文︱袁达毅
民主选举是社会主义民主政治的基础，选举制度是社会主义民主制度的重要组成部分。从我国民主政治建设的实际状况和发展趋势出发，改革和完善我国选举制度，加强选举制度建设，有利于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，有利于发展社会主义民主，建设社会主义政治文明。
一、选举制度建设的重要意义
加强选举制度建设，是坚持走中国特色社会主义政治发展道路的必然要求。坚持中国特色社会主义政治发展道路，就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。选举制度建设直接关系到党的领导和执政地位的实现，关系到人民代表大会制度的发展和完善，人民当家作主权利的实现，关系到依法治国方略的贯彻实施，最终关系到三者能否实现有机统一。
（一）选举制度建设关系到党的领导和执政地位的实现
胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话中指出:“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”[1]共产党执政就是领导和支持人民当家作主，党的领导需要建立在人民意愿的基础上。党的十八大报告要求:“全党必须牢记，只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地；只有居安思危、勇于进取，党才能始终走在时代前列。”[2]45党的先进性在于，党能够站在时代前列，根据社会发展变化，及时了解和集中民意，形成主张。历史经验表明，只有把党的主张统一到人民意愿上，党才能保持先进性，实现正确而有效领导，顺利推进革命和建设事业的发展。党的主张不能脱离民意，否则，党就会失去先进性，就会得不到人民的拥护和支持，就很难实现有效的领导，党的执政地位就会动摇。民主选举是在国家政权建设中集中民意的过程，是党领导人民进行国家政权建设和管理国家的最重要的途径和方式，也是保证各级政权机关按照人民意愿组成的唯一的途径和方式。选举制度建设直接关系到选举能否按照人民的意愿进行，关系到能否按照人民意愿组织政府。
（二）选举制度建设关系到人民当家作主权利的实现
根据我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民怎样当家作主？人民根据自己的意愿当家作主，行使管理国家的权力，否则，就不是真正的当家作主，换句话说，就不是真正的民主。人民当家作主分为直接和间接两种形式。一般而言，在基层社会政治、经济和文化生活中，主要采用直接民主的形式，即由人民直接选举产生县乡两级国家权力机关和基层组织的组成人员，直接讨论、决定和管理基层社会事务，直接参与管理经济和文化事业。可以说，民主选举是直接民主中的一种最重要的民主途径和民主方式。在国家和地方社会事务管理中，主要采用间接民主形式，即由人民选举产生的各级国家权力机关代表人民行使国家权力，管理国家事务，管理经济和文化事业。可以说，民主选举是间接民主的前提和基础。选举制度建设直接关系到人民能否根据自己的意愿行使选举权利，关系人民当家作主权利的实现。
（三）选举制度建设关系到全面推进依法治国方略的实施
党的十八大报告指出:“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”[2]13宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。坚持依法治国，就是坚持党的领导和人民当家作主，全面推进依法治国，就是在党的领导下，在社会生活的各个领域、各个方面按人民意志办事。要坚持和全面推进依法治国，就必须大力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。
有法可依是依法治国的基本前提。我国社会主义法律体系初步形成，基本上解决了有法可依问题。但是，完善中国特色社会主义法律体系的任务仍然艰巨，除了根据社会发展需要修改和完善现行法律外，还需加强一些重点领域的立法。法律能否充分体现人民的意志，反映社会发展规律，将直接关系到依法治国方略能否得到贯彻实施。而能否制定出充分体现人民的意志、反映社会发展规律的法律，关键在于立法机关能否根据人民的意志组成。根据我国宪法规定，立法机关由人民选举产生，立法权由人民授予。选举能否体现人民的意志，决定着立法机关的组成和立法机关的立法活动能否体现人民的意志。而选举制度又决定和影响着人民在选举活动中能否真实地表达自己的意志。
严格执行法律，是实施依法治国方略实施的基本要求。否则，再好的法律，如果得不到严格执行，依法治国也很难实现。行政机关和司法机关都是国家法律的执行机关，前者的职责是依法行使国家行政管理权，后者的职责是依法行使司法裁判权。国家行政机关和国家司法机关的建设状况，直接关系到法律的实施。而行政机关和司法机关领导人员的素质状况，则起着举足轻重的作用。根据我国宪法规定，各级国家行政机关和各级国家司法机关的主要领导人员，都由同级人民代表大会选举产生。代表能否根据自己的意愿行使选举权利，直接决定和影响着国家行政机关和司法机关的建设，进而影响着国家法律的实施。
从上述3个方面可以看出，党的领导、人民当家作主和依法治国都离不开人民意志。人民的意志是贯穿于党的领导、人民当家作主和依法治国的一条主线，离开了这条主线，三者就无法实现有机统一。这里需要特别指出的是，人民是相对于敌人而言的一个政治概念，也是一个集合概念，是指在国家政治生活中享有政治权利的公民的集合。这里所说的“人民的意志”，是根据民主的制度和程序集中起来的大多数人的意志，是在尊重每一个享有政治权利的公民个人意志的基础上形成的。
