第一位主讲人硕士研究生何敏菊首先对十九大报告中有关人大主导立法的阐释作了介绍；其次对运行失衡的地方立法权进行了分析，主讲人提出地方立法出现了地方人大法规立项的主导作用受到制约、地方人大在法规起草过程中的主导地位旁落、地方法规立项与起草由政府主导等现象；再次主讲人分析了政府主导立法立项和起草工作的弊端；最后主讲人对完善地方人大法规立项及起草机制提出了自己的看法，主要包括多管齐下充分保障地方人大对立法立项的主导以及创新完善法规起草机制等内容。

第二位主讲人硕士研究生苏怡对十九大报告中提及的深化简政放权，县级政府职能下沉的问题表达了自己的观点。主讲人首先分析了乡镇政府的现状，具体包括权责不统一，财政不独立以及行政审批权缺失等内容；第二部分，主讲人介绍了需要进行职能下沉的原因，主要包括避免乡镇政府沦为县政府执行机构、经济强镇扩权的需要、为人民群众提供更多的便利以及县一级政府行政负担过重等内容；第三部分主讲人分析了职能下沉的具体举措，具体包括给予乡镇政府部分行政许可权和轻度行政处罚权、划定权力下放的具体范围、推进乡镇行政执法的改革、统筹乡镇站所管理体制改革等内容；第四部分主讲人分析了职能下沉过程中可能存在的问题，主要包括乡镇政府权力过分扩张、财政保障、地方恶势力与政府中腐败分子勾结以及编制等问题。

第三位主讲人硕士研究生胡隆威对于我国合宪性审查制度的现状及其改善途径作了简要的分析，主讲人首先介绍了合宪性审查的含义；其次分析了我国合宪性审查制度的现状，主要包括我国现行合宪性审查主体、方式以及对象、实际运行情况、存在问题等内容；再次主讲人分析了改善合宪性审查制度的途径，主要包括合法性审查前置、立足国情明确审查主体、激活提起审查权、专门立法等方式；最后主讲人对整个合宪性审查制度发表了一些所感所想。

讨论

随后，大家就这次论坛主题进行了讨论，问题主要集中在以下几个方面：

1.合宪性审查制度的相关问题

硕士研究生杨磊提出，如果在全国人大常委会之下设立宪法委员会，那么这个宪法委员会对全国人大或常委会制定的法律实行监督时是否会缺乏其正当性？

硕士研究生胡隆威认为，宪法委员会虽然设置在全国人大常委会之下，但其仍然可以对全国人大及其常委会制定的法律进行监督。我国主动审查方式中就有将法律草案交由各专委会审议的先例，类比来看全国人大及其常委会的立法也是可以交由下级机关去审议的，同时全国人大及其常委会实质上也是希望下级机关能够辅助其审查立法的合宪性。

硕士研究生饶立明提出，如果在全国人大常委会之下设立宪法委员会，那么该宪法委员会与全国人大的法律委员会、以及作为人大工作机构的法制工作委员会三者是如何进行职权划分以及具体合宪性审查程序该如何进行？

