胡锦光

中国人民大学法学院教授、博士研究生导师

中国法学会宪法学研究会副会长

党的十九大报告明确要求，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。合宪性审查就是依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行的审查。

近代以来，特别是现代国家普遍制定了宪法，而作为一个普遍的规律，举凡制定宪法的国家通常都依据本国的国情，建立了相应的监督宪法实施的制度（合宪性审查）。这一制度被俗称为宪法的“牙齿”。

制宪的目的在于行宪，生活在不同国家的人们自近代以来不约而同地选择了宪法，是将宪法作为一种生活方式，愿意在宪法治理下生活。宪法之所以需要“牙齿”，其目的在于一旦出现违宪行为时，能够及时纠正，以保证宪法的全面、有效实施。宪法若是缺乏一副坚硬的“牙齿”，制宪的目的就无法实现。

习近平总书记在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，我们可以清楚地看到，宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。

反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。

习近平总书记还指出，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。

十八届四中全会决定指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

因此，要求形成以宪法为核心的统一的社会主义法律体系；健全宪法实施和监督制度；完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

我国宪法依特定之国情建立了具有中国特色、与西方一些国家不同的合宪性审查制度。2000年由全国人大制定之立法法在宪法规定的基础上，将这一制度作了进一步具体化的规定。但是，自1982年现行宪法颁行以来，甚至于2000年立法法通过以来，这一制度并未达到预期的状态。

实际上，2000年以来，一些公民依据立法法第99条第2款之规定，向全国人大常委会提出了针对某些行政法规和地方性法规之合宪性审查请求。

据知，设立于全国人大常委会之内的“法规备案审查工作室”并不是处于无为的状态，而也在积极地对交来备案的法规、规章进行审查工作，只是其受理请求过程、审查过程、处理结果等处于“鸭子划水式”的非公开状态。

我国现行的合宪性审查工作没有实际获得运行，其主要原因在何处，是否需要改变？换言之，是否应当废除我国现行的制度，转而模仿美国式的司法解释制、德国式的宪法法院制、法国式的宪法委员会制？

笔者认为，我国现行的人民代表大会制度决定了我国只能实行现行的合宪性制度，而不可能实行其他的体制。

依据宪法规定，人民代表大会制度是我国的基本政治制度，是我国的政体，其组织原则是民主集中制。按照民主集中制原则，在国家机关之间的关系上，在同级国家机关之上设定一个由人民选举产生的代表组成的国家权力机关，国家权力机关产生其他国家机关、监督其他国家机关，其他国家机关向国家权力机关负责并报告工作；在所有国家机关之上设定一个最高国家权力机关，代表全国人民行使国家的最高权力，由其制定和修改宪法、制定和修改法律，所有的国家机关均在其之下，均受其监督。

美国式的司法审查制是由法院依据宪法对立法机关制定的法律合宪性进行审查，德国式和法国式的宪法法院制、宪法委员会制是在立法机关、行政机关、司法机关之外另行设立宪法法院、宪法委员会，由其审查立法机关制定的法律的合宪性。

因此，无论采用美国式，还是德国式、法国式，均与我国所实行的人民代表大会制度相违背。在人民代表大会制度之下，只能由作为最高国家权力机关的全国人大和全国人大常委会行使宪法监督权，而不可能由在其之下的国家机关审查最高国家权力机关制定的法律的合宪性，也不可能另设与其平行甚至在其之上的机构去审查最高国家权力机关的法律。

正因为我国现行的合宪性审查工作没有获得实际运行，在实践中没有实效性，没有发挥出这一制度在国家生活和社会生活中的特殊功能，十八届四中全会决定才明确要求，这一制度在法治国家建设的大背景下，必须在坚持原有的合宪性审查制度的基础上，进一步“健全”、“完善”和“加强”。

笔者认为，我国现行的合宪性审查制度应当在以下方面进一步完善：

立法机关依据宪法制定法律，因此，我国绝大多数法律的第1条明确规定：“本法依据宪法而制定”。“本法依据宪法而制定”，其基本涵义包括：

在立法机关依据宪法制定法律以后，宪法的原则、精神、理念及规范内涵已经被法律具体化，而隐含在法律规定之中。法律的适用即意味着宪法的适用，法律权利获得救济即意味着宪法权利获得了救济；某个行为违反了法律，即意味着违反了宪法。