二、选举制度建设存在的问题及其表现
我国选举制度建设和实施存在的主要问题是:重视选举权利的宣示而忽视选举权利的行使，重实体轻程序的情况比较突出；重视单项制度的制定而忽视制度的协调性，法律制度之间存在矛盾和冲突；制度规定的要求很高而实施难度大，实施成本很高，很难达到制度规定的要求。这些问题具体表现为以下11个方面。
（一）制度规定过于分散
我国选举制度设计采用了直接选举与间接选举相结合的原则。在直接选举中，主要有县级人大代表选举、乡级人大代表选举和村民委员会选举。近年来，很多地方的居民委员会也进行直接选举。个别地方在改革和探索过程中，把直接选举的范围扩大到了乡镇人大、政府领导人员的选举。在间接选举中，主要有县级以上（不含县级）各级人大代表的选举、各级人大、政府组成人员的选举、各级人民法院院长和各级人民检察院院长的选举。
对于以上各种选举的制度规定，除了宪法的原则性规定外，还分别由各种法律法规进行规定。具体情况是:各级人大代表的选举，由《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》（以下简称《若干规定》）、《中国人民解放军选举全国人民代表大会代表和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》和各地制定的选举法实施办法规定；各级国家机关领导人员的选举，由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定；村民委员会的选举，由《中华人民共和国村民委员会组织法》、各地制定的村民委员会组织法实施办法和村民委员会选举办法规定；居民委员会选举，由《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、各地制定的居民委员会组织法实施办法和居民委员会选举办法规定。
由上可知，关于选举的制度规定，呈现出一种分散性的特点。这种分散性主要表现是，不同的选举分别由不同法律法规进行规定。除了人大代表选举有专门的法律规定外，其余各种选举的制度规定，都散见于相关的法律法规中；同一种选举，由多个效力不同的法律法规进行规定。比如，人大代表的选举，由宪法、法律（包括选举法、全国人大的决定和解放军选举办法）、地方性法规进行规定。在选举过程中，选举机构还要制定一些规范性文件（政策）对选举进行规定。
制度规定分散的弊端也是显而易见的:
一是不利于选民和代表了解、学习和运用法律，行使选举权利。在选举过程中，选民和代表要依法行使选举权利，监督选举的过程是否合法，就需要寻找和阅读多种法律法规。
二是不利于选举机构顺利开展工作。选举机构要组织选举活动，要同时阅读和使用多种层次的法律法规，根据各种不同层次的法律法规组织选举，增加了选举组织工作的难度。
三是不利于维护法律的严肃性和权威性。在各种不同层次的法律法规中，存在着不规范、不统一的问题。例如，在县级人大代表选举中，选举委员会下属的街道和乡镇选举机构的设置和名称不统一，“选举委员会分会”、“选举工作组”、“选举工作指导组”、“选举办事处”、“选举工作办公室”、“选举工作指导办公室”、“选举工作联络组”，等等，各种称谓都有，可以说是五花八门。这种状况的存在，不利于在全国建立规范、统一的选举程序。
（二）直接选举频繁
2004年，在修改宪法和地方组织法时，将乡镇人民代表大会任期由3年改为5年。从2005年开始，各地人大先后作出决定，县乡两级同时进行换届选举。这在一定程度上减少了直接选举的次数，降低了直接选举频率。但是，由于村民和居民委员会任期仍然是3年，而且村委会选举和居委会选举不同步进行，选举频繁这个问题依然存在。例如，北京市自2011年至2021年的11年中，有8个年份要进行直接选举，选举次数达10次之多。选举频繁的弊端也是显而易见的。
一是增加了选举经费支出，加重了财政负担、基层负担和农民负担。从北京市的情况看，选举经费实际上是分级负担的。例如，在县乡两级人大代表选举中，市级选举机构的办公经费由市财政拨款，区县选举经费由区县财政拨款，乡镇选举经费由两部分构成，即区县财政拨款和街道乡镇给予的补贴，各选区的经费由街道和乡镇统筹安排支出；选区所在的大型单位和村民委员会，在选举过程中，也会安排一定的经费支出。此外，还有各种各样的隐性支出，如电话、用车、用房、选举工作人员的工资，等等。在各种基层单位中，镇参加的选举最多，负担的经费也最多。
二是加大了基层的工作负担，干扰经济建设工作。对于基层来说，每次选举，除了要投入大量的财力和物力外，还要投入大量的人力。每次选举都要用1个多月时间。如果一年搞两次选举，就有将近3个月时间。在选举期间内，基层领导干部要把主要精力放在选举上，这在一定程度上影响了经济建设这项中心工作。
三是容易加剧干部和选民的厌选情绪。由于基层人民代表大会履行职权还没有完全到位，代表所发挥的作用有限，村民委员会特别是村民委员会主任的作用有限，等等，选民很难看到各种选举的预期效益，对选举没有兴趣。频繁选举，会使选民产生厌选情绪。此外，由于一些选举机构为了保证代表的结构比例，对选民的引导不当，有的甚至存在操纵选举现象，这使得很多选民对选举的民主性和选举的作用持怀疑态度。这又在很大程度上加剧了选民的厌选情绪。对于干部特别是基层干部来说，一方面，要在保证选举工作顺利进行的同时，按照代表结构比例要求，完成上级下达的指导性计划；另一方面，在很多选民有厌选情绪的情况下，要做好选举动员工作，调动选民参选积极性，提高参选率。工作难度很大。由于选举频繁，工作难度大，很多干部也产生了厌选情绪。
