发布时间：2018-01-15      来源: 中国宪政网公众号    点击: 次

文章导读

规范性文件备案审查是各级人大常委会行使宪法和法律赋予的职权，保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的一项重要制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从宪法实施和宪法监督的高度，明确提出要加强备案审查制度和能力建设。在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，依法治国基本方略深入推进不断取得新进展的历史条件下，备案审查制度和能力建设，对于提高全社会的法治观念、法治水平、法治能力具有重大而深远的意义。

 

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信春鹰，中国社会科学院法学研究所研究员、副所长。现为全国人大常委会副秘书长。

 

规范性文件备案审查是各级人大常委会行使宪法和法律赋予的职权，保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的一项重要制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从宪法实施和宪法监督的高度，明确提出要加强备案审查制度和能力建设。在中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，依法治国基本方略深入推进不断取得新进展的历史条件下，备案审查制度和能力建设，对于提高全社会的法治观念、法治水平、法治能力具有重大而深远的意义。

 

 

 

一、从宪法监督的高度认识备案审查制度的重要性

 

从宪法监督的高度认识备案审查制度的重要性，看似老生常谈，但实际是一个需要不断深化认识、深入研究的问题。

 

首先，备案审查制度有明确的宪法依据，因而是一项宪法性制度。宪法第62条、第67条在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时，还规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。宪法第100条、第116条规定，省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会备案，自治条例和单行条例报全国人大常委会批准或者备案。立法法第五章的章名是“适用与备案审查”，开宗明义规定“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”。为了维护宪法的最高法律效力，其他条款明确规定了不同位阶法律规则的效力等级以及备案审查。监督法第五章的章名是“规范性文件的备案审查”，第三十条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决定、命令，经审查，认为有以下三种情形之一的，有权予以撤销：一是超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二是同法律、法规规定相抵触的；三是有其他不适当的情形，应当予以撤销的。考虑到多年来社会上对司法解释超越权限的意见，监督法特别规定了对“两高”司法解释的备案审查。这些规定构成了备案审查制度的基本框架。

 

备案审查制度也是一项重要的宪法监督制度。依法治国，首先是依宪治国。贯彻实施好宪法的一个重要方面，就是要完善宪法监督制度，坚决纠正违宪违法行为。从世界范围看，各国监督宪法实施的机制一般有司法机关监督、立法机关监督和专门设立的宪法监督机关的监督。不同的宪法监督体制是由不同的政治制度、历史文化传统、法律文化等因素决定的。在我国，根据宪法的规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。规范性文件备案审查制度就是重要的方式。通过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行备案审查，纠正或者撤销违宪违法的法规和条例，从而维护宪法权威，维护法制统一。我国的宪法监督制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，符合我国国情，与人民代表大会制度这一根本政治制度相契合。健全宪法监督制度，应当立足于我国社会主义法治建设的实际，以宪法规定为前提，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，应该从进一步健全备案审查制度入手，增强备案审查制度的刚性和审查结果的时效性。

 

 

 

二、全国人大常委会备案审查工作的发展

 

全国人大常委会历来高度重视备案审查工作，注重发挥备案审查制度在监督宪法实施、维护宪法法律权威方面的重要作用。在不断推进备案审查工作的同时，注重不断加强备案审查制度和能力建设。

 

2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会内成立了法规备案审查室。这是在人大机关内部第一个以审查行政法规和地方性法规合宪性与合法性为职责的部门。十多年来，法规备案审查室严格按照宪法、立法法、监督法等法律规定，认真履行职责，不断开拓进取，积极稳妥地开展备案审查工作。

 

一是积极开展法规、司法解释主动审查。根据备案审查工作职责，对报送备案的行政法规和司法解释逐件、逐条进行审查研究，并严格按季度报告研究意见。审查研究报告对每一件行政法规、司法解释，无论是否存在与法律不一致的问题，都提出明确的审查研究意见。对于审查研究中发现的明显与法律不一致的问题，根据常委会领导批示精神，积极与制定机关沟通协商，推动妥善解决。同时，围绕常委会工作要点和立法工作情况，有重点地对有关人大监督工作的地方性法规、规定行政处罚的地方性法规等开展主动审查。

 