依据公权力的公定力原理，立法机关在制定法律以后，虽然该法律存在合宪与违宪两种可能性，但为了公共利益的实现和法律的权威性，在违宪审查机关作出撤销该法律决定之前，该法律被推定为合宪。那么，既然该法律是合宪的，当然具有法律效力，所有的社会成员均必须遵从。因此，在需要依据法规范对某项行为作出判断时，“法律适用优先”、“穷尽法律适用”，即对某项行为先进行合法性审查成为合宪性审查的一项重要的过滤机制。

换言之，在有法律规定的情况下，必须优先适用法律进行审查判断，而没有必要适用宪法进行审查判断。在穷尽法律适用之后，仍然无法作出判断的情况下，才有必要适用宪法，作出宪法上的判断。

在需要对某个行为作出法规范上的判断时，采用法律适用优先原则。即如果存在法律规范时先适用法律规范进行判断，在没有法律规范或者适用法律规范仍然不能作出判断时，才适用宪法规范。

从当事人权利救济的角度看，必须先穷尽法律救济，然后才能寻求宪法救济。对于社会生活中所出现的某个特定问题，在法规范上处理这一问题的逻辑思维是，首先将其作为一个法律问题对待并予以解决，只能是在作为法律问题、在法律范畴之内无法得以解决时，才将其作为一个宪法问题、在宪法范畴之内进行解决。

所谓作为法律问题无法得以解决，或者在法律范畴之内无法得以解决，是指或者是存在宪法规范但缺乏将宪法规范具体化的法律规范，或者是存在将宪法规范具体化的法律规范但该法律规范是否与宪法规范相抵触存在疑义，如果直接适用存在疑义的法律规范去解决法律问题，该法律问题的处理结果必然同样存在疑义，在这两种情况下，如果不适用宪法规范就无法作出法规范上的判断。

依据宪法规定，全国人大和全国人大常委会是我国进行合宪性审查的机关，但全国人大和全国人大常委会作为一个人数相对较多的议事机关，要对规范性法律文件的合宪性进行实质审查是不太可能的。因此，现行宪法规定，全国人大设专门委员会协助全国人大和全国人大常委会工作，包括进行合宪性审查工作。但全国人大的各专门委员会分工不同、职能分散，要依照统一宪法标准进行合宪性审查也存在一定的困难。

目前实际上是由作为全国人大常委会工作机构的法制工作委员会负责合宪性审查工作。按照现行的立法工作程序，全国人大常委会法工委所要承担的立法调研、立法起草等工作任务是非常繁重的，同时还要承担备案工作。在这些工作任务之外，由其进行具体的合宪性审查工作，的确难堪重负。特别是，全国人大常委会法工委的性质是全国人大常委会的工作机构，由其进行合宪性审查，与其性质不十分相符。

设立宪法委员会，其性质为全国人大的专门委员会，其地位是全国人大和全国人大常委会的协助机构，并不具有宪法上的独立地位，与我国的人民代表大会制度相符合。

该宪法委员会不同于法国的宪法委员会，法国宪法委员会是独立于立法机关、行政机关及司法机关之外的机构，未来我国所要设立的宪法委员会是在全国人大之内作为协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的专门委员会性质的机构。宪法委员会专门协助宪法监督机关进行工作，全国人大其他专门委员会可以集中精力专司其职，同时又保证了宪法的统一性。

全国人大常委会法工委在备案审查过程中，如果发现被审查的规范性法律文件存在与宪法不一致的可能时，提交宪法委员会进行合宪性审查，两者的分工非常清晰，即宪法委员会对规范性法律文件进行合宪性审查工作，全国人大常委会法工委对规范性法律文件进行合法性审查工作。

从世界各国合宪性审查体制下所赋予启动合宪性审查程序主体资格中可以看出，其通常体现了以下两大理念：

第一，宪法权利救济的理念。美国型的司法审查、德国型的具体案件审查和宪法诉愿、法国型的具体案件审查、台湾地区的类似德国型的宪法诉愿均是如此。只有当法律实施以后，实际形成案件，或者说是特定当事人的宪法权利受到了实际侵害时，在普通法律诉讼中，或者在普通法律诉讼结束以后，由案件的当事人启动违宪审查程序，作为宪法权利救济的途径和手段。

无论是赋予审理案件的法院启动合宪性审查程序的主体资格，还是赋予案件当事人启动合宪性审查程序的主体资格，其目的均在于为宪法权利的实际受害人提供宪法救济。

第二，保障宪法秩序的理念。在法律生效之前，或者在法律实施以后的一段时间内，在未发生案件的情况下，可以由特定的领导人或者国家机关启动合宪性审查程序。德国型之抽象原则审查、法国型之预防性审查和抽象原则审查，其直接目的均在于保障宪法秩序，但实际上达到了保障公民宪法权利的客观效果。