（三）竞争不够充分
在我国的各种选举中，除了村委会选举的竞争性比较充分外，在居委会选举、人大代表选举和国家机关领导人员选举中，无论是从制度安排还是从实际运作过程看，竞争不够充分是一个比较突出的问题。
在人大代表选举中，虽然实行了差额选举制度，但选举的竞争性仍然不够充分。其主要表现是，没有建立起公民参与人大代表职位竞争的选举登记制度，在选举过程中打压自荐候选人，抑制公民参与竞争；候选人除了向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况外，不能自主开展竞选活动，向选举人宣传介绍自己，否则，就被认为是非组织行为而予以打压，抑制候选人的竞争活动，等等。
在各级国家机关领导人员的选举中，虽然实行了差额选举制度，但竞争不充分的问题更加突出。对于正职领导人员，地方组织法规定一般应当进行差额选举，“如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”在实践中，采取各种措施，例如，组织出面劝被提名人退出，劝部分联名提名的代表退出提名等，造成事实上“只有一人”局面，实行等额选举，抑制竞争。在副职领导人员的选举中，为了保证组织确定的人当选，很多地方故意搞陪选，候选人之间的实力悬殊过大，用形式上的竞争代替实质性竞争。此外，在选举时，除组织安排的候选人与代表的见面活动或个人在会上作自我介绍外，候选人个人不能开展任何方式的竞争活动，否则，就会被认定为非组织行为而受到调查和处理。
在居委会选举中，同样存在着竞争不够充分问题。在差额选举问题上，一些地方规定实行差额选举，一些地方在规定实行差额选举的同时，给等额选举留有余地；在居民参与居委会职务竞争问题上，同样没有建立起居民参与居委会职务竞争的选举登记制度，公民参与渠道不畅。在选举实践中，除部分实行直接选举的社区居委会外，大多数社区居委会通过提名制度限制居民个人主动参与竞争。
竞争不够充分，一方面挫伤了公民参与选举的积极性，使选举缺乏活力；另一方面影响了选举人对候选人的深入了解，降低了选民对选举结果的认同程度。
（四）直接选举范围过窄
直接选举的范围过窄，是我国选举制度建设中需要解决的一个重大问题。目前，除县乡两级人大代表选举、村委会选举和部分居委会选举实行直接选举外，县级以上（不含县级）各级人大代表和各级国家机关领导人员均实行间接选举。直接选举的范围明显过窄，已明显落后于我国社会主义民主政治建设和发展的实际需要，不能满足日益增长的公民政治参与要求。
（五）不尊重被提名人意愿
候选人提名制度存在的缺陷与选举的竞争性不够充分是紧密相连的。选举应当是一个双向选择过程，是选举人和被选举人两个意愿的结合，即一些公民愿意担任公职，其他大多数公民选择他担任公职。重视提名人的意愿，忽视被提名人的意愿，是新中国成立以来选举制度设计中始终存在的一个重大缺陷。在选举过程中，无论是党派团体提名，还是选民和代表提名，都不考虑被提名人的意愿。这是不符合民主政治要求的。作为公民，既有选择当代表、当干部的权利，也有选择不当代表、不当干部的权利。如果不想当代表、当干部，其他选民就应当尊重其意愿。
现存的提名制度也是不利于人民代表大会制度和基层组织建设的。在地方各级人大代表中，经常请假不参加会议、不参加代表小组活动、不提议案意见建议、不发言和不联系选民的“五不代表”还有一定的比例。在“五不代表”中，一些属于社会知名人士，工作忙，社会活动多，没有时间和精力履行代表职责，有的根本就不想当代表。但当代表又是一种荣誉，既然自己被提名和选举为代表，自己只好当下去。而在村级组织选举中，一些人被提名和选举为村干部，既没有组织领导能力，也没有带领群众致富的能力，村民提名和选举他时不表态，当选后，工作上遇到比较大的困难就撂挑子，甩手不干。
（六）候选人介绍存在缺陷
在人大代表选举中，代表候选人介绍主要采用推荐者介绍、选举机构介绍和代表候选人自我介绍相结合的方式进行。“推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况”；“接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况”；“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”[3]这些制度规定主要有以下3层意思:推荐者和候选人都应当向选举机构介绍情况，但介绍的内容有所区别。推荐者可以对候选人作全面介绍，候选人只能介绍个人身份和简历；推荐者和候选人都可以向选民介绍情况，但介绍范围和条件不同。推荐者介绍的范围仅限于选民小组或者代表小组，候选人可以向参加见面会的选民介绍情况，范围不局限于选民小组。条件是，只有在选民提出要求、选举委员会组织代表候选人与选民见面时，代表候选人才能向选民进行介绍；选举机构应当向选民或者代表介绍代表候选人情况。
在各级国家机关领导人员选举中，宪法和《全国人民代表大会组织法》对全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长候选人的介绍问题，没有作出明确规定。地方组织法规定，在提名各级国家机关领导人员时，“提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况”[4]，但对介绍的方式和向谁介绍等问题没有作出明确规定。
