刘松山

华东政法大学法律学院教授

中国法学会立法学研究会副会长

确立什么样的宪法监督制度，是涉及国家政治体制命脉的大事,也是决定依法治国事业成败得失的大事。1982年宪法对宪法监督制度虽然做了规定，但这个规定还是初步的、粗疏的，在实践中远未发挥应有的作用。30多年来,在法治建设的理论与实践中,大概没有什么命题比宪法监督更令人关注、更令人纠结、更让方方面面不遗余力地讨论和做制度设计的了。

习近平总书记的相关讲话和十八届三中全会、四中全会和十九大的有关决定，是我们遵循宪法体制，从中国的实际出发，具体构想和设计宪法监督制度的重要政治依据。

世界上没有整齐划一、放之四海的宪法监督制度。任何一个国家的宪法监督制度，总是植根于本国的土壤，取决于本国历史和现实的特殊背景。只有在本国成功了，才能为他国借鉴;只有本国的，才是世界的。健全我国的宪法监督制度，也不能背离这个规律,那就是,应当站在党和国家工作全局的高度，站在依法治国整体事业的高度，从总体上考虑人民代表大会制度的政治体制、党政关系以及其他因素与宪法监督的关系。

（一）把党的领导作为制度建设的首要背景来考虑

30多年来,有关健全我国宪法监督制度的论证设计可谓汗牛充栋,见仁见智。从不同的角度或者侧面看，每一个制度设计的观点建议,都有其相对的合理性，也正因为此,一些持论者甚至对自己的观点表现出异乎寻常的坚韧和执着。

但是,如果站在党和国家工作的全局，特别是站在依法治国整体事业的高度，就会发现，理论和实践中关于宪法监督制度的各种设想,很大程度上，很多时候，都有意无意地忽视了中国共产党的领导与宪法监督的关系，忽视了党的领导这个宪法监督的最大背景。

离开了这个背景，孤立地站在某一国家机关的角度来进行制度设计,其可行性也就可想而知了。可以说，多年来，我们关于宪法监督的种种设想,未能取得成功,根本的原因就是对党的领导缺乏充分的考虑，甚至将党的领导与宪法监督人为地割裂开来了。

1982年宪法没有将党的领导写人国家机构一章,在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时,更没有将党的领导与宪法监督直接联系起来。1999年的宪法修改，在将依法治国基本方略写人宪法时，也没有点明党的领导在依法治国中的地位与作用。所以,从宪法的明文规定中，很难直接看出党的领导与宪法监督的关系，更看不出全国人大及其常委会监督宪法实施需要接受党的领导的明确含义。

相反,宪法第5条明确规定，各政党都必须遵守宪法，一切违反宪法的行为，必须予以追究。这倒很容易让人误以为,全国人大及其常委会监督宪法实施,是一项完全独立、自足的宪法职权，可以离开党的领导,甚至可以简单地、不加分析地直接监督党的违宪行为了。

但是，实践是对问题最好的回答。长期以来,从全国人大及其常委会到地方各级人大及其常委会,都是在党中央和地方各级党委的领导下开展工作的。不仅如此，前不久，全国人大常委会党组还专门向中央政治局常委会汇报工作。

中央政治局常委会会议认为,坚持党中央对全国人大常委会包括“一府两院”的集中统一领导，是一条根本的政治规矩，中央政治局常委会听取全国人大常委会党组汇报工作,是保证党中央集中统一领导的制度性安排。而实践中,全国人大常委会又是在全国人大常委会党组的直接领导下开展工作的。设想一下，在这一体制下，全国人大及其常委会开展宪法监督,能够离开党的领导吗？

宪法虽然没有点明党的领导在依法治国中的地位作用,但是，党的十五大报告关于依法治国含义的阐述,就明确提出，依法治国是在党的领导下进行的。此后，党中央又提出，要实行党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

这些论述表明,作为依法治国的核心内容之一，对宪法实施情况的监督，必须在党的领导下进行。而党的十八届四中全会更是明确提出，党的领导“是社会主义法治最根本的保证”，要“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”。这就十分清楚地表明，作为实行法治根本性手段的宪法监督,必须在党的领导下进行。

基于上述,我们在进行宪法监督制度的设计时,需要考虑的首要问题是，这个制度必须有利于贯彻和实现党的领导,保证宪法监督在党的领导下进行。离开了党的领导来讨论全国人大及其常委会的宪法监督制度，或者在国家机构的层面设计其他类型的宪法监督制度，都是孤立无助、寸步难行、没有前途的。这是健全中国宪法监督制度最大的政治背景,最大的政治实际’最大的政治原则，舍此无他。

但是,党在领导宪法监督的同时，自身又必须在宪法的范围内活动，必须接受宪法监督。党在宪法范围内活动，自觉接受宪法监督,不仅是宪法的明文规定，也是党章的明确要求。所以，健全宪法监督制度,又必须考虑如何对党，确切地说，是如何对党的组织和个人违反宪法的行为进行监督。如果宪法监督制度不能对党的组织和个人的违宪行为进行有效监督,那么,一些党的组织和个人就有凌驾于宪法之上的危险,这个制度就不可能全面发挥作用，宪法监督和依宪治国就很难真正实施。

健全宪法监督制度，既要保证党对宪法监督的领导,使党的领导和执政地位不因为宪法监督而受到损害和动摇,又要保证党自身接受宪法的监督，使党在宪法的范围内活动，维护宪法权威，这是一件相当不易的事,又是我们无法回避，必须审慎研究应对的重大问题。四中全会决定提出，“党的领导和社会主义法治是一致的”。