依据立法法第99条第2款的规定，在我国，所有的社会主体有权在不附加任何条件的情况下，均有资格向全国人大常委会提出合宪性审查建议。为什么需要将启动合宪性审查程序的主体资格赋予上述如此广泛的主体呢？换言之，这些主体为什么要获得启动合宪性审查程序的主体资格？

我国立法法第99条第2款关于启动合宪性审查主体资格的规定，既未体现“私权救济”的理念，也未体现“保障宪法秩序”的理念，而是按照人民监督政府的“政治监督”理念。从政治理论上，近代以来奉行人民主权原理，国家权力属于人民，人民应当监督政府。但这一政治理论必须转化为具有可操作的合宪性审查制度下的监督制度。

在众所周知的“孙志刚案”中，三博士和五教授依据立法法第99条第2款的规定以公民身份向全国人大常委会启动合宪性审查；69名教授以公民的身份以劳动教养制度违反宪法为由向全国人大常委会启动合宪性审查。

此外，还有其他类似的以公民身份启动的案例。但这些公民在向全国人大常委会启动合宪性审查之后，似“泥牛入海”无消息。对于公民启动合宪性审查程序，全国人大常委会法工委之法规备案审查工作室并没有公开受理和处理。究其原因，因立法法所规定的启动主体资格的过度宽泛，并没有设定任何限制条件，若公开受理、处理其中一起即成范例，而完全可能涌现不计其数的启动合宪性审查程序之高潮。

法国之所以未采纳欧洲其他国家所保留的普通法律案件当事人在穷尽法律救济之后向宪法法院启动合宪性审查的做法，其主要原因是认为，欧洲其他国家这一做法的缺陷是，由于启动主体资格和条件过宽，使得案件太多，宪法法院根本无力审结当年启动的案件，因日积月累，宪法法院只能审理七、八年前的案件，致使宪法法院的审查活动丧失了现实功能。而根据欧洲其他国家的统计，事实上，在公民个人启动合宪性审查程序的案件中只有大约5%的部分才能实际进入宪法法院的实质审查阶段。

在欧洲国家宪法法院审查制下，宪法及宪法法院法对公民个人启动合宪性审查程序规定了严格的资格和条件，即便如此，宪法法院仍不堪重负。依欧洲国家的经验，在立法法对于公民个人启动合宪性审查程序未规定任何资格和条件限制的情况下，全国人大常委会又如何应对“汹涌”而来的公民个人启动？因此，在制度设计上，任何社会主体都有资格启动合宪性审查程序，而事实上，则必然演变成为任何社会主体都不可以启动的结局。

笔者认为，我国有权提出合宪性审查建议的资格只应当赋予以下主体：

1、审理案件的法院。法院的基本职能是通过审理案件，裁判纠纷，给案件当事人提供权利救济。法院在查明案件事实的基础上，必须选择一个恰当的法律规范作为裁判依据。在选择适用法律规范时，案件当事人认为该法律规范违反宪法，而向法院提出异议，或者审理案件的法院认为该法律规范违反宪法，如果直接适用该法律规范作出裁判，则可能侵犯当事人的宪法权利时，法院有必要向拥有违宪审查权的全国人大常委会提出审查建议。

如此，才能保证法院裁判的合宪性及彻底完成解决纠纷之司法裁判功能。如果法院自身都认为所选择适用的法律规范存在违反宪法的可能性，而又直接依据该法律规范作出裁判，该裁判只能是表面上对纠纷作出了判断，而实际上纠纷并没有解决。

任何一个法院在审理案件时都有可能遇到上述情形，因此，应当赋予所有的法院向全国人大常委会提出合宪性审查建议的资格。法院在当事人对选择适用的法律规范的合宪性提出的异议并予以认同，或者自身认为作为该案件裁判依据的法律规范存在合宪性疑义时，先裁定中止诉讼，再提请全国人大常委会审查。待全国人大常委会经过审查得出结论以后，再恢复诉讼，作出裁判。

法院以外的其他国家机关并不审理具体案件，并不需要为当事人提供救济，而为了维持宪法秩序已经赋予其最高国家机关提请全国人大常委会审查的主体资格。因此，赋予这些国家机关启动合宪性审查程序主体资格，实无必要。