在选举实践中，选举委员会或大会主席团一般以书面方式介绍候选人，即向选民小组或者代表印发介绍候选人的书面材料。这不利于选民或代表深入了解候选人的情况。在人大代表选举中，只见材料不见人的情况仍然较为普遍，选举结束后，选举人不认识自己选出的代表。一些地方虽然组织了见面会，但参加的人员有限，又由于时间太短，交流不够充分，选民很难对候选人有全面深入的了解。在国家机关领导人员的选举中，即使对候选人进行介绍，内容也是以候选人的履历为主，较为简单。近几年来，一些地方国家机关的主要领导人员更换频繁，有的出现“走马灯”现象，而且“空降干部”较多，选举时，人大代表对候选人不了解，只能根据组织部门的情况介绍投票。
在县乡两级人大代表选举中，候选人介绍存在着不公平现象。选举委员会在向选民书面介绍代表候选人时，不能一视同仁，对组织提名的候选人介绍很充分，而对选民提名的候选人尤其是作为差额陪衬的候选人的介绍，则较为简单。一些单位选区在组织候选人的介绍材料时，如果单位领导被提名为候选人，就动用单位的组织资源为其写介绍材料，介绍材料写得很充分，一看材料，不是“圣人”也是“完人”，没有什么缺点和不足之处，同时，对于单位内其他候选人的介绍，虽然也不介绍什么缺点和不足，但对其优点、优势的介绍，明显不如领导，显得不够充分。
（七）选区划分制度不科学
选举法关于选区大小和选区划分要求的规定，存在着诸多不科学的地方。
一是选区划分标准过多。根据现行选举法规定，“选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”[3]根据这一规定，居住地和工作地不在同一行政区域的公民，既可以在单位参加选举，也可以在居住地参加选举。由于代表名额确定和分配按户籍人口进行，而公民又可以不在户籍所在地参加选举，因而，在一些选区出现人口特别多，选民特别少的情况，而在另一些选区，情况正好相反，人口特别少，选民特别多，甚至出现选民人数与户籍人口倒挂现象，即选民人数多于户籍人数。此外，公民可以不在户籍地参加选举，既增加了选举组织工作难度，又容易损害选举的严肃性。居住地和单位所在地的选举机构需要进行沟通，确定在何地参加选举，否则，就容易出现重登或漏登现象，即有可能同时参加两地的选举或者两地的选举都不能参加。
二是对选区划分的稳定性没有作出规定。选举法规定，除人口发生较大变动外，地方各级人民代表大会代表总名额确定后，不再变动。但是，对选区划分的稳定性没有作出规定。每一次选举都可以重新划分选区。从实际情况看，每次选举都要重新划分选区，选区划分的稳定性较差。选区划分缺乏稳定性，既不利于选民之间的相互了解，也不利于想当代表的人了解选民的意愿。此外，在选举实践中，一些地方或者少数人往往把选区划分作为确保某些人当选或者不当选的工具。为了确保某人在某选区当选，可以把另一个社会知名度大和认可度更高的人划入其他选区，而在其他选区，选民可能对其不了解，没有优势。这样，可以起到一箭双雕的作用，既保证了某人当选，又可以使其他人不当选。
三是对各选区人口数的规定弹性较大。根据选举法规定，“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”[3] “大体相等”是一个弹性很大的模糊概念。从实际情况看，选区人口相差数倍的情况较为常见，有的甚至相差数十倍，悬殊很大。
随着我国社会主义民主政治的发展和公民民主意识的进一步提高，选区划分的科学性问题，将会越来越受到选民的重视。此外，随着人大代表直接选举范围的逐步扩大，选区划分的科学性问题将会越来越突出，选民对选区划分重要性的认识也会逐步提高。
（八）选举程序不够严密
选举制度的实施，在很大程度上取决于选举程序的设计。选举是否公平公正，程序很重要。从制度规定看，人大代表和国家机关领导人员的选举程序都不够严密，漏洞较多，给人为操作留下了较大的空间。
从各级国家机关领导人员的选举看，目前还没有专门的制度规定。宪法和地方组织法关于各级国家机关领导人员选举的规定比较原则，操作性很差。因此，各地在选举过程中的做法也不尽相同。曾经发生在岳阳市的市长选举就是一例。在某届市长选举中，上届市长罗碧升是惟一的候选人。罗在第一次选举中获得203票，是到会代表431人的47.1%（应到代表人数432人），没有当选。另行选举时，根据省委推荐，重新提名罗碧升为市长候选人，并且代表们没有提出新的候选人，采取现场举手表决的方式确定了罗碧升为候选人。50个小时后，罗碧升获415张有效票中的335张赞成票当选[5]。这一案例至少可以说明这样两个问题:一是在领导人员的选举中，为了保证某人当选，还可以围绕某人反复进行选举，直到当选为止。二是确定候选人的程序不严肃，影响了代表真实意愿的表达。
从人大代表选举的情况看，选举法对选举程序规定同样不够严密，漏洞较多。例如，在直接选举中，讨论、协商和确定候选人的协商程序就不够严密。根据选举法规定，如果所提代表候选人的人数超过法定的最高差额比例，“由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选”[3]。选举法只规定了协商，但没有规定如何进行协商。从实际情况看，在如何协商问题上，各地做法不尽相同，即使是同一地方的不同选区，做法也不尽相同。有的由选民小组反复协商，有的经选民小组初步协商后，由选民小组联组协商（实际上是选民小组长协商）。此外，从前述规定看，“较多数选民”和“较为一致意见”都是弹性很大的说法。这些弹性很大的规定，往往被选举机构和选举工作人员创造性地理解和利用，以避免预选。