二是坚持做好审查建议的研究工作。向全国人大常委会提出违宪违法审查建议，是立法法、监督法赋予公民、组织的一项重要权利。对公民、组织提出的每一件审查建议都严格按照有关工作程序进行接收、登记、研究、提出意见，根据不同情况作出相应处理。截至2014年12月31日，共接收各类审查建议1162件。其中，属于全国人大常委会审查范围的有489件。发现问题的，及时与制定机关进行沟通协商，妥善处理，维护国家法制统一。

 

三是及时收集整理违宪违法动态信息。保持高度的政治敏锐性和责任感，时刻关注社会反映和舆情，及时反映网络等媒体登载的违宪违法信息，坚持做好信息研究工作，确保重大信息不遗漏，为相关后续工作的开展争取打下坚实的基础。

 

四是围绕常委会年度工作要点，认真做好专项工作。例如，从2011年至2013年，按照常委会监督工作计划要求，督促和指导最高人民法院、最高人民检察院对现行司法解释和具有司法解释性质的其他规范性文件进行集中清理工作。经过清理，最高人民法院、最高人民检察院先后分三批，共废止755件司法解释和司法解释性质文件，并决定修改一批司法解释和司法解释性质文件，清理工作取得显著成果。

 

五是加强制度建设，不断完善备案审查工作机制。在开展备案审查工作的同时，不断总结经验，逐步完善研究意见季度报告制度，审查研究过程中的集体研究制度，征求意见制度，以及审查建议接收、登记、归档制度等各项制度。根据十八届三中全会决定提出的“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”的要求，制定《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》，建立公民、组织审查建议反馈工作机制。

 

2015年立法法的修改，按照十八届三中、四中全会精神，针对备案审查实践中存在的问题，进一步完善了备案审查制度。比如，进一步加大审查力度，增加有关主动审查的规定；强化常委会工作机构备案审查工作职责，明确规定常委会工作机构可以向制定机关提出书面研究意见以及提出撤销的建议；增加将审查、研究情况向审查建议人反馈的规定等。这些修改将会对备案审查工作带来积极而重大的变化。

 

 

 

三、进一步加强备案审查制度和能力建设，具有很强的现实针对性

 

党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。中央提出这些要求，针对的就是以文件代替法律，或者文件超越法律的问题。例如，有的地方规则制定机关超越法定权限制定规范性文件，限制公民、组织的合法权利，或者增加公民、组织的义务，下位法违反上位法规定的情况时有发生，群众意见很大，不断有公民、组织向全国人大常委会提出审查建议，有的还将审查建议直接发布到网络上，引发社会关注。在地方层面，据了解，目前全国31个省、自治区、直辖市人大常委会均设立了专门的备案审查工作机构，配备了专职人员；在317个地级市、自治州中，只有160个设立了专门机构，140个配备了专职人员；在县（区）一级，有专门机构和专职人员的地方所占比例不足10%。能力不足问题制约了备案审查工作的开展，影响了备案审查制度在监督宪法实施方面重要作用的发挥，降低了备案审查工作的社会效果。此外，还存在一些影响备案审查工作进一步发展、需要进一步研究解决的问题：

 

一是规范性文件的范围有待进一步明确。根据法律规定，纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件，主要包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规以及“两高”制定的司法解释。除此之外，法律还规定有一些规范性文件，全国人大或者全国人大常委会有权改变或者撤销，但是否纳入备案审查范围没有明确规定，也没有相应的程序性规定，如国务院的决定和命令、省级人大及其常委会的决议和决定等。对于这些较为特殊的规范性文件，是否应当进行备案审查，实践中公民、组织针对这些文件提出审查建议应当如何处理，法律没有相关规定，监督上还存在薄弱环节。

 

二是备案审查工作程序有待进一步完善。有关备案审查的工作程序，立法法和监督法的规定都比较原则，主动审查的程序、审查建议的办理程序，法律规定并不明确。十届全国人大常委会委员长会议修订、通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》，但这两个工作程序属于内部文件，效力层级较低，其规定也不为公众所知晓。立法法修改，对备案审查制度作了进一步完善，增加了有关主动审查、反馈以及公开等方面的规定，但还缺乏具体的程序性规定，亟需补充完善。

 