2、案件当事人。案件当事人应当有权在诉讼过程中，向审理案件的法院提出所选择适用的法律规范的合宪性异议。如果法院同意当事人的异议，即向全国人大常委会提出审查建议。反之，如果法院不同意当事人的异议，认为所选择适用的法律规范符合宪法，则直接依据该法律规范作出裁判。

在此情况下，本着权利救济的理念，应当赋予当事人在法院裁判作出以后向全国人大常委会提出审查建议的主体资格。赋予案件当事人质疑法律规范违反宪法的资格，是作为当事人的救济权利而设定的，因此，其资格只限于与案件有利害关系的当事人。“利害关系”应当包括与案件有法律上的利害关系及结果上的利害关系。按照这一标准，有资格提出异议的当事人应当包括原告、被告、有独立诉讼请求权的第三人和无独立诉讼请求权的第三人。

除此之外的其他社会主体即使认为法律规范可能与宪法相抵触，也不得向法院提出异议。换言之，法院只能依据案件当事人所提出的异议，才能对法律规范的合宪性确定自己的意见。

案件当事人向全国人大常委会直接提出审查建议必须具备以下条件：

（1）宪法权利的实际受害人。法院如果适用了违反宪法的法律规范，则必然侵犯了当事人的宪法权利。作为宪法救济的手段，当事人应当具有挑战该法律规范的主体资格。当事人以外的其他社会主体，其宪法权利并未受到实际侵害，因此，没有必要赋予其挑战法律规范的主体资格。

（2）穷尽法律救济。依据公权力的公定力原理，法律依照法定程序制定以后，虽然存在合宪与违宪两种可能性，为保证公共利益的实现，推定该法律合宪。在违宪审查机关撤销该法律之前，该法律是合宪有效的。法律依据宪法而制定，在法律制定以后，宪法的理念、基本原则、规范内涵隐含在法律之中，法律的适用实际上意味着是宪法的适用。

同理，法律权利是宪法权利的具体化，法律权利受到了保护意味着宪法权利受到了保护；法律权利获得了救济也就意味着宪法权利获得了救济。在法律的合宪性未受到挑战的情况下，适用法律予当事人的法律权利以法律救济，实际上意味着当事人的宪法权利获得了救济。

因此，只有在当事人穷尽法律救济之后，仍然认为自己的宪法权利受到了侵犯，即因法律违反了宪法，适用违反宪法的法律，必须予当事人以宪法救济的权利而保护自己的宪法权利。换言之，当事人只有在法院作出终审裁判之后，认为法院裁判所依据的法律违反了宪法，才可以向全国人大常委会直接提出合宪性审查建议。

（3）只限于对法律文件的合宪性提出审查建议。全国人大常委会只对法律文件的合宪性进行审查，而并不审理具体案件。因此，当事人在穷尽法律救济之后，只可以对法院裁判所选择适用的法律规范的合宪性提出审查请求，而不能对法院所审理的具体案件中的当事人之间权利义务纠纷向全国人大常委会提出审理请求。

（4）法定时效。为了维持社会秩序的稳定性，同时也考虑到全国人大常委会对法律文件审查能力的承受力，依照我国诉讼法上关于诉讼时效的一般规定，以及宪法法院审查制国家的做法，以规定在法院作出终局裁判之日起六个月内提出合宪性审查建议的期限为宜。

所有的社会主体都有可能成为案件的当事人，但只有在符合上述四个条件的前提下，才具有向全国人大常委会提出合宪性审查建议的资格。

立法法第99条第2款的规定应当修改如下：“人民法院在审理案件过程中，或者案件当事人在穷尽法律救济之后的六个月内，如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

目前，关于合宪性审查的对象是分散规定在宪法、立法法、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》之中。除宪法和立法法之外，其他两个文件是由全国人大常委会委员长会议通过的，其法律性质并不明确。

因此，急需制定一部专门的《宪法监督法》或者《宪法委员会组织法》，以明确合宪性审查的对象。

目前，关于合宪性审查程序是由立法法、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》规定的。其关于审查程序的规定缺乏严密性，如启动的条件、受理的形式审查、受理程序、审查原则（如公开审查原则）、审查程序、决定的形式、决定的效力等，均未有明确规定。

笔者认为，此一程序完全可以参照司法程序进行设计。

从各国合宪性审查的制度规定看，合宪性审查的方式包括预防性审查，即在法律文件生效前进行审查；原则审查，即在法律文件生效以后发生具体案件前进行审查；具体案件审查，即在法律文件生效以后发生了具体案件的审查。也可以区分为抽象审查和具体案件的审查。前者是在没有发生案件的情况下的审查，后者是在发生具体案件之后的审查。