这是一句内涵相当丰富的表述。

在健全宪法监督制度的具体设计中，这句话的基本精神体现就是，坚持党对宪法监督的领导，与对党自身实施有效的宪法监督，是一致的。因此，这个“一致性”，是我们设计制度的出发点和落脚点,要科学地、缜密地体现在宪法监督的基本原则、具体职权分配和程序设计中。制度设计的重点难点就在这里。

（二）考虑人民代表大会制度的政治体制

我国的政治体制有两根主线,一是党与国家政权机关之间的关系，二是政权机关内部各国家机关之间的关系，而宪法监督制度与这两根主线都密切相关。设计这个制度,除了考虑党的领导这一因素外，还必须从国家政权机关本身的体制方面考虑。这个体制就是人民代表大会制度。几十年来，宪法监督制度之所以不能完善起来,很重要的一个原因就是，人民代表大会制度的政治体制没有得到应有的重视。

人民代表大会制度的政治体制，一个根本性特点就是，有一个最高国家权力机关全国人民代表大会,和它的常设机关全国人大常委会。全国人大及其常委会集中掌握国家最高权力，居于其他国家机关之上，在国家机关体系中处于核心地位。所以，从国家机构的层面看，设计宪法监督制度的底线，就是要保证全国人大及其常委会在宪法监督中处于核心地位，具有“最后说了算”的权力。

当然,真正“最后说了算”的，是全国人大。以往的各种观点建议，诸如类似设立独立的宪法委员会或者专门的宪法法院，甚至由普通法院进行宪法监督的设想，从根子上说,都是因为背离了人民代表大会制度的这个基本要求,说得严重一点，就是有将最高国家权力一分为二的倾向，所以,没有也不可能成形。宪法监督制度是人民代表大会制度中牵一发而动全身的制度，对这一制度的任何设想与设计，都必须符合而不得违背人民代表大会制度的政治体制,这是重要的国家政权机关体制背景。

（三）考虑与宪法监督相关的几个基本范畴

1.考虑违宪和违法的关系问题

什么是违宪？什么是违法？违宪和违法是什么关系？解决了这个基本认识问题，才可以设计具体的可操作的宪法监督制度。

广义上说,所有的违法行为，都可以归为违宪，但如果这样，对什么是违宪的认识，就会陷于泛泛而论，据此设计宪法篮督制度后,宪法监督和法律监督就难以区分,宪法监督的机关就不堪重负，而真正严重的违宪行为可能会被忽视和疏于处理，其危害性得不到警惕。所以，对违宪行为还是做狭义的界定为好，可从三方面进行：

实践中，绝大多数被媒体报道的违宪案例,都是违法问题,可以通过违法程序处理。我们应当树立这样的观念:解决违法问题本身就是对违宪问题的消肿，对各类违法现象的处理又会为我们进一步处理违宪问题积累经验。实际上,大到一个国家,小到一个政党、国家机关，如果连违法问题都没有能力妥善处理，也就不能指望它去处理更为复杂的违宪问题了。

总体上看，对违宪行为做上述狭义的界定，既可以大幅减少违宪行为的范围，又可以突出对一些挑,战宪法权威的极端违法行为进行监督。

将违宪行为限于较小的范围后，对违宪行为本身是不是也可以做进一步的区分呢？比如，按照违宪主体层级的不同或者违宪影响程度的不同，将违宪行为区分为特别严重的违宪、严重的违宪、一般的违宪，或者类似彭真在上世纪八十年代提出的大违宪、中违宪、小违宪的种类。有了这样的分类，不同性质、不同程度的违宪行为就可以由不同层级和类别的宪法监督机关处理。

在上述基础上进一步设计宪法监督制度，目标就明确,针对性就强,不同的宪法监督机关就可以有不同的监督指向,整个宪法监督体制就可以有条不紊,疏而不漏。

2.考虑谁可能成为违宪主体这个重大背景

制度是为谁设计的？制度的设计总是针对特定的人和特定的事，宪法监督制度尤其如此。

西方法治国家奉行分权制衡，其政党与国家机关的关系，国家机关彼此间的关系，都体现了这一原则,并由此形成各自的特点。总体上看，它们没有一个永久性的领导党和执政党,也实际上不存在一个最高的不可碰触的国家机关,所以，在设计宪法监督制度时，不必首先考虑谁可能成为违宪的主体。

在这些国家,宪法监督机关在政治体制中的地位可能并非最显赫，但却能够以铁面无私的姿态处理一切违宪行为，谁违宪了都不是什么敏感问题,即使对总统、国会和总理的违宪行为进行监督，也不会引起多大的政治震荡。

但中国政治的传统和现实,与西方法治国家大不相同，中国共产党是领导党和执政党，国家机关体系中又有一个最高国家权力机关和它的常设机关,因而设计我们的宪法监督制度首先需要考虑的恐怕是,谁可能成为违宪的主体，制度必须针对违宪主体而定。比如，党的组织和领导人违宪了怎么监督？一些重要的国家机关及其领导人违宪了怎么监督？这就是设计制度必须考虑的问题。

考察几十年来理论和实践中关于宪法监督制度的讨论即可发现，我们对这个制度的各种设计基本是孤立的、抽象的,没有将制度与具体的违宪主体结合起来。是论者疏忽了违宪主体与宪法监督制度的关系，还是刻意回避了对这一关系的讨论呢？

进一步考察还可以发现,在数以千计的宪法监督论著中，专门就违宪主体展开研究的也相当少见，而对中国各种可能的违宪主体具体列明并予以讨论的述著,则几近未有闻见。这是十分不正常的学术现象。

对违宪主体与宪法监督制度的关系以及违宪主体本身研究的匮乏，可能有多种原因，但很重要的一条恐怕是,一些观点觉得，违宪主体属于学术中的所谓禁区和敏感问题,不敢讨论。为什么呢？因为,在中国，最有资格违宪的就是作为领导党和执政党的中国共产党，包括从中央到地方各级党的组织及其领导人,而中央一级最重要的国家机关及其领导人，也是最有资格违宪的主体。一碰到这些问题，有人就产生踩雷爆炸的恐惧,不敢想,也不去想,更不敢展开公开的研究讨论。

