发布时间：2018-01-07      来源: 中华好学者    点击: 次

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以下文字是2017年清华大学国家治理研究院年会暨“新时代的国家治理—改革创新与现代化之路”学术研讨会清华大学教授林来梵的演讲内容速记稿。

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文章导读

当今中国社会矛盾非常尖锐，而且不断积累。合宪性审查制度具有解决社会矛盾一定的功能。

作者简介

 

林来梵，法学博士，清华大学法学院教授、博士生导师，中国宪法学会副会长，《清华法学》主编。

 

 

今天很高兴在这里作报告。在前面听了很多高论，尤其是三位法学教授提出的观点对我有直接的启发意义。与他们讲的很有思想性不同，我今天谈的是一个比较务实的问题，主题是：合宪性审查制度是国家治理现代化的关键。

 

      十九大提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法的权威”。我觉得这个论断非常重要，提出之后对法学界影响很大。合宪性审查到底是什么呢？简单说它是特定的有权机关，或者说获得授权可进行合宪审查的机关，根据一定的程序对公共权力的行为，尤其是其立法，即抽象行为是否符合宪法而进行审查判断这样一种活动或制度。学理上可称“宪法审查”，甚至也可称为“违宪审查”，都是宪法实施监督制度中最有实效性的一种制度，在我国也有，但是实效性不高。目前由全国人大和常委会行使合宪性审查权，还建立了法规备案审查机制，做了大量工作，尤其根据最近报道出来的数字，他们工作的业绩非常多，只是长期不报道、不公开，有关数字也不公开、不报告，大家觉得时效性很差。可是最近一报道，大家认为它还是做了一些工作的。

 

     然而，为什么最近才要公布报道，过去不报道呢？这值得我们思考。我认为其中一个重要的原因是，长期以来他们不敢报道，因为一旦报道，大量的合宪性审查建议将纷纷压过来，全国人大审查机关受不了，有可能像雪片一样把它淹没掉了。尤其是具体承担合宪性审查工作的是一个大致相当于司局级的工作室，设在全国人大常委会法制工作委员会之下，称为“法规备案审查室”，人马长期不足十人，目前大概12人左右，这样的一个部门做工作。根据现行的法律规定，特别是立法法第99条第2款的规定，普通公民可以向提出合宪性审查建议，而且没有门槛，为此这个机构压力很大，不敢公开接受大家的审查建议，即使接受了审查程序和结果也不敢公布，否则会诱发大量审查建议的提出。

 

      那为什么现在要开始公布出来？这里面有争议的。但是公布出来之后我们也发现有一个问题，现在大量的审查实际上不是合宪性审查，还是合法性审查，只是审查下位法是否符合上位法，而一般不敢审查下位法是否违反宪法。也就是说，目前的制度是用合法性审查去吸收，甚至去抵销合宪性审查。

 

      为什么这样呢？这就涉及到观念问题：迄今为止没有确立合宪性审查是国家治理现代化的一个关键这样的一种观念，导致人们对合宪性审查重要性认识不足。而我认为一个国家要实行国家治理现代化，必须有合宪性审查制度建设。这主要有三个理由。

 

       第一，国家治理现代化必须依法治国，实行依法治国。依法治国关键是依宪治国，从这个意义来说，国家治理现代化关键的关键就是依宪治国。那么，怎么依宪治国呢？怎么操作呢？怎么样将依宪治国纳入到国家治理现代化的体系当中呢？依法治国需要法律形成一个体系，目前我国已经形成一个社会主义的法律体系，2012年全国人大就宣布社会主义法律体系已经完成。但实际上在这个体系中，全国人大及常委会制定的法律不多，大致只有252件左右，大量的法规是下位法，包括行政法规、地方性法规、政府规章。这些下位法数量特别庞大，并且有很多问题，因为毕竟是人制定出来，而且历史很短，就是30多年制定出来的。这30多年，我们可叫做“大规模快速立法时代”，其间产生了大量的法律法规，快速形成社会化法制体系。法律法规内部，特别是下位法问题很多。我们党十八届四中全会文件里承认，部门立法的倾向和争权诿责的现象比较突出。学术界的研究还有很多，认为除了部门化倾向之外，各个地方的立法实际上还有地方保护主义倾向，甚至许多立法尤其由行政机关主导的立法，还存在与民争利的现象。总之，法律法规内部问题比较多，它会产生更多的问题，尤其是现在地方立法权进一步下放了。《立法法》2015年修订之后，把地方立法权扩大到设区的市，一下子增多到了271个设区的市都有地方立法权，将来法规内部的问题可能会更多。

 

       法律法规内部出了问题，会出现依据法律法规设立的各种制度出现问题。举个简单例子，比如拆迁补偿。关于拆迁法律法规非常多，各种拆迁条例实施细则特别多，但问题非常多，比如引发大量上访的问题就是由于拆迁补偿的标准不统一，标准过低。这样的问题在法律制度当中存在，要根据这个法律做出判决，法院判不了，判下去还是这么多，许多人开始走上上访道路。那么，要纠正法律制度本身的问题怎么办呢？就是要通过合宪性审查，用宪法作为一个统一标准，对法律法规是否存在问题进行审查，因此这个制度非常重要。

 

第二，合宪性审查制度还是解决各种社会矛盾的一个机制。当今中国社会矛盾非常尖锐，而且不断积累。合宪性审查制度具有解决社会矛盾一定的功能。

 

      第三，国家治理现代化必须能够满足人民日益增长的对美好生活的需求，必须满足人民权利诉求，这是国家治理现代化非常关键的一个特征。这样一个特征从哪里来呢？通过建立合宪性审查机制就可以提供这样的功能。大量的事实证明，合宪性审查制度最有保障普通民众基本权利诉求的重大功能。

 

      因此，我个人觉得合宪性审查制度是国家治理现代化的关键。或许国家治理现代化的关键很多，但合宪制制度至少是国家治理现代化的关键之一。

 

      以上观点仅供参考，谢谢大家！