硕士研究生胡隆威认为，可以考虑将除备案审查以外的其他合宪性审查权交由宪法委员会实施。

杨程律师指出，首先constitutional review原义是指宪法审查或者合宪性审查，一般并不指违宪审查。其次合宪性审查的根源应当是在美国而不是日本，在美国合宪性审查对应的应当是司法审查。再次合宪性审查在中国和美国语境不同，我国合宪性审查的主体是全国人大及其常委会，而美国的审查主体是最高法院，合宪性推定的概念，应当是从宪法监督到宪法审查再到合宪性审查和违宪性审查的过程中发展而来，因此合宪性审查应当是处于第三个位阶的概念。至于为什么要用合宪性审查概念取代违宪性审查概念，这也是有方法论和逻辑上的推论的，合宪性审查的概念是置于美国三权分立的语境下提出的，美国认为虽然应当利用司法权审查立法权，但是这种审查是没有民主基础的，因此其必然应当秉持一种谦抑的态度即虽然标准严苛但态度谨慎，合宪性审查原则要求宪法审查机关在审查过程中首先应推定立法行为合乎宪法，除非有明显的违宪事实，才能够推定为违宪，也就是说即使法律存在违宪的理由但是只要其存在合宪的理由，就可以推定其为合宪。在我国也存在着司法审查的模式，例如在行政复议和行政诉讼这块我们就有规定附带审查，但是其他方面我们就没有由法院审查立法行为和立法文件的先例。从我国目前的司法实践来看，要实现由法院来审查立法权的可行性比较低，同时我们也并不是一定要通过司法审查这样一种模式来对立法权进行审查。在我国考虑运用合宪性推定来推进合宪性审查是为一种比较中庸的方式，目前我国的合宪性审查仍处于应然层面，全国人大及其常委会如何实现合宪性审查推定的原则是需要通过实践来论证的，但我们首先应当清楚合宪性推定论的源头，合宪性推定的应然模式以及我们应当采用什么样的路径去推进合宪性审查，也就是说推进我国的合宪性审查是一个脉络性思考的过程。

硕士研究生孙中原认为，合宪性审查源头来自美国的说法有点过于绝对，应该说是美国构建起了合宪性审查制度的一个较为完善模型。合宪性审查的源头自然是来自于自然法中的高级法思想，自然法思想自古希腊时期就发展起来了，而实际中最早在英国就有合宪性审查制度的先例，无论从布莱克顿一直到布莱克斯通其间也有柯克与国王著名的争辩及至顶峰时期爱德华三世确定了普通法院在案件裁判过程中要遵从高级法，遵从大宪章的原则，也就是说在当时的英国合宪性审查制度其实已经初具雏形。

杨程律师指出，就合宪性推定原则来讲，追本溯源还是有导致其产生的一个标准性事件。

2.政府职能下沉的相关问题 

博士研究生何盼盼认为，从规范文本以及地方政府组织法的角度来对乡镇政府权力坐实的问题进行考察是比较容易的，因为乡镇政府本来就是一级国家政权。但是这个问题本身并非一个法理问题，而是一个现实问题，对于我国今后县乡两级政府权力配置的问题应当是从现实出发进行考察的。从目前的社会现状来看经济强镇只是个别现象，更多的是在中西部地区出现了乡镇缩小甚至消亡的现象。中国目前处于城市化过程，人口和资源普遍集中到县级以上地区，那么基于如此的社会现实，我们决定将乡镇政府撤销亦或坐实其实是需要一个社会统计数据的支撑的。国家对基层政权的规划问题，不应从法理上进行推论，中国地域辽阔，各地现实情况复杂，乡镇政府的未来走向问题应放开各地试点，例如在中西部地区人口自然减少，乡镇政府就可以合并、撤销，而在经济发达地方则可以进一步将乡镇做强。中国自古就有“皇权不下县”的说法，国家政权到县一级其实已经足够，乡镇应当是纯属地方自治的范围，服务外包完全可以解决乡镇政府大部分的行政事务。与此同时我们要考虑到如果将乡镇政府坐实，其后可能会带来组织、人员增加等问题。中国行政体制素来冗杂，乡镇政府做强会给行政体制运行带来更重的负担。因此对于乡镇政府权力的落实应当留待实践验证，将其置于今后社会改革以及政治治理的过程去考量，目前我们无需从整体规划上来讨论这个问题，同时县级以下的地方自治是完全可行的，其不会对国家秩序造成过多的影响。