我们党领导制定了现行宪法，宪法又明确规定，任何政党、国家机关和个人都不得违反宪法,一切违反宪法的行为都必须予以追究。中国共产党党章和三十多年来党内的一系列重要文件，特别是十八大以来的党内重大决定和习近平总书记的重要讲话，更是明确要求,各级党的组织和党员个人都必须在宪法和法律的范围内活动。

这些情况都清楚地表明,我们党自身都要求自己的一切组织和成员不得违宪，违反宪法的行为必须受到追究,那么，在违宪主体问题上，又有什么禁区，又有什么敏感问题不能讨论？

而设计宪法监督制度，就必须考虑谁可能成为违宪主体，在中国的国情下，特别需要考虑各级党的组织和领导人以及中央一级重要国家机关及其领导人成为违宪主体的情况，并对其他各种可能的违宪主体进行通盘考虑，在这个基础上形成的宪法监督制度，才是立足于中国实际的,有针对性的。总体上看,必须考虑以下违宪主体：

（1）全国人大及其常委会会不会违宪？在人民代表大会制度的体制下,全

国人大既修改宪法又解释宪法，所以，一个重要的制度假设是，它不存在违宪问题。但是，不能排除全国人大常委会出现违宪的可能性。事实上,拿全国人大常委会制定的有些法律来说，如果认真研究，就不能排除违宪的嫌疑。全国人大常委会作出的一些决议决定,是否完全符合宪法的规定,也是可以进一步研究的。

（2）国家主席直接依据宪法的规定行使诸多职权，因而可能违宪。

（3）国务院会不会违宪？有很大的可能。就拿宪法第89条规定的来看，国务院有权根据宪法，规定行政措施,制定行政法规，发布决定和命令。这就意味着，国务院有权直接依据宪法赋予的职权作出自己的行政行为，因而可能成为违宪的主体。

（4）国家的中央军事委员会以及中央军委主席直接依据宪法的规定行使职权，可能违宪。

（5）地方国家权力机关和行政机关会不会违宪？有可能。比如，宪法第27条规定,一切国家机关实行精简的原则,地方组织法对此既没有重复规定，也没有做进一步的具体规定,但如果一个地方人大常委会设十几个副主任,一个县政府设十几个副县长,就是违宪。比如,宪法第107条规定，省一级人民政府决定乡镇一级的建置和行政区域划分，据此,省级政府直接执行宪法的这一规定,就可能违宪。

（6）人民法院、人民检察院会不会违宪？依据宪法的规定,两机关依照法律规定独立行使职权，直接执行的是法律,均不存在违宪问题。但是，如果两机关发生前述挑战宪法权威的违法行为,应当归为违宪。

（7）全国政协包括地方的各级政协会不会违宪？有可能。政协虽然不是国家机关，但属类似于国家机关的重要政治组织，行使统一战线的政治职能，离宪法很近，它作出的政治决议或者采取的其他政治行动,就可能违宪。

（8）包括中国共产党在内的各个政党，都是可能是违宪的主体，值得深加注意和研究，而且’不能仅仅将目光盯住中国共产党，对民主党派的违宪问题也不能忽视。

（9）社会团体会不会违宪？有可能。特别是一些带有党政机关性质的社会团体，有可能违宪。比如,工会、共青团、妇联以及各类学会协会等,都可能违宪。

（10）国有企业、高校科研机构等事业单位以及其他履行公共管理职能的组织，都可能违宪。比如，大型国有企业有可能违反宪法确立的经济制度,高等院校可能违反宪法序言的某些内容，类似证监会、银监会这样的组织可能制定违宪的规章等。

（11）从中央到地方的党政机关领导人，都可能成为重要的违宪主体。

（12）—般说来，公民个人以及并不履行公共管理职能的企业、事业组织不会成为违宪主体,至少在中国,最紧迫的不是把这些主体纳人违宪和宪法监督的范围。

设计具体的宪法监督制度时，必须十分严密地考虑上述各类主体可能发生的违宪情况，针对不同的主体,设计不同的制度规范。

3.需要考虑政党及其领导人的违宪责任问题

什么是违宪责任？从理论上看，对这个问题的研究尚不够深入。但是，宪法和有关国家机关的组织法、监督法等法律对国家机关及其组成人员违背宪法应当承担的各种后果,包括具体的制裁措施，已经做了比较全面的规定,也基本可行。所以，在针对国家机关及其组成人员设计宪法监督制度时，违宪责任问题基本不是障碍了。

需要进一步考虑的是，政党及其领导人以及其他方面的组织和领导人违宪了，应当承担什么责任，还有政党领导人担任国家机关和其他组织领导人时，如何承担违宪责任？这类违宪责任应当由党内法规还是宪法法律制度来规定,可以进一步研究。解决了这个问题，完善针对领导人个人的宪法监督制度就有了好的基础。

（四）理性看待违宪以及宪法监督带来的影响

长期以来，对于宪法，我们存在两种互相矛盾的态度。一方面,不断强调宪法的根本大法地位,强调维护宪法的权威尊严，并从正面宣称，一切政党、国家机关和其他社会组织以及任何个人都不得违反宪法,一切违反宪法的行为都必须予以追究。

而另一方面，已有的宪法监督制度不仅比较粗疏，也没有发挥应有作用;健全宪法监督制度的计划和设想,几十年来总在不断的酝酿讨论中,但定型的方案至今未能出炉;对一些明显的违宪行为，特别是党政机关的违宪行为,要么疏于处理,要么通过内部沟通协调的方式处理，而极少大张旗鼓地公开处理和报道。可以说，在对宪法重要性的强调和宪法监督的制度建设与实践方面,出现了明显的两张皮现象。