在确定代表候选人过程中，协商本来是一个民主与集中的过程。但是，由于对协商程序没有作出具体规定，给人为操作留下了很大空间。通过人为操作，把意见集中到某些领导的意愿上，而不是集中到广大选民的意愿上，协商成了实现某些领导意图的工具。
（九）选举制度与代表制度存在冲突
长期以来，选举制度与其它相关制度的冲突问题没有引起足够的重视。2009年，全国人大常委会为了解决法律体系中的矛盾和冲突问题，废止了8件法律和有关法律问题的决定，‘打包修改’了59部法律当中的141个条款。[1]但是，在人大代表直接选举中，选举制度与代表制度的冲突问题并没有得到解决。
根据宪法和选举法规定，选举权与被选举权是一致的。从我国人大代表选举实践看，选举权利主要表现为8项权利，即提名权、被提名权、协商权、投票选举权、被选举权、当选权、知情权和监督权。但是，这些权利，在没有被剥夺（或停止）政治权利的罪犯和被羁押人中，大多是无法实现的。根据代表法第40条规定，在已经当选的人大代表中，因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉和审判的；被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的，暂时停止执行代表职务。根据宪法和选举法规定，被羁押人如果没有被依法停止行使选举权利，罪犯如果没有被依法剥夺政治权利，就应当有选举权和被选举权。这也就意味着有被选举为代表和担任代表职务（代表是国家机关职务的一种）的权利。但代表法第40条的规定，是停止罪犯和被羁押人行使这一权利。也就是说，即使罪犯和被羁押人被选举为人大代表，也不能履行代表职责。
（十）代表结构比例要求与区域选举制存在冲突
这是选举制度内部的冲突。现行选举法规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”[3]党的十八大报告要求“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”[2]42同时，选举法又规定我国人大代表选举实行区域选举制，即人大代表按选区选举产生。也就是说，在区域选举制下，要保证选出的代表具有广泛性。从理论上讲，这是很难做到的。
在一个选区内，选民的选举取向是选出代表自己利益和意志的人，不需要考虑被选举人的界别或身份。因此，在区域选举制下，代表的结构比例是无法控制的。但是，在确定代表候选人时，往往要求从整体上考虑代表的结构比例。因此，在选举实践中，选举机构不得不进行代表资源摸底，下达一些指导性计划，对代表的结构比例提出指导性意见，并要求在工作上进行引导。有的甚至进行操纵以实现结构比例的要求。在选举过程中，部分选区的“无知少女”（即无党派人士，知识分子，少数民族，女性）和“白骨精”（即白领阶层、业务骨干、精英人物）往往受到关注。一个人身上可以解决多个方面的结构比例问题。在提名和协商过程中，反复强调代表的结构比例问题，引导选民把符合代表结构比例要求的候选人确定为正式代表候选人。这使得很多选民感到选举机构的做法不民主。其实，选举机构及其工作人员也不愿这样做，但为了从整体上保证代表的结构比例，不得不顾全大局，硬着头皮这样做。这种制度内部的冲突，对选民、选举机构及其工作人员都造成了损害。
（十一）救济和裁判制度不健全
选举权利救济制度和选举争议裁判制度不健全，是我国选举制度的一个重大缺陷。
根据选举法规定，在县乡两级人大代表直接选举中，公民“对于公布的选民名单有不同意见的，可以在选民名单公布之日起五日内向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。”此外，无论是在直接选举还是间接选举中，对破坏选举的违法行为，明确规定了行政和司法制裁措施，即“破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”[3]对于国家工作人员，还要给予行政处分。以贿选当选的，当选无效。这些都是对选举权利进行救济的制度规定。
从上述规定可以看出，在人大代表直接选举中，建立了选举权利的行政救济和司法救济机制，公民可以通过选举委员会和人民法院寻求权利救济；在间接选举中，建立起了权力机关救济机制，代表可以通过人大常委会寻求救济。[2]但是，除选民资格争议外，其它争议还没有引起重视，在选举法中没有规定其它选举争议处理的行政和司法程序。从实际情况看，个别地方在选举过程中已经出现了其它方面的争议，随着民主政治建设的发展，公民民主素质的逐步提高和选举竞争性的逐步增强，在未来的人大代表选举中，出现各种选举争议的情况在所难免。而现行的救济和裁判制度，很难满足民主政治建设发展的要求。
从各级国家机关领导人员的选举看，宪法、全国人民代表大会组织法和地方组织法都没有涉及选举争议的处理和裁判问题。目前，各级国家机关领导人员均由间接选举产生，产生选举争议的情况也比较小。但是，随着直接选举范围的扩大，选举争议将会成为一个无法回避的问题。
从村民委员会选举和居民委员会选举情况，村委会组织法只规定村民选举权利的行政救济问题，还没有把村民选举权利和选举争议纳入司法程序，居民委员会组织法也未涉及居民选举权利的救济和选举争议的处理问题。从实际情况看，在村民委员会选举中，很多地方都出现过选举权利争议和其他争议，在居民委员会选举中，也出现过选举争议。现行制度规定明显不适应基层民主选举发展的要求。
三、推进选举制度建设的思路和措施