博士研究生赵天认为，乡镇政府权力的配置问题是一个历史性问题。建国以后的一段时间乡镇政府的权力其实是一个比较实体的部分，但乡镇政府的权力为何在过程中越变越少，以至于现在乡镇政府的地位沦为县政府的执行机构？为什么会出现这个权力上收的趋势？原先权力上收的原因与现在权力下沉的原因之间应当如何对接？现在权力下沉的改革是否会将原先权力上收中的有益部分去除？从中国传统地方和中央权力配置的关系来看，乡镇政府的地位应当如何论证？对乡镇政府地位的认识不应仅仅从其现状、权力以及改革等方面来谈，关键是要对乡镇政府地位进行理论论证。

硕士研究生徐国林提出，县政府部分行政许可权和轻微行政处罚权的下放与在编制问题上不增加机构和人员的倡议之间是否存在相互矛盾？以及乡镇一级实质上是一个人情社会，那么政府职能下沉以后，权力寻租空间增大，应当如何对乡镇政府权力进行监督？

硕士研究生苏怡提出，政府原先存在多头执法的现象，但是通过内部机构整合，人员得到充分的利用，各部门的职责得到进一步明析，因此利用原先的人员就可以行使乡镇政府增加的职权。

硕士研究生路忠彦认为，面对乡镇政府职权扩张而组织人员不足的情况，可以考虑整合类似计生办的一些已经不再具有太大存在价值的机构，由其去承担一些行政许可、行政处罚的工作。

博士研究生张硕指出，应当区分政府职能下沉与政府职权下放。在现行的权力结构之下，乡镇属于群体性事件高发区域，乡镇政府在国家治理体系中已然成为社会问题的主要制造者，因此考虑给乡镇政府放权是需要慎之又慎的。但是职能下沉与职权下放并非同一个概念，十九大提出要强化基层政权建设、着重解决基层问题，而职能下沉就是要促使乡镇政府向服务型政府转变，让其能够更好地提供公共服务，改善农村的发展。职能下沉要求我们将工作的重心从县一级向再基层一级政府下移，其并不完全是指要给其放权的问题。

硕士研究生路忠彦提出，中国乡镇政府并非社会问题的主要制造者，社会矛盾多发于乡镇的原因是因为乡镇政府承担了较多的职责，而国家在赋予乡镇政府职责的同时并没有赋予其与之相匹配的权力，那么乡镇政府在职权不足的情况下，不得不采取一些法律之外的手段来达成其目的，尤其在维稳方面，乡镇政府常常处于一种有责无权的状态，由此来看乡镇政府的相互勾结、人员腐败以及人情社会等现象的出现不免与其职权不足存在一定的关联。

博士研究生何盼盼指出：根据国务院法制办公布的《2016年全国行政复议、行政应诉案件统计数据》显示，乡镇政府作为行政复议被申请人仅占3.91%，县、市两级政府及其部门作为行政复议被申请人的比例则占到了70%，乡镇政府作为行政诉讼被告仅占7.2%，可以看出我国现在国家权力结构运行主要还是集中在市县两级，省级政府主要起统筹作用，而试图于在乡镇构建起一个法治社会则可能与现行社会治理模式不相适应。乡镇是一个人情社会，地方事务错综复杂，其完全可以交由地方自主解决。且目前乡镇规模萎缩，治理功能较弱，这一层级可能会逐渐被时代所淘汰。我们最终的目标是维持整体法治秩序的稳定，而对于一些可以交给社会、交给改革自我完善的问题，就可以由其自身解决，不必急于从法律上为其定性，对于权力上收还是权力下放，我们应当尊重市场的选择。

硕士研究生孙中原认为，根据《2016年全国行政复议、行政应诉案件统计数据》来证明乡镇在国家治理体系中治理能力薄弱，这样的样本分析是不完善的。首先样本应当要能够反映研究对象动态的过程，仅用2016年数据来进行分析，样本根本达不到相当规模来体现其动态性，从而很难反映研究对象的整体情况。其次2016年的样本并没有足够的代表性，政府治理中出现的一些社会问题，包括很多焦点问题，其最终的解决路径并不一定是通过行政复议或者行政诉讼程序，很多情况是选择了一个非常规的途径，例如上访，私了等。