为什么会出现上述情况？一个重要原因是，我们有意无意地把宪法推向了神坛，并由此把违宪之事看得太大、看得太重、看得太吓人了,甚至如上所述，把重要党政机关及其领导人的违宪问题以及对他们的宪法监督看成不敢讨论、不敢碰触的禁区,这恐怕是宪法监督制度迟迟未能健全的重要因素。这个认识和观念实在要不得。

理性看待违宪以及宪法监督带来的影响,十分必要。宪法虽然重要、神圣，但宪法不是圣经,不是不可碰触的天条，它也是法，也是一种国家治理的规则。只要进行国家治理，就不可避免地会发生违宪。违宪也不是违背什么圣经天条，更不是什么大逆不道。在我们国家，党的任何组织、除了全国人民代表大会之外的任何国家机关,都不是宪法的代表和化身，党和国家机关的任何领导人也都不是神，不存在违宪的一丝可能。

相反，正是由于重要的党政机关和领导人离宪法近,经常直接执行宪法的规定,违宪的可能性就大,特别是党中央、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会等重要党政机关和中央政治局常委，乃至党的总书记等重要领导人，因为经常性地理解宪法、直接执行宪法的具体规定，违宪的机率就更大。即使这些重要主体发生了违宪问题，也是依宪治国进程中的正常现象，而不是什么天崩地塌之事。

任何组织、任何个人违宪了,与违法了一样,受到宪法监督,纠正了不就很好吗？不重视和警惕重要党政机关及其领导人的违宪和对他们的宪法监督，就会损害宪法的权威,但是,把他们的违宪和对他们的宪法监督视为所谓禁区和敏感问题,拒绝和恐惧于讨论，就必然自设屏障，不敢进一步讨论设计宪法监督制度的具体方案，即使主观设计出的方案，也会脱离实际，不能解决问题。

因此,健全宪法监督制度的重要前提是，解放思想，突破观念’对违宪和宪法监督问题持理性态度，既要强调宪法的重要性、权威性,又要把宪法看成普通的法律,既要重视违宪和宪法监督的复杂性、敏感性，又要把违宪和宪法监督看成依宪治国进程中的正常现象，特别是既要防止那些重要党政机关及其领导人发生违宪行为，一且发生就要严格监督，又要把这些重要主体的违宪和对他们的监督视为依宪治国进程中的正常现象,只有这样，我们对健全宪法监督制度的讨论设计才是可以期待的。

十八届三中全会后不久，中共中央设立了中央国家安全委员会（简称国家安全委员会）。国家安全委员会是中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局和中央政治局常委会负责，对国家安全工作进行集中统一领导，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。国家安全委员会主席由中共中央总书记习近平亲自担任，副主席由相关政治局常委担任，下设常务委员和委员若干名。国家安全委员会设立后,即进入高效运转状态，国家安全工作的方方面面取得了卓有成效的进展。

设立国家安全委员会给我们的启发是,能不能参照这一做法设立一个中央宪法监督委员会呢？我们认为，是完全可以也十分必要的。

那就是，设立一个中共中央宪法监督委员会（简称中央宪法监督委员会），隶属于中共中央,是中共中央关于宪法监督的决策和议事协调机构，统一领导和协调宪法监督的重大事项和重要工作，直接向中央政治局和政治局常委会负责。中央宪法监督委员会的主任由中共中央总书记亲自担任，副主任由全国人大常委会委员长、国务院总理、全国政协主席等重要方面的党政领导人担任，下设委员若干名，并设立办公室或者秘书处之类的具体办事机构。

设立中央宪法监督委员会的理由如下：

第一,依法治国、依宪治国是在党中央的领导下进行的,而宪法监督是依法治国、依宪治国的关键环节，是命根子，因此必须在党中央的领导下进行。设立中央宪法监督委员会，对于保证党中央统一部署和具体领导宪法监督，推进依宪治国，意义十分重大。

第二，我们一直强调，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守宪法和法律，设立中央宪法监督委员会，是党在领导人民制定宪法后进一步领导人民遵守宪法的具体方式和重要保证。

第三,在我国的政治背景下,党中央在国家和社会生活中处于统揽全局、协调各方的地位,是国家各项工作的领导核心。全国人大及其常委会是最高国家权力机关及其常设机关，但它们只在国家机关体系中处于核心地位和最高地位，并非在整个国家的政治体制中处于核心和最高地位。

而违宪的主体相当广泛,对违宪行为的监督也涉及方方面面,违宪不仅是具体的法律问题,还时常涉及重大的政治问题，由全国人大及其常委会统揽宪法监督问题，显然难以做到，只有党中央才有足够的政治权威、政治资源和政治力量,对宪法监督的重大方针政策和具体的步骤事项做出部署、安排和协调,设立党中央的宪法监督委员会，可以保证这一任务的有效完成。

第四,宪法虽然规定全国人大及其常委会监督宪法实施，但是,从宪法和法律规定的具体制度看，全国人大及其常委会只对由它产生的国家机关及其组成人员进行具体的宪法监督。而实践中,违宪的主体却远不止国家机关及其组成人员，中国共产党的组织及其领导人、民主党派的组织及其领导人、政治协商会议这一统一战线组织以及其他重要的社会团体、事业单位等，都可能成为违宪的主体。一旦这些主体违宪了，全国人大及其常委会对他们进行宪法监督，实际是缺乏宪法和法律依据的。

所以，由党中央成立一个宪法监督委员会，对宪法监督进行统一领导协调,十分必要。即使将来的立法规定，全国人大及其常委会可以对更为广泛的主体实行宪法监督,党的中央宪法监督委员会在宪法监督中仍然不可缺位，仍然会发挥核心和主导作用。