那么，全国人大常委会对法律文件的合宪性审查，哪些情况下可以进行抽象审查，哪些情况下可以进行案件审查，需要具体区分。

在案件审查的情况下，初审法院在审理案件过程中发现法律文件是否与宪法相抵触存在争议时，能否提请审查？除最高人民法院以外的下级人民法院在审理案件过程中，发现法律文件是否与宪法相抵触时，是通过最高人民法院提请全国人大常委会审查，还是直接向全国人大常委会提请审查？如果是只能通过最高人民法院提请审查，是逐级上报还是直接上报最高人民法院？

从其他国家合宪性审查的实践看，合宪性审查的结论主要分为违宪与合宪两种。在违宪之中又区分为立法违宪与适用违宪。在适用违宪之中，又区分完全违宪、确认违宪但有效等。在合宪之中区分完全合宪、合宪但警告、合宪但限期改正等。依据立法法的规定，全国人大常委会如果认为违宪，采用的违宪责任的方式是责令制定机关自行纠正、在拒不纠正的情况下宣布撤销。

在我国人民代表大会制的宪法体制下，全国人大常委会如果认为法律文件违宪，可以采用的违宪责任方式应当包括：（1）对交来批准的自治条例和单行条例不予批准；（2）对交来批准的自治条例和单行条例不予批准并责令修改；（3）责令自行修改；（4）撤销；（5）改变。全国人大常委会认为国家机关工作人员的行为违宪，有权予以罢免。

现行宪法第67条规定，全国人大常委会行使下列职权：(一)解释宪法，监督宪法的实施。据此，在宪法解释体制上，我国采用的是最高国家权力机关解释制。

宪法解释与宪法实施，特别是与合宪性审查存在着密切的不可分割的关系。宪法作为国家的根本法，其是由一些基本原则和相对比较抽象的规范组成的。宪法是在宏观层次、总括性地对国家生活和社会生活中的重大问题作出规范，在宪法层面上，不可能对其所调整的社会关系作出具体的规范，而是由其他层次包括法律在内的法律文件将其进一步具体化。

因此，在宪法实施过程中，不可避免地会出现疑义，就有必要对宪法规范的具体含义进行解释。尤其是在合宪性审查过程中，特别是在存在具体的宪法争议的案件中，需要依据宪法对法律文件的合宪性作出判断，必须对宪法规范的含义作出解释。在各国违宪审查体制下，凡是拥有宪法监督权的国家机关均具有宪法解释权，凡是拥有宪法解释权的国家机关均拥有宪法监督权，两者在主体上是同一的。

当然，宪法解释的目的与宪法监督的目的是不同的。除在宪法监督过程中需要解释宪法，在宪法实施过程中也需要解释宪法。

为了保证宪法解释的顺利展开，急需制定一部《宪法解释程序法》，以规范全国人大常委会的宪法解释活动。这部法律需要明确以下内容：

（1）宪法解释案的提议主体资格。宪法第64条规定，宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。全国人大组织法第32条规定，全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。

常务委员会组成人员十人以上可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。但是，现行宪法和其他有关法律均未规定哪些主体有权提出宪法解释案。宪法解释的效力要高于法律，因此，宪法解释案的提案主体应当严于法律的提案主体。

（2）宪法解释案的审议程序 。如宪法解释草案是否应当公开征求意见、审议过程是否需要三读等，现行宪法和有关法律也没有作出规定。

（3）宪法解释案的通过程序。宪法和宪法修正案需要全国人大全体代表三分之二以上通过，宪法解释的效力与宪法是相同的，高于法律，法律由全国人大常委会全体委员二分之一以上通过。因此，宪法解释案应当由全国人大常委会全体委员的三分之二以上通过为宜。

（4）宪法解释案的格式。为区别宪法解释和法律解释，宪法解释案从标题到内容行文，应当具有特定的格式。

（5）宪法解释案的效力。宪法解释是对宪法规范内涵的说明，与宪法应当具有同等的效力。这一点应当在《宪法解释程序法》作出明确的规定。

（6）宪法解释案的公布主体和公布载体。宪法规定，全国人大和全国人大常委会制定的法律由国家主席公布。宪法未规定宪法及宪法修正案公布的主体，按照惯例，由全国人大公告公布。对于宪法解释案的公布主体，宪法没有规定。宪法解释案由全国人大常委会通过，应当由全国人大常委会公布为宜。公布载体应当为《全国人民代表大会常务委员会公报》。