硕士研究生何宗鹏认为，乡镇执法权力缺失的历史原因是二十世纪八九十年代我国进行了大规模的行政立法，制定了诸如行政处罚法、行政许可法、行政强制法等一系列的法律，并且在这些行政立法的过程中大量出现了政府部门主导立法的现象，政府将几乎所有处罚权、收费权均收归政府工作部门行使，因此才导致乡镇政府没有相应执法权的一种现象。其次乡镇政府被复议、被诉讼的比例少，这只是一个表象，并不能够用以证明乡镇一级政府不具备存在之必要性，而相反正是由于乡镇政府缺乏执法权，所以乡镇政府才不具备作为被申请人或者被告的资格。现在的乡镇政府更多的是享有一个服务职责例如发放赡养费等，而乡镇政府的执法权大多被集中到了县政府工作部门的派出机构，而十九大报告所提出的职能下沉就是要将县政府派出机构的执法权交由乡镇政府来行使，以此来实现服务与执法的统一，这样一方面有利于解决行政机关人员编制庞大、职权冗杂的现象，另一方面也更能够体现高效便民的原则。

博士研究生张硕指出，首先法治和自治并不冲突，软法之治也是一种治理的形式。其次我们一定不能放弃对乡镇政府的治理和规范，乡镇一级政权是社会矛盾发生的集中地，而且乡镇不仅仅存在于农村，其也存在于城市，乡镇政府作为国家政权与人民之间的纽带，其位置十分关键，因此对乡镇政府的行为进行国家立法层面的规范是十分重要的，而对于再低一级的村则可以适用软法予以调整。

杨程律师指出，过去的乡镇管理是一种地方精英的管理模式，其主要通过乡约、宗族等来对乡镇事务进行管理，而现代的乡镇管理是国家权力极端下沉到最底端的结果，现今谈简政放权的原因是因为我们改变了过去乡镇的管理模式，所以我们需要采用这样一种国家治理的模式来对乡镇实行管理。乡镇看似很小，不足以来谈论其国家治理的地位，但是乡镇政府要处理相较于其它层级的政权更多方面的社会管理事务，乡镇在行使社会治理中的功能是不能取代。简政放权中的权与责并不一定要相等，乡镇可以通过一些教育的治理模式来实现其职责，并不一定要给乡镇政府下放执法权。中国地区发展不平衡，因此在中国乡镇讨论如何下放权力应当考虑在地性。并且我们研究问题的思路往往不需要进行一些宏观的叙事，而是要从微观的层面来切入，同时我们不能单单从法学的思路来思考问题，而是要从社会学、人类学的角度去切入，从客观事实的角度去观察，以问题为导向，然后与文献资料进行对应。

3.人大主导立法的相关问题

博士研究生赵天认为，人大发挥立法的主导作用和政府发挥其在立法中的能动作用，两者并不是完全矛盾的，通过制度设计也可以实现一个对接。在制度设计的文化发展过程中，制度设计的载体应当表现的是最终文化所形成的这个载体所容易表现出来的部分，也就是其可能会更容易形成这个文化的一个主要方向包括其主要内容的部分。在制度设计的问题上例如在考虑如何建立保障人大立法机制的问题时，要考虑其可行性，使其成为一个容易实现的机制。

硕士研究生徐国林提出，对于加强人大及其常委会的立法主导作用中的“主导”二字应当如何理解？“主导”究竟是一种立法过程中的主导还是对立法结果的主导？如果说强调对立法过程的主导，那么通过一些程序性的控制是可以得到有效解决的，而如果是要追求结果的主导性，那么最好的解决方式就是由全国人大及其常委会实施包括调研、立项、起草等在内的立法全过程，但是这又会带来人员配置、专业程度以及时间等方面的问题。