第五,十八届四中全会提出，要“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序”，“加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调”。设立中央宪法监督委员会，就是对四中全会这一决定的具体落实,是健全党领导依法治国工作制度和工作机制的重要举措。宪法监督是一个牵涉面非常广，涉及问题重大的全局性法治事项，没有党中央从工作制度和工作机制上进行统一领导、统一部署、统筹协调,是很难开展起来的,三十多年来的实践充分证明了这一点。

第六,宪法虽然规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，但是，全国人大及其常委会行使这一重要职权,也离不开党的领导，设立党中央的宪法监督委员会,有利于全国人大及其常委会在党的领导下积极行使宪法监督职权。

第七,党章和党内一系列重要文件反复强调,党必须在宪法的范围内活动，但是，党一旦不在宪法的范围内活动，特别是党违背了宪法，怎么办？这个问题几十年来我们没有从制度方面做正面的具体规范，也没有从实践上予以全面解决。在中国，党是领导党和执政党,最有资格违背宪法又最难以受到监督的就是党的组织和党的领导人。

统筹现有的政治和法律资源可以发现,除了党自身下决心对自己的组织和领导人进行宪法监督外,其他就很难有一个国家机关或者别的组织能够对党进行有效的宪法监督了。设立中央宪法监督委员会,就可以从根本上解决这个问题，由党中央的宪法监督委员会对党的组织和个人的违宪行为进行监督，是党进行自我监督的好形式。

第八，宪法监督实际涉及政治体制改革的根本性问题,在政治体制改革没有到位前，要谈人大及其常委会特别是全国人大及其常委会进行全面的宪法监督问题,条件还不成熟。所以，设立党内的宪法监督委员会是必要的。

中央宪法监督委员会可以具有以下职能:

在宪法监督中，全国人大常委会应当与中央宪法监督委员会紧密配合，通力协作,在必要时应作出宪法解释，为中央宪法监督委员会开展工作提供法律支持。

健全宪法监督制度需要一个过程，甚至是较长的过程，但是,宪法监督不能等待。在完备的宪法监督制度建立之前，应当在较宽广的范围内，将宪法监督实施起来。实施宪法监督,关键是要解决监督的职权划分问题。只有对职权做科学的划分,实施宪法监督才能有条不紊。

而科学的职权划分很难一步到位，在完备的宪法监督制度建立之前，主要应当以宪法和法律的已有规定为依据，由各类监督主体依法行使监督职权,同时,积极采取一些探索性、试验性、过渡性措施，解决宪法和法律规定未能解决的宪法监督问题，并为今后统一的制度立法积累经验。

（一）全国人大及其常委会的宪法监督职权

宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施,但这并不是说宪法监督只能由全国人大及其常委会垄断。目前情况下，指望通过一个专门机构来解决所有违宪问题，并不现实。对于违宪问题，任何人、任何组织都有权予以监督。但是,在整个国家机关的监督体系中,全国人大及其常委会处于核心地位，是宪法监督的最高机关。

按照宪法确立的人民代表大会制度体制,以及宪法和相关法律的具体规定,全国人大及其常委会行使的宪法监督职权,主要是针对由它们产生的国家机关及其组成人员的。

1.全国人民代表大会的宪法监督职权

宪法第62条规定,全国人民代表大会监督宪法的实施。全国人大是最高国家权力机关，根据宪法的相关规定，它的宪法监督职权可以分为以下三类：

（1）对有关国家机关组成人员的违宪行为进行监督。宪法规定，全国人大选举并有权罢免国家主席、副主席;选举并有权罢免全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员;决定并有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;选举、决定并有权罢免中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;选举并有权罢免最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。

全国人大有权选举、决定和罢免的上述重要国家机关组成人员，所处的位置均十分关键，经常直接执行宪法的具体规定，发生违宪的概率也相对较大,因此,一旦他们发生了违宪行为,全国人大就有权予以监督。由宪法的规定可见，全国人大在人事方面行使的宪法监督职权十分重大、十分广泛。

（2）对有关国家机关的违宪行为进行监督。根据宪法和有关法律的规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定,因此,一旦全国人大常委会的决定违宪了,全国人大有权予以监督。国务院、最高人民法院、最高人民检察院都向全国人大负责并报告工作，因此，全国人大有权对“一府两院”工作中的违宪行为进行监督。

（3）应当由全国人大监督的其他违宪事项。宪法规定，全国人大还可以行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权。据此,除了宪法明确规定全国人大行使宪法监督职权的事项外，对于其他应当由全国人大监督的违宪事项，全国人大也有权监督。

2.全国人大常委会的宪法监督职权

全国人大常委会是全国人大的常设机关，根据宪法和立法法、监督法等法律的规定，它的宪法监督职权大致也可以分为以下三类：

3.有全国性影响的地方重大违宪案件应当由全国人大及其常委会监督

以上所述全国人大及其常委会的宪法监督职权,主要针对的是中央一级由全国人大及其常委会产生的国家机关及其组成人员，以及对地方性法规备案审查的经常性宪法监督。

但是，中国是一个单一制大国，违宪问题不仅会在中央一级国家机关及其组成人员身上发生,在地方，也可能发生违宪案件。中央一级国家机关组成人员的违宪也并非都要上升到全国人大及其常委会处理的层面,一些中违宪、小违宪行为在中央国家机关内部就可以监督纠正了，只有到了比较严重的程度，才必须由全国人大及其常委会来监督。

而发生在地方的违宪案件，也不都是小违宪，也可能具有影响恶劣的重大违宪案件。比如,前不久湖南发生的集体贿选案件,就是影响恶劣的严重违宪案件，在全国人大常委会的直接监督干预下才得以纠正。