三是备案审查工作机制有待进一步健全。审查研究过程中，缺少听证、论证机制，公众参与程度较低，不同系统间备案审查工作的协调联动还有待加强。在过去的工作中，对公民、组织提出的审查建议也较少进行反馈，导致建议人和社会公众对备案审查制度产生一定误解。目前，审查建议的反馈机制基本建立，但还需要在实际工作中进一步积累经验并加以完善。备案审查纠错的主要手段是由常委会工作机构通过沟通协商，由制定机关自行纠正，这虽然是纠正违宪违法行为的方式之一，但也存在刚性不足、缺乏约束力的问题。

 

四是备案审查工作机构职责有待进一步整合和强化。在全国人大常委会内部，除法制工作委员会外，全国人大专门委员会和常委会办事机构也承担一定的备案审查工作职责。具体而言，常委会办公厅秘书局承担法规、司法解释备案件的接收、登记、存档、分送等工作；法制工作委员会承担审查研究工作；各专门委员会承担审查工作。工作中备案与审查分离，增加了部门间沟通协调的工作量，各专门委员会因机构设置、人员配备等各方面原因，较少开展审查工作。另外，一些专家学者认为，备案审查机构的设置层级偏低，与其承担的违宪违法审查职责不协调。

 

 

 

四、总结经验、完善制度，不断推动备案审查工作取得新进展

 

十八大以来，中央不断对备案审查工作作出重要决策部署。十八届三中全会决定提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，通过备案审查等积极回应社会关切。四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这些都为破解难题、推动备案审查工作不断深入发展指明了方向。根据中央精神，有必要从制度建设和能力建设两方面着手，抓紧研究修改相关法律法规和工作程序，进一步完善备案审查制度和工作机制，健全备案审查工作机构和职责。

 

一是按照十八届四中全会决定提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，进一步明确规范性文件备案审查范围。除法规、司法解释外，建议抓紧对全国人大和全国人大常委会有权改变或者撤销的其他规范性文件报送备案的必要性和可行性进行深入研究，适时将国务院的决定、命令，省级人大的决议、决定等规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围，赋予公民、组织对这些规范性文件的审查建议权，并在修改监督法以及有关工作程序时予以明确。

 

二是进一步完善备案审查工作程序。十届全国人大常委会委员长会议修订、制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》属于内部工作规则，应根据需要适时将这两个工作程序上升为法律规定，增强备案审查工作的透明度，便于社会公众更好参与、监督。在程序性规定中，应进一步明确规范性文件及时依法报备的约束机制，明确法规、司法解释主动审查程序，明确审查建议的接收、办理以及反馈的程序、期限，考虑定期将常委会备案审查工作的情况对外公布等。

 

三是进一步健全备案审查工作机制。建议研究探索适当吸收专家学者、相关利害方参与审查建议的听证、论证工作，扩大公众参与度；在中央统一领导下，探索建立备案审查衔接联动机制，强化党委、人大、政府备案审查工作之间的协作配合；积极稳妥地开展公民、组织审查建议的沟通、反馈工作，在认真总结经验和听取各方面意见基础上，进一步完善对公民、组织审查建议进行反馈的工作办法；按照“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的要求，健全与制定机关之间的沟通协商机制，对审查研究意见的形式、提出方式、制定机关的反馈等作出明确要求，并加强沟通协商后的督办工作力度。

 

四是加强备案审查工作机构建设，强化备案审查工作职责，提高备案审查工作能力。在全国人大常委会内，将备案工作与审查工作进行整合，转变备案与审查分属不同部门的状况。除法制工作机构外，进一步发挥专门委员会审查职能，建议由专门委员会对报备的地方性法规进行审查，发现问题的，可进行共同研究。可考虑在坚持现有工作体制的前提下，建立常委会统一领导下，各专门委员会和常委会工作机构共同参与的备案审查工作协调机构，具体业务工作由备案审查工作机构负责，更好地整合资源，形成工作合力。

 

备案审查工作担负着维护宪法尊严、保障宪法实施的重任，意义重大。在全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的重要历史时期，备案审查的意义和重要性前所未有。我们要提高思想认识，认真总结经验，分析存在的问题，加强制度建设，开创备案审查工作的新局面。

 

 

 

 

 

 

 

附最新进展：全国人大常委会发布5起审查建议案例有何深意？

 

〔文章来源〕澎湃新闻2017年12月21日法治中国专栏。

今年，全国人大常委会法工委发布了五起由公民、组织提起的审查建议案例。这五起案例分别是：

 