硕士研究生何敏菊提出，人大及其常委会立法的主导性应当着重体现在其立法过程中主导作用的实现。我们并不否认政府在地方立法的过程应当发挥一定的作用，但是从过去的实践中我们可以发现政府对于立法的全过程均有介入，而人大并未对政府在立法的起草、立项等过程中的行为进行有效的规制，因此这可能实际上造成了一种政府主导立法，而人大立法的主导权旁落的现象。

博士研究生张硕认为，我们要具体分析政府主导的立法和人大主导的立法之间的区别。人大发现问题，人大调研然后人大立法那么其必然可以称之为人大主导的立法，但是对于政府提案、人大立法或者政府提案并提出了法规草案由人大审议表决的情况下又应当认定谁是立法的主导者？我国的立法权与西方国家议会的立法权不同，我国的立法权被肢解成包括起草权、审议权以及表决权在内的三个部分。起草和审议都是过程，表决是一个结果，对于起草权不可能也不应该全由人大掌控，人大仅需将审议权和表决权落到实处，这个立法就可以称之为人大主导的立法。而如果审议权未落到实处，而且草案本身又是由政府提出的，那么这个立法则应称之为政府主导的立法。

博士研究生何盼盼指出：人大立法、政府职能下沉以及合宪性审查等问题都是十九大给我们提出的中国法制建设和宪法实施中一些比较重要的前沿问题，但是这些问题除合宪性审查之外都有待于社会改革的回应，而并非一个纯粹的法律问题。地方立法过程中存在的一些现象如行政机关提出大量的议案，部分人大代表的审议意见以及学者提出的意见并不为人大所采纳，人大坚持采纳地方政府的意见等，这些现象的产生都存在其现实因素，我们对于人大主导作用的分析应当从一个更加深入的规范分析的角度来看：主导的内涵究竟是什么？法律文本上有哪些规范来源？这些规范的条文有多少被虚置、多少实施乏力？中国现行的人大制度处于一个规范和完善的过程，在这个过程中我们需要寻求解决引起人大主导作用旁落问题的方案。人大主导作用被制约、规范条文实施乏力有很多一部分是有其现实考量，比如说人员不足，专业性不强等，但是随着改革的深入，国家资源合理配置，这样的情况是会有所改善的。

硕士研究生孙中原认为，对于立法过程中的价值取向问题，我们不应简单的在民主和效率之间做一个选择，亦或是通过一种哲学思辨的路径，希望在民主和效率之间达到动态协调有机统一。关于立法过程中的价值取向我们可以借鉴国外优秀经验，既不高唱民主模式也不强调效率原则，例如美国在其立法的设计中，就选择了一种更具实用性的科学审议的模式，这种模式对于民主和效率两者都进行了一些修正，例如为了防止反联邦党人激进的民主主张，它构建了如代议的制度来将激进民主中消极的部分剥离开来，而在处理效率问题时，它又通过诸多的宪政设计去保证其利益诉求，如提倡协商甚或是政治交易，以此来达到其审议科学的立法价值追求。但是在这种模式上最终美国的立法价值选择仍是趋向于保守的立场，包括在回应一些反对意见时，其理由往往是出于一种不改革比鲁莽改革危害要小的考量。我国立法的工作模式明显区别于美国的保守立场，然而在我国目前社会发展不均衡、人口基数大、社会矛盾错综复杂的情况下，讨论我国立法的价值选择是激进还是保守已经没有实际作用，我国立法的主要问题应当是如果对我国法律进行有效修正的问题。面对当前的社会现状，经常性出台法律来解决社会问题已然成为我国立法的价值选择，但这种快速的立法模式往往会引起诸如立法技术不完善、立法空洞、立法照搬原先法律、立法与当前社会发展状况不相适应等问题。那么在这种情况下再去讨论空洞的立法价值选择问题实际上是没有意义的，我们可以转向于实用主义或者说结果论的判断模式，去考虑在我国现行立法价值取向下如何对法律进行修正，如何能够对法律进行实际有效的调整。

讨论结束后，博士后彭超提出了两点建议，三个问题：