中国选举制度建设是一项长期的任务，明确选举制度建设的思路，对于进一步加强我国选举制度建设，不断提高选举的民主性，发展社会主义民主政治，意义重大。从我国选举制度建设的历史经验和现实情况看，我国选举制度建设的基本思路是：坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持党的领导和人民主体地位，走法制化道路。既要从现实情况出发，对现行制度进行改革和完善，以适应当前我国社会主义民主政治建设的现实需要，又要着眼于未来，有意识地进行探索和制度创新，以适应我国社会主义民主政治发展对选举制度建设提出的要求。
（一）完善现行法律制度
我国选举制度建设的近期目标是修改和完善现行法律制度，规范各种选举活动，提高选举的民主化水平，保障人民当家作主。
1.完善候选人提名制度。在村、居民委员会主任和委员、人大代表和国家机关领导人员选举中，可考虑建立选举登记制度，凡是有意参与竞争这些职位的公民，可以向选举机构提出登记申请，由选举机构依法审查和决定是否予以登记。选举机构在截止登记后的法定期限内，汇总公布已登记人员名单。明确规定或者提倡提名人在进行了选举登记的人员中提名，尊重公民个人意愿。此外，在建立选举登记制度的同时，可考虑选举权和被选举权适当分离，对担任各种职务的条件作出明确规定，以便公民根据自己的实际情况决定是否进行登记。
2.完善候选人介绍制度。改革和完善候选人介绍制度，要在加大候选人自我介绍力度和对候选人自我介绍的监督上下功夫。具体地说，可以采取以下措施:
一是在介绍材料组织和提供上，改革由提名人提交介绍材料的做法，由进行选举登记的人员或者没有进行选举登记但接受提名的人提供。在选举登记阶段，要求申请登记的人员向选举机构提交个人介绍材料，未进行选举登记的人被提名时，如本人愿意接受提名，须向选举机构提供自我介绍，重视个人自我介绍的作用，使每个愿意参与竞争的人都能够充分介绍自己，保证候选人介绍的公平性。
二是在介绍内容上，除了介绍自己的基本情况和工作业绩外，还应当着重介绍当选后的打算，把公职选举与评选劳模区分开来。劳模是一种荣誉，是对一个人过去的肯定和赞扬，而公职选举不但要看一个人过去做了什么，作了多大贡献，更重要的是看他是否有胜任某一职位的能力，是否适合某一职位，当选后想做什么和能够做什么。一个人在某一岗位上工作突出，作出重要贡献，不能说明他在其他岗位上也一定能作出贡献。当然，这不是说劳模不能参加公职选举，作为劳模，只要具备了某些公职所需的条件和能力，可以参加某些公职的选举，担任某些职务。介绍当选后的打算，是选举人了解其当选后想做什么和能够做什么一个重要依据。
三是在候选人介绍方式上，改变以书面介绍为主的做法，把书面介绍和当面介绍结合起来，以当面介绍为主，改变选举人只见材料不见人的状况。同时，制定见面活动的制度规定，规范候选人与选举人的见面活动，改进候选人与选举人见面的方式，除了选举机构组织候选人与选举人见面外，还应当允许候选人采用其他方式与选举人见面，了解选举人的意见和要求，回答选举人的问题。四是加强对候选人自我介绍的监督。选举机构在收到登记申请人提交的介绍材料后，应当对其介绍材料进行审查，或者通过各种途径进行公布，以便选举人进行监督。同时，鼓励媒体和竞争参与者进行监督。
3.完善选举程序。在选举程序建设方面，目前迫切需要进一步完善选举程序主要有:
一是修改选举法中一些弹性很大的表述，如“大体相等”、“较多数选民”、“较为一致意见”等，代之以确定的比例，增强法律的刚性。
二是修改人大代表直接选举中正式候选人的确定程序，规定正式候选人由预选产生，把协商作为预选的一种辅助程序。当提出的候选人超过应选名额的一定倍数时，可以就预选名单进行协商。此外，对协商程序作出具体规定，避免协商走过场，防止少数人通过协商操纵选举。
三是完善投票站工作程序，对投票站的场所设置和工作流程作出具有操作性的规定。改变投票站设置和投票站工作不规范的状况，最大限度地保障选民和代表根据自己的意愿投票，最大限度地消除投票站工作人员指选和诱选的情况发生。
四是制定和完善流动票箱使用程序。流动票箱，在人大代表、村民委员会和居民委员会直接选举中被广泛运用，但在选举法、村委会组织法和居委会组织法中，没有对流动票箱的使用程序作出规定。应当在总结各地实践经验的基础上，在国家法律中对流动票箱的使用程序作出统一规定。
总之，选举程序建设要以保证实体规定的实施为价值取向，使法定的权利义务关系在选举过程中变为现实。在选举程序建设上，要以堵塞选举程序中的漏洞为重点，在细节上多下功夫，最大限度地挤压人为操纵空间，保障公民依法行使选举权利。
4.改革和完善选区划分制度。增强选区划分的稳定性，培养公民的选区意识，防止少数人利用选区划分操纵选举，是改革和完善选区划分制度的基本要求。目前可以采取以下措施:
一是简化选区划分标准，明确规定按居住状况划分选区，废除按生产单位、事业单位、工作单位划分的规定。如果公民有意竞争工作单位所在地行政区域的代表职务，在履行选民资格转移手续后，应当允许其参与竞争。简化选区划分标准，可以大幅度降低选民登记工作难度，避免重登和漏登，维护选举的严肃性。
二是规定选区划分中的人口差距标准。以人口数除以代表总名额所得平均数为标准，控制人口差距浮动比例，确保选区划分的公平性。
三是增强选区划分的稳定性。选区一经划分，应当保持稳定。在按居住状况划分选区后，也有利于保证选区划分的稳定性，除重大工程建设和住宅区改造外，选区人口一般不会发生很大变化。
5.消除选举制度与代表制度的冲突。对于选举法和代表法中存在的冲突问题，可以采用两种不同的思路解决:
一是实行选举权与被选举权分离制度。对于被羁押人和正在服刑而没有被依法剥夺政治权利的人，实行选举权与被选举权分离，规定其享有选举权而不能享有被选举权。这是一条不能彻底消除冲突的思路，因为这些人除了行使委托投票权外，其它权利都无法行使。