1.浙江省1名公民建议审查杭州市道路交通安全管理条例有关规定；

2.内蒙古1名公民建议审查最高检有关“附条件逮捕”的文件；

3.4名劳动法专家建议审查地方计生条例有关“超生就开除”的规定；

4.108名研究生建议审查重庆等地著名商标法规；

5.中国建筑业协会建议审查地方审计条例“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的规定。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，一年内逐步发布多起审查建议案例尚属首次。这背后有何深意？推进备案审查工作，未来有哪些举措？澎湃新闻就此采访了全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰。

 

 

 

备案审查制度是一项具有中国特色的宪法性制度设计

 

澎湃新闻：谈及备案审查制度，可能普通公民对其有些陌生，您能否简要介绍一下这一制度？

 

梁鹰：立法法赋予不同国家机关以制定法律规范的权力，我们也经常看到各式各样的法规、司法解释及其他规范性文件，这些由不同国家机关制定的规范性文件有时存在与宪法法律相冲突、抵触的情况，为维护国家法制自上而下的统一，必须对规范性文件进行备案审查。

 

从功能上看，我国的备案审查制度与一些国家的相关制度类似，其目的是保障宪法法律实施，维护国家法制统一。在我国，就其性质而言，备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权，也是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计。

 

 

 

5年来主动审查研究60件行政法规、128件司法解释

 

澎湃记者：明年十二届全国人大即将结束，这一届备案审查工作开展情况如何？ 

 

梁鹰：备案审查分备案和审查两个环节。依据宪法、地方组织法、立法法、监督法等法律及有关规定，行政法规、地方性法规、司法解释应当在公布后三十日内按规定程序报全国人大常委会备案。备案是审查的前提，备案的目的是存案以备审查。本届以来，全国人大常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件，其中行政法规60件，省级地方性法规2543件，设区的市地方性法规1647件，自治条例15件，单行条例248件，经济特区法规137件，司法解释128件。

 

审查主要采取三种方式，一个是主动审查，一个是被动审查，一个是专项审查。主动审查就是对在全国人大常委会备案的全部规范性文件主动逐件进行审查，这些规范性文件包括行政法规、司法解释、地方性法规。

 

十二届全国人大以来，对全部行政法规和司法解释进行了逐件逐条的审查研究，共审查研究了60件行政法规、128件司法解释。从今年开始，对新增地方性法规也开展了主动审查，目前已完成审查150多件。对发现的与法律规定不一致的问题，依法开展督促纠正工作。如在2015年上半年发现最高法2015年1月30日公布的《关于适用民诉法的解释》存在明显与法律规定不一致的问题，经沟通督促，最终最高法提出了具体处理意见。

 

除主动审查之外，还对一万多件现行有效的地方性法规及有关规范性文件，有重点地开展了专项审查研究工作。

 

一是针对行政审批制度改革。全国人大常委会2013、2014两年间先后三次修改有关法律，取消或下放一批行政审批事项。之后，全国人大常委会法工委逐件研究了与这三次修改相关的107件地方性法规，确认30多件与修改后的法律规定不一致，均已要求各地及时研究处理，并推动地方性法规进行常态化清理。

 

二是全国人大常委会对选举法、代表法、地方组织法作出修改后，对个别地方没有及时修改相关地方性法规进行了提醒。

 

三是发现河北、广东、重庆、海南、云南等地的地方性法规在法律规定之外，规定人大代表以及常委会组织人员可以联名提出修改预算草案、预算调整方案的议案，超出本级人大及其常委会的职权范围，提醒他们注意研究处理。

 

四是针对一些地方规范性文件随意减免税收、突破法律的问题，与有关方面共同开展了专题研究。

 

五是针对部分地方出台的“雷人法规”影响政府形象，或者突破法律、损害法律尊严的问题，对《广州市控制吸烟条例》、《深圳市公共厕所管理办法》、《北京市主要行业公厕管理服务工作标准》等进行了审查研究。

 

 

涉及司法解释的公民、组织审查建议超9成

 

澎湃新闻：您刚才介绍了主动审查的情况，请您再介绍一下被动审查的情况。

 