对于那些发生在地方的产生全国性恶劣影响的严重违宪案件，应当由全国人大常委会直接监督，而对于影响特别恶劣、后果极其严重的地方违宪案件,在必要时,也可以由全国人大直接监督。当然，全国人大及其常委会进行这类宪法监督时,应当与中央宪法监督委员会沟通协调。

以上所述全国人大及其常委会宪法监督职权的划分,均是以宪法和已有法律的规定为依据的,有关未来立法中对全国人大和它的常委会之间宪法监督职权的进一步划分，本文最后一部分将继续述及。

（二）地方人大及其常委会的宪法监督职权

宪法规定,全国人大及其常委会监督宪法的实施,理论和实践中长期就有一种误识，认为只有全国人大及其常委会才具有宪法监督职权。实际情况并非如此。宪法第99条还规定,地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，地方组织法第44条规定，地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，由此可见，地方各级人大及其常委会在本行政区域内也具有宪法监督的职权。

地方人大及其常委会是我国人民代表大会制度结构中的基础性部分,是地方国家政权机关体系的核心，在监督宪法实施、维护宪法权威中具有重要作用,应当十分重视地方人大及其常委会对宪法监督职权的运用。为此，有以下几个问题特别值得重视：

1.在全国人大及其常委会尚不能充分行使宪法监督职权的情况下，应当让地方人大及其常委会在宪法监督中扮演重要角色。这个问题长期以来没有引起足够重视。一提宪法监督，人们总是聚焦于全国人大及其常委会，但是，在政治体制改革没有到位前,鉴于全国人大及其常委会在国家政治格局中的实际位置,不要说承担起所有宪法监督任务力不能及，即使对由它们产生的中央国家机关及其组成人员全面进行宪法监督，也存在诸多难以回避的实际困难。

实践中,不少违宪问题发生在地方和基层，把地方的违宪问题监督好了，实际就在很大程度上减少了全国的违宪问题,也会对监督中央一级的违宪问题积累经验，打下基础。所以,从策略上看，可以将宪法监督的重点先放在地方,深入研究和健全地方人大及其常委会的宪法监督制度，充分发挥地方人大及其常委会在宪法监督中的作用。

2.地方人大及其常委会宪法监督的对象。按照宪法和地方组织法等法律的规定，地方人大及其常委会的宪法监督职权，主要的指向也是由它们产生的地方国家机关及其组成人员。对于地方国家机关及其组成人员以外的组织或者个人的违宪行为，地方人大及其常委会当然也应当有权监督，但是,如何监督，是一个需要进一步研究并予以制度规范的问题。

3.地方人大及其常委会宪法监督的范围。这个范围应当主要限于地方国家机关直接执行宪法的违宪行为。大体有三种情况。

4.地方人大及其常委会进行宪法监督时应与有关方面保持沟通协商。地方人大及其常委会开展宪法监督时，应自觉接受同级地方党委的领导，积极争取党委的支持,并注意与上级人大常委会直至全国人大常委会保持联系与沟通,努力做到事前、事中监督,减少事后监督,在事后监督中，凡遇到重大问题，应当注意保持与方方面面的沟通协商。只有这样，地方的宪法监督才会顺利开展，并取得实效。

5.地方人大及其常委会的宪法监督不具有最终的法律效力。发挥地方人大及其常委会在宪法监督中的作用，并不意味着它的监督就具有最终法律效力。为了维护法制统一，特别是保证宪法的统一理解和遵循，宪法监督的最高效力应当属于全国人大及其常委会。

是否可以设立一种机制，即:地方人大及其常委会对某一主体的违宪行为进行监督，该主体如接受监督，即视为监督发生法律效力。但是，如果.被监督的主体对地方人大及其常委会的监督不服，可以向上级人大常委会上诉，直至上诉到全国人大常委会,地方人大及其常委会的宪法监督一旦与全国人大常委会的监督发生冲突，必须以后者的监督结果为准,即全国人大常委会的监督具有最终的法律效力。当然，全国人大如果认为常委会的监督不适当，可以撤销。

在统一的宪法监督制度建立之前,地方人大及其常委会可以先制定地方性法规，对本行政区域宪法监督的职权划分与操作程序做出具体规定。

（三）建议授权人民法院行使部分宪法监督职权

根据人民代表大会制度的政治体制，以及宪法和立法法、监督法等法律的规定,人民法院不能依据宪法审理具体案件，不能搞所谓宪法诉讼或者宪法司法化。但是，这并不意味着人民法院在宪法监督中就一律无所作为。

在全国人大及其常委会尚不具备条件全面开展宪法监督,地方人大及其常委会进行宪法监督经验不足，也不可能处理所有违宪案件的情况下，可以在特定范围内授权最高人民法院和省一级高级人民法院,对一些有宪法规定却缺乏法律法规的进一步规定，地方人大及其常委会又难以处理的并不严重的违宪案件,进行处理,以填补全国人大及其常委会与地方人大及其常委会在宪法监督中的一些空白地带。提出这一建议，有以下理由：

（1）人民法院作为人民代表大会制度体制下的重要国家机关，与其他国家机关一样，也有职责保证宪法的遵守和执行，维护宪法权威尊严。可以说，由人民法院行使部分宪法监督职权，是宪法的题中之意。

（2）人民法院虽然无权解释宪法，并以宪法为依据裁判案件,但是，在案件审理中，法院并非与宪法绝缘,它只有将法律置于以宪法为核心的整个法律体系中，才能对法律的具体条文做出准确的解释和适用，而要做到这一点,必须准确把握宪法。