二是停止被羁押人和剥夺所有服刑人员的选举权利，即选举权和被选举权。作为服刑人员和被羁押人，是不守法和存在不守法嫌疑的人，且失去了人身自由，剥夺和停止其选举权利是可行的。这是一条彻底消除冲突的思路，这样做也有利于维护选举的严肃性。
6.消除代表结构比例要求与区域选举制的冲突。解决这个问题的思路也有两种:
一是坚持区域选举制，放弃代表结构比例要求。这需要解放思想，正确认识代表职务的性质和要求。首先，在区域选举制下，代表职务由选区选民授予，代表的主要职责是代表本选区选民的利益和意志，而不是代表某一界别的利益和意志。在代表选区选民的基础上，从全局出发，去讨论和决定问题。其次，某一界别的利益和意志，并不是只有某一界别身份的人才能代表。例如，在全国人民代表大会上，“三农问题”并非只有农民代表关注。事实上，反映“三农问题”，提出解决“三农问题”的议案和建议的，很多都不是农民代表。
二是坚持代表结构比例要求，实行区域选举与界别选举相结合。这就需要进行制度创新，改革选区划分制度，在界别特征明显的行业和系统实行界别选举，按行业或者系统划分选区，在界别特征不明显的行业和系统，实行区域选举，按居住状况划分选区。无论采用哪种思路，都可以消除选举制度内部的冲突，以及由制度冲突引起的各种实际问题。
7.完善选举权利的司法救济制度。完善选举权利救济制度，是保障公民选举权利的一项重要措施。在修改村委会组织法和居委会组织法时，建立选举权利的司法救济制度，把村民选举权利和居民选举权利纳入司法救济程序。
8.建立选举争议的裁判制度。在人大代表直接选举、村民委员会选举和居民委员会选举中，建立选举争议裁判制度，有利于维护选举公平公正和选举后的社会稳定。在选举争议裁判制度建设上，可以把行政裁判和司法裁判结合起来，赋予选举委员会处理选举争议的职权。一旦出现选举争议，可先由选举委员会作出裁决。如果对选举委员会的裁决意见不服，可以向人民法院提起诉讼，由人民法院对选举争议进行审理和判决。
9．完善回避制度。通过国家立法规定候选人及其3代以内的血亲和候选人的姻亲不得担任与选举相关的工作，保证选举的公正性。
（二）加强选举立法
加强选举立法，是加强选举制度建设的中期目标。民主选举是社会主义民主政治的基础，从我国民主政治发展的要求和选举制度建设的实际状况出发，加强和改善选举立法，是贯彻落实十八大报告要求，推进社会主义民主政治制度化、规范化和程序化的根本措施。
1.制定“中华人民共和国村民委员会选举法”、“中华人民共和国社区居民委员会选举法”和“中华人民共和国国家机关领导人员选举法”，统一规范村民委员会、居民委员会和各级国家机关领导人员选举，改变目前村民委员会选举、社区居民委员会选举和国家机关领导人员选举不规范、不统一状况。尤其是要通过制定“中华人民共和国国家机关领导人员选举法”，规范国家机关领导人员选举程序，保障各级人大代表的选举权利和公民参与竞争公职的权利，遏制“陪选”现象，禁止就候选人进行反复投票。要通过法律制度的完善，最大限度地限制党委组织部门的随意操作，侵犯代表民主权利，最大限度地遏制少数人通过操纵选举使买官卖官合法化的情况发生。
2.增强法律的操作性，解决中央与地方重复立法问题。
今后，在制定、修改和完善选举的法律制度过程中，要有意识地细化法律条款，增强法律的操作性，使选举机构和政府主管部门在不需要制定实施办法和操作规程的情况下，能够依照法律规定的程序顺利开展选举活动。此外，在增强法律操作性基础上，废除地方性法规，解决中央和地方重复立法问题。选举法同刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法一样，都是国家的基本法律，国家立法应当一步到位。刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法没有因为地区发展差异、民族文化传统和犯罪特点不同而授权地方制定实施办法，选举法也不能以照顾地方特点为由，授权地方制定实施办法。
3.调整任期，建立选举年制度。调整各级国家机关和基层自治组织的任期，是解决选举频繁问题，节省选举成本，提高选举效率的重要措施。应当在修改宪法的基础上，对全国人民代表大会组织法、地方组织法、选举法、代表法、村民委员会组织法和居民委员会组织法进行修改，统一国家机关和基层群众性自治组织任期，建立选举年制度，把各种选举放在同一年度内进行。
2004年修改宪法和地方组织法时，将乡级人民代表大会任期改为5年，使各级国家机关任期实现了统一。2010年修改村民委员会组织法时，在村民委员会任期问题上出现了3年不变和改为5年的两种主张。前者认为5年太长，后者认为3年太短。最后，未对村委会任期进行调整。从实际情况看，两者都有一定道理。可行的方案是，适当缩短各级国家机关的任期和适当延长村委会和居委会任期，可考虑把各级国家机关和基层自治组织的任期统一改为4年。
在统一任期的基础上，建立选举年制度，实现直接选举同步进行，间接选举分级同时进行。具体地说就是，县乡两级人大代表选举、村民委员会选举和居民委员会选举同步进行，将来直接选举范围扩大后，也同步进行；乡级、县级、地级（设区的地级市和州）、省级和中央国家机关以及县级以上各级人大代表选举分级进行，同一级别的选举，全国各地在同一时间段内进行。在选举年内，完成各种换届选举。
4.改革选举机构。选举机构是选举工作的组织者、选举制度的执行者和选举纠纷的处理者，在选举过程中的地位和作用十分重要。改革选举机构，完善选举机构的职权制度，是选举制度建设的一项重要内容。它对保证选举工作顺利进行，保障选举公平公正，有着特别重要的意义。