梁鹰：被动审查是根据有关国家机关提出的审查要求或公民、组织提出的审查建议进行的审查。十二届全国人大以来共接收各类审查建议1527件（2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件），其中属于全国人大常委会备案审查范围的有1206件，占79.0%；不属于审查范围的有321件，占21.0%，涉及国务院决定、部门规章、地方政府规章等，对应当由其他国家机关审查的，全部转送至了相应机关，并要求其对研究处理结果进行反馈。

 

在1206件属于审查范围的建议中，建议对司法解释进行审查的有1116件，占92.5%；建议对行政性法规进行审查的有24件，占2.0%；建议对地方性法规进行审查的有66件，占5.5%。没有收到有关国家机关提出的审查要求。

 

 

 

审查认为有问题而拒不纠正的，将督办或撤销

 

澎湃新闻：您刚才介绍了被动审查的情况，当收到公民邮寄来的审查建议后，处理的流程如何？

 

梁鹰：一般收到来自公民、组织的审查建议后，认定是属于全国人大常委会审查范围的，我们先判断其是针对哪一法规或司法解释，而后将该审查建议发送给该法规或司法解释的制定主体或涉及的相关部门，请他们研究后作出说明或反馈意见，在收到回复意见后，我们依据宪法和法律，做出审查研究，提出处理意见。

 

如果审查研究认为，建议审查的法规或司法解释确实存在问题，将发函给制定主体，要求予以纠正，并要求他们在规定的时间内回复处理结果。如果拒不纠正，则可能采取督办或通报的方式，必要时提请全国人大常委会予以撤销。研究处理的结果将适时向审查建议人反馈。如果审查研究认为，建议审查的法规或司法解释没有问题，我们也会将这一结果告知建议人。

 

 

 

发布审查建议案例或将成常态

 

澎湃新闻：今年以来已发布多起被动审查的案例，既有涉及“两高”的司法解释性文件，也有地方性法规，请问背后有何深意？

 

梁鹰：党的十八大以来，中央高度重视规范性文件备案审查工作，提出了一系列新要求新举措。十八届四中全会明确提出，加强备案审查制度和能力建设，将所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。中央并明确提出，建立规范性文件备案审查衔接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。适应新形势新任务，备案审查工作面临前所未有的新挑战。从根本上讲，当前加强备案审查工作，就是要确保中央令行禁止，保障宪法法律实施，维护国家法制统一，落实全面依法治国，推进实现国家治理体系和治理能力现代化。本届以来，全国人大常委会积极贯彻中央决策部署，不断加大备案审查工作力度。

 

以前向社会公开审查建议的案例比较少。我们认为，适应新情况新要求，只要是有代表性的案例，均应该及时公布，以引起各方面重视，共同推进法治进程。

 

这次向社会公布几起案例，就是要传递这样一个信息，备案审查是全覆盖，只要制发文件，涉及公权力行使或约束公民权利的，一定会被纳入审查范围，要坚决杜绝政出多门、法出多门。备案审查是刚性审查，该纠要纠，该撤要撤。全国人大常委会将采取措施不断强化备案审查制度的刚性，我们会定期或不定期发布典型案例，使其成为一种常态。

 

 

 

全国人大备案审查信息平台已经建成

 

澎湃新闻：针对当前和未来的备案审查工作，全国人大常委会将开展哪些工作？

 

梁鹰：去年以来，法工委已经研究制定了《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》，实现了反馈工作的常态化、制度化，还研究制定了《法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》，使得备案审查各主要工作环节均形成制度，做到有章可循。下一步还将针对实践中存在的问题，加强备案审查制度建设，出台统一的备案审查工作规范，细化立法法、监督法的有关规定。加强备案审查理论建设，构建中国特色的备案审查制度话语体系，也将成为下一步备案审查工作的重要内容。

 

全国人大备案审查信息平台已于去年底建成。现行有效的10244件地方性法规（截至2016年底）、755件行政法规、710件司法解释已全部上线，新增地方性法规已于今年1月1日起实行电子报送备案，新增行政法规、司法解释将于明年1月1日起实行电子报送备案，所有纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件均实现电子报备这一目标已经实现。目前正在积极推进地方备案审查信息平台建设，最终建成覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的全国统一的备案审查信息平台。统一的备案审查信息平台建成后，将方便公民、组织提出审查建议，届时公民、组织只需在网上下载相应的文件，填写审查建议后，即可以电子邮件等方式将建议发给我们。