可以宣布紧急状态，包括采取武力恢复法律和公共秩序，以及搁置公民的全部或部分基本权利。的确也有施密特为纳粹的合法性论证的推波助澜。

[15] 周永坤：《法理学——全球视野》，法律出版社，2016年，第10页。

[16] 林来梵：《文人法学》，清华大学出版社，2013年，第121页。

[17] 蒋德海教授提出过法政治学的概念，认为法政治学功能性比较强，具有一定的参考价值。书中其言：“法政治学即从政治学角度出发研究法学，或用政治学的眼光和标准来思考法律问题的一种研究，不是就法学研究法学。这种视角的定位，决定法政治学具有很强的功能性。”

参见蒋德海：《法政治学要义》，社会科学出版社，2014年，第16页。

[18] 蔡定剑：《历史与变革：新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社，1999年，第1页。

[19] 王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，2012年，第129页。

[20] 郑志廷，张秋山：《中国宪政百年史纲》，人民出版社,2011年，第351页。

[21] 同前引。

[22] 同前引4，第352页。

[23] 许崇德著：《中国人民共和国宪法史》，人民出版社，2005年，第109页。

[24] 同前引3。

[25] 翟小波：《论我国宪法的实施制度》，中国法制出版社，2009年，第18、19页。

[26] <德>卡尔.施密特著，刘锋译：《宪法学说》，上海人民出版社，2005年，前言第3页。

[27] 吴家麟：《吴家麟自选集》，宁夏人民出版社，1996年，第444页。

[28] 同前引1。

[29] 李晓兵：《法国第五共和宪法与宪法委员会》，知识产权出版社, 2008年，第280页。

[30] 同前引2。

[31]《法学家孙国华因病去世，被称中南海讲课第一人》，新浪新闻网（http://news.sina.com.cn/c/nd/2017-04-16/doc-ifyeimqy1966243.shtml），2017年5月27日访问；

[32] 李步云著：《法治新理念，李步云访谈录》，人民出版社，2015年，第176页；

[33] 许崇德：《我国宪法与宪法实施》，载《法学家》，1998年第6期；

[34] 余玮著：《法治中国的表情》，团结出版社，2005年，第22页。

[35] 前引第18页。

[36] 这点在刘大生教授1998年发表在《当代法学》的《世纪之交的中国法学家流派》一文中对法学家进行颜色派别分类的叙述就特别有一针见血、针砭时弊之功效，笔者颇有感触，即使不一定完全了解或者认同里面对所有提名的法学家的分类，但大体上切中要害，分类也特别切合现实。参见刘大生著：《法律层次论》，中国民主与法制出版社，2015年，第205页。

这点周永坤教授在其法理学专著中讲到法学的目的时候有提到，他认为：“一个法学家将学术当作升官发财的工具是常见的，那是一种出卖灵魂的行为，其产出只能是学术垃圾。”参见周永坤著：《法理学——全球视野》（第四版），2016年，第12页。

[37] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，参见《中华人民共和国宪法》（典藏版），法律出版社，2014年，第107页。

[38] 刘海年：《建设社会主义法治国家的意义与原则--答<前线>杂志通讯员刘义生博士》，载《刘海年文集》，上海辞书出版社，2005年，第93页。

[39] 如吴经熊、王宠惠、张君劢等。

[40] 即“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”，人民网“两学一做”网http://lxyz.people.cn/GB/index.html；访问时间：2017年4月2日，08:00。

[41] 欧爱民著：《宪法的实践密码 基本理论·分析方法·个案考量》，法律出版社, 2006年，第1页。

[43] 参见陈永鸿著：《论宪政与政治文明》，人民出版社，2006年，第31页。

[44] 参见李步云：《法治新理念-李步云访谈录》，人民出版社，2015年，第147页。

[45] 参见：《四中全会有望落实宪法监督 专家建议设宪法委员会》,网址：http://money.163.com/14/1017/08/A8OD05D800253B0H.html，访问时间：2017年4月21日，11:07；

[46] 同前引30。

[47] 早在2002年，胡肖华教授的就对宪法监督的程序进行详细独有见解的设计；参见胡肖华：《宪法诉讼原论》，法律出版社，2002年，第212-247页。

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