选举机构改革应兼顾公平与效率的关系，既需从实际出发，满足选举及相关工作的实际需要，保证选举公平公正，又要提高选举效率，避免人浮于事。在选举机构设置上，可采用常设机构与临时机构相结合思路进行，不必要求上下一律。
一是恢复中央选举委员会设置，中央选举委员会为常设机构，由全国人民代表大会选举产生，其主要职责是主持中央国家机关选举，领导全国选举工作并进行业务指导，受理、调查和处理选举投诉和选举争议，从事选举事务调研。
二是县级以上地方各级选举委员会为常设机构，由各该级人民代表大会选举产生，其主要职责是主持本级国家机关选举，受上一级选举委员会委托，主持选举本行政区域出席上一级人民代表大会的代表，领导下级选举委员会的选举工作并进行业务指导，调查和处理选举申诉、选举投诉和选举争议。在乡镇选举和村居民委员会选举结束后，受理、调查和处理选举投诉。
三是乡镇选举委员会为临时机构，由县级人大常委会任命，其主要职责是主持本级国家机关选举，在选举期间，受理、调查和处理选举申诉、选举投诉和选举争议。
四是村民选举委员会和居民选举委员会为临时机构，由村民和居民投票选举产生或者由村民代表会议选举产生，其主要职责是主持村民和居民委员会选举，受理、调查和处理选举申诉、选举投诉和选举争议。
5.制定“中华人民共和国选举法”。在完成上述各项制度建设的基础上，可以着手制定“中华人民共和国选举法”，把人大代表选举、国家机关领导人员选举、村民委员会选举和居民委员会选举放到一部法律中去规范。这样，可以有效地解决制度规定分散问题，维护法律的严肃性，方便公民和选举工作人员学习和使用。
（三）进行实践探索和制度创新
我国选举制度建设的长远目标是，建立起制度完备、程序科学、操作性强、适应我国民主政治长远发展需要的选举制度。这也是我国选举制度建设的一项长期任务。随着我国民主政治建设的发展，公民的民主意识、民主能力和民主要求将逐步提高，公民对选举会越来越重视，参加选举和竞争公职的积极性也会越来越大。因此，根据我国民主政治建设发展的实际状况，有意识地进行实践探索和制度创新，满足公民日益增长的参与要求，是我国选举制度建设的一项长期任务。
1.逐步扩大直接选举范围
直接选举，是衡量选举民主性的一个重要标准。我国民主选举发展的最终目标是，各级人大代表、各级国家机关领导人员、村民委员会和居民委员会全部实行直接选举。目前，直接选举仅限于县乡两级人大代表选举和村民委员会选举，社区居民委员会直接选举还只在部分地方进行，各级国家机关领导人员全部实行间接选举。总的来看，直接选举的范围还非常小。逐步扩大直接选举范围，增强选举的民主性，提高选举的民主化程度，将是我国民主政治建设长期面临的一项重要任务。
在人大代表选举方面，目前可以考虑在地级（设区的地级市和州）进行人大代表直接选举的试点工作，在取得经验后，修改选举法，全面推开。在地级全面推行直接选举后，可考虑在省级（省、自治区和直辖市）进行直接选举试点工作，在取得经验后，全面推开。最后实现全国人大代表的直接选举。
在国家机关领导人员选举方面，目前可考虑在乡镇全面推开。从四川省步云乡和云南省红河州等地曾经进行过的乡镇长直接选举的情况看，在乡镇全面推行直接选举是可行的。群众满意，干部的工作作风也发生了很大转变，干群关系也得到很大改善。在乡镇全面推开的同时，可考虑在县级进行试点，积累经验，然后在县级逐步推开。依此类推，逐步扩大到地级、省级和中央国家机关领导人员的选举。
总之，要在逐级上推的同时，总结实践经验，逐步完善直接选举的法律制度。
2.建立社会主义竞选制度
这需要解放思想，转变观念，提高认识。竞争是社会政治生活的一种常态。在社会政治生活中，竞争无处不在，不是哪个阶级和国家的专利，只是在不同的政治环境下，竞争的方式和程度不同而已。竞争有公开、合法、有序的健康竞争，也有不正当的病态竞争。在社会政治生活中，如果健康的竞争得不到提倡和发展，病态的竞争就会蔓延。
社会主义竞选制度建设可以采取以下两条不同的思路进行:
一是直接由国家制定规范。在起步阶段，全国人大常委会可制定适用于不同选举的单行规定。近十几年来，一些地方在村委会选举中实行竞选，并针对竞选活动制定了制度规范，一些地方在乡镇长选举中也采用过竞选方式，也制定了相应的制度规范，可以在总结这些地方的实践经验的基础上，从实际情况出发，借鉴其他国家竞选制度，制定针对各种选举活动的单行规定，以解决起步阶段的制度供给问题。在经过一段时间的实践后，根据实践经验对单行规定进行修正和完善，在条件成熟后写进选举法。
二是地方先行，即先制定地方性法规。国家可以授权地方制定竞选规范，解决起步阶段的制度供给问题，并根据地方的实践经验对地方性法规进行修正和完善。然后，国家在总结各地实践经验的基础上，修改选举法，在选举法中增加竞选的制度规定。
3.建立选举经费分担制度
选举经费保障制度改革的目标是，建立国库和竞选者相结合的选举经费分担制度。国库主要承担选举机构运行经费、选举宣传经费（不针对特定人员的宣传）和竞选人员的经费补贴。竞选人员承担本人的竞选经费。竞选经费以个人筹集为主，财政补贴为辅。制定选举经费筹集管理制度和财政补贴制度，规范选举经费的筹集管理和财政补贴支出。在选举经费筹集管理制度中，对选举经费筹集方式、选举经费支出，选举经费审计等，作出明确规定。在财政补贴制度中，对不同的选举，采取不同的补贴措施，对补贴的条件和标准作出规定。
作者:袁达毅 北京行政学院政治学教研部教授
来源:《北京行政学院学报》 2016年第三期
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