（3）一个行为，一个法的规范或者文件，是不是违宪，常常只有在具体案件中才能引起注意，而法院的职责就是处理具体案件，在案件的处理中准确理解和适用法律条文,所以，在处理案件的经验和对法条的理解运用方面，人民法院均具有独特优势,这个优势用到宪法监督方面，并不逊色于其他国家机关。

（4）我们对宪法监督权置于谁的手中之所以十分慎重,是因为宪法中的很多规定政治性强,与国家政权体制密切相关。但宪法中也有些条文的政治性并不强,与国家政治制度没有多少直接关联。比如，公民的劳动权、休息权、受教育权、获得社会帮助权等具体权利，以及基层群众自治中的一些具体规定，就属于这一类。在这些方面,一个国家机关的具体行为,一个法的规范或者文件是不是违反宪法的规定，交由法院去理解和做出裁判，一般不会出现政治偏差。

（5）实践中有两种情况:一是完善以宪法为核心的法律体系需要一个长期的过程，有些事项宪法有规定,但一时难以由法律或者法规做进一步规定;二是宪法规定的有些事项制定法律法规的必要性并不大。这两种情况就使得，有些具体案件的处理需要直接适用宪法,而对这些案件中的违宪行为，由人大及其常委会上升到宪法监督的高度予以处理，又属不必，这时候，交由法院处理,是较为适宜的。

为谨慎起见，可以由最高人民法院向全国人大及其常委会提出授权的请求，内容包括法院进行宪法监督的具体事项和范围等，在这个基础上，由全国人大或者全国人大常委会作出具体的授权决定，授权最高人民法院以及省、自治区、直辖市高级人民法院行使部分宪法监督职权。可包括以下事项：

（1）明确法院在宪法监督中适用宪法内容的具体范围。

（2）明确规定，法院对违宪问题的处理如果发生争议，涉嫌违宪的主体可以逐级上诉，最终的裁判权仍然在全国人大常委会手中。这样，法院实际只享有部分宪法监督职权。

（3）可以规定，允许法院在适用法律处理案件时,对法律的某一条款是否符合宪法作出判断;如果法院认为该条款与宪法相抵触，有权由最高法院向全国人大常委会提出审査要求,常委会一般应当启动审查程序并作出回应;如果对常委会的回应不服，最高法院还可以向全国人大会议提出审查的建议或者议案。

（4）可以规定，人民法院审理案件，遇有除法律条款违宪之外的重大违宪问题时，应当由最高人民法院向全国人大常委会提出违宪审查建议，甚至可以直接向全国人民代表大会提出违宪审查的建议和议案。

全国人大及其常委会授权最高人民法院以及省一级高级人民法院行使部分宪法监督职权,既可以调动法院在宪法监督中的积极性,减轻和分流权力机关宪法监督的压力，也可以为将来进一步健全宪法监督制度积累经验。

（四）慎重处理党派、政协、社会团体和企业事业单位的违宪问题

在比较完善的宪法监督制度确立之前,需要重视一些特殊主体的违宪问题,并确定一个法律制度健全之前的过渡时期的宪法监督办法。

1先设立党中央的宪法监督委员会，把宪法监督的各项工作统一领导开展起来，特别是领导解决有关国家机关解决起来缺乏具体宪法法律依据的违宪问题。

2.谁来处理中国共产党的组织及其领导人的违宪问题？这是宪法监督中最大的难点,也是必须解决的问题。

有以下要点值得注意：

（1）原则上，对党的违宪行为与国家机关的违宪行为应当分开处理，因为党的组织和领导人并不由人大及其常委会产生,由人大及其常委会直接对党的组织和领导人进行宪法监督，缺少具体的制度支撑，也尚未有成熟的理论支撑。这个处理办法是由中国的具体情况特别是政治实际决定的，因为在其他国家和地区，对于政党的违宪问题，完全可以由专门宪法监督机关予以处理，这在理论上也不成问题。

（2）在政治体制改革不到位的情况下，由全国人大及其常委会对党的中央一级机关及其领导人进行宪法监督，并不适宜。遇有党的中央一级机关及其领导人的违宪行为,全国人大常委会可与中央宪法监督委员会沟通,交由后者处理，这样可以避免全国人大常委会与党中央的正面冲突，以及由此引起的政治震荡。

（3）对于地方省一级党委及其领导人的严重违宪行为,地方同级与上级人大常委会以及全国人大常委会均有权过问，并可交由党中央的宪法监督委员会处理。地方发生的其他违宪行为,可以由地方人大常委会和地方党委处理。

（4）党纪严于国法，党章以及其他党内法规是比宪法要求更高的党纪，党的组织和领导人违背宪法,首先是违背了党内法规，要先在党内按照党章和其他党内法规来处理。如果党的领导人还担任国家机关的领导职务，那么，在党内处理后，再由人大及其常委会按照法律程序予以处理。

3.谁来处理政协的违宪问题？在新的宪法监督制度确立之前,全国政协的违宪问题恐怕只能由党中央的宪法监督委员会来处理。

4.谁来处理各民主党派的违宪问题？从目前情况看，恐怕也只能由党中央的宪法监督委员会处理，因为各民主党派都要接受党的领导。

5.谁来处理并非由人大及其常委会产生的政府下属的国有企业、办事机构、直属机构以及其他具有公共管理职能的组织及其负责人的违宪行为？对于这些组织及其负责人的违宪行为，中央一级的恐怕还是由全国人大常委会与国务院沟通后，由国务院直接处理,地方一级的由地方人大常委会与同级政府沟通后，由政府直接处理。

6.谁来处理各类社会团体及其负责人的违宪行为？有一些社会团体的重要性甚至超过了政府组织,对它们的违宪问题需要引起重视。在中央层面，对于一些重要的社会团体，比如全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国法学会等的违宪行为，恐怕需由全国人大常委会与中央宪法监督委员会沟通后，交由后者处理比较适宜,其余社会团体的违宪问题可以交由具体登记管理的政府部门处理。

7.谁来处理高等院校、科研院所之类的事业单位的违宪问题？其中，高等院校、科研院所等思想学术性机构是非常特殊的事业单位，与宪法有很密切的关联，对它们发生的违宪问题需要特别慎重处理，原则是，既要维护宪法权威，又不能动辄上纲上线，不适当地干预文化学术自由。总体上看，对这类主体的违宪问题，性质一般的可交由教育行政部门或者党的宣传部门处理，但是,对一些引起舆论普遍关注的严重违宪事件,应当直接交由中央宪法监督委员会处理。

以上所述对一些特殊主体宪法监督职权的划分，是过渡时期的措施,至于宪法监督制度全面立法后,如何处理上述特殊主体的违宪问题，本文将在下一部分继续述及。

健全制度的总体原则是:坚持党对宪法监督的领导;保证全国人大及其常委会在国家机关体系的宪法监督中处于核心地位;充分发挥各方面在宪法监督中的积极性和作用。为此,需要重视和研究以下重大具体问题：

1.建议由全国人民代表大会制定统一的“宪法监督法”，对宪法监督各类主体的具体职权和程序做出规定。

2.建议在宪法监督法中明确党的中央宪法监督委员会在宪法监督中的法律地位、职能，以及与全国人大及其常委会在宪法监督中的关系。

3.建议对中国共产党的组织及其领导人的违宪问题作出专门规定：

（1）凡中国共产党的中央一级组织和领导人的违宪案件，先由中央宪法监督委员会处理，地方省一级党委及其领导人的严重违宪案件以及其他党委及其领导人的特别严重的违宪案件,也先由中央宪法监督委员会处理。这类违宪行为的具体处理程序，可以由中央宪法监督委员会做出专门规定。

地方党委及其领导人的一般违宪案件,可以由地方同级人大常委会处理,以突出地方权力机关在保证宪法实施中的作用，并为中央一级的宪法监督积累经验。

（2）中央宪法监督委员会按照党章和其他党内法规处理违宪案件。因为违宪行为首先是违反党章和党内法规的行为,党纪严于国家法律,应当先用党纪处理。在中央宪法监督委员会按照党内法规处理后，如果党的领导人还担任国家机关或者其他组织职务的，由全国人大及其常委会处理。

（3）中央宪法监督委员会处理上述违宪案件时，须征询并尊重全国人大常委会的意见。

（4）中央宪法监督委员会处理违宪案件，如需要进行宪法解释的，由全国人大常委会作出宪法解释，宪法解释是中央宪法监督委员会处理案件的依据。

之所有建议做以上制度规定，有以下几个基本考虑:

4.在立法中明确全国人大及其常委会的监督对象。我国宪法虽然规定了全国人大及其常委会监督宪法的实施，但是,一旦发生违宪，全国人大及其常委会有权对哪些主体进行监督？这是立法没有解决、现有体制也难以给予明确回答的问题,理论中对这一问题也未有深入研究。

从长远看,建议明确规定：

5.全国人大可以设立一个专门委员会性质的宪法监督机构，叫全国人大宪法委员会或者宪法监督委员会。这个委员会是全国人大的工作机构，而不是与全国人大常委会平行的机构，在全国人大闭会期间，它受全国人大常委会领导,专门协助全国人大及其常委会开展宪法监督。

6.全国人大可以在统一的宪法监督立法中授权最高人民法院以及省一级高级人民法院在一定范围内行使部分宪法监督的职权。

7.建议在宪法法律已有规定的基础上，进一步明确全国人大与它的常委会在宪法监督方面的具体分工。全国人大组成人员过多、会期短，经常性地开展宪法监督并不现实。全国人大监督的重点主要是人,它对人的监督应当由全国人大常委会预先做铺垫准备工作，也不能轻易启动这一程序;全国人大的宪法监督主要是一种震慑，是万不得已才采取的措施，是结果性监督。经常性的宪法监督职权应当由全国人大常委会行使,它的监督主要应当是过程性的监督。常委会采取过程性监督纠正了违宪行为就好;如果过程性监督不能解决问题，可由代表大会进行人事表决为主的结果性监督。

8.应当明确全国人大及其常委会宪法监督的具体程序和方式。目前，全国人大及其常委会主要以会议形式行使职权，而宪法监督实际是对具体案件的处理，能否也一概地用会议的方式处理违宪问题?宪法和法律虽然规定了专项工作报告、执法检查、询问质询、特定问题调查以及撤销罢免等具体的监督方式,但这些方式是否完全契合宪法监督的特点和需要？这些都需要深入研究。

应当承认,对违宪问题的处理，主要还是类似于具体案件的处理,但又不同于法院对一般案件的处理。全国人大及其常委会处理违宪问题应当有特殊的程序，这个程序恐怕既要有人大及其常委会行使职权的特点，也应当有法院裁判案件的特点，才是适宜的。

9.地方人大及其常委会的宪法监督事项,可以由全国人大在统一的宪法监督法中解决,也可以由地方人大及其常委会予以规定。如果统一的宪法监督法短时间内难以制定出来,可以由各地先制定地方性法规，以便在地方将宪法监督具体开展起来，为日后制定全国统一的宪法监督法积累经验。

但是即使将来全国人大制定了统一的宪法监督法，对于地方的宪法监督职权与程序,这部法律在做一些原则性的规定后，还是由地方人大及其常委会作出具体规定为好。地方在宪法监督的相关立法中,应当借鉴中央立法的经验,学习中央又不完全照搬中央做法;同时，发扬首创精神,对地方人大及其常委会进行宪法监督的各类具体事项，作出符合本行政区域实际情况和需要的特色性规定。(责任编辑:朱应平）