人民代表大会制度是我国的根本政治制度。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要推动人民代表大会制度与时俱进。十九大报告进一步指出，完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度创新和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。对“一府两院”进行监督是《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》赋予地方人大及其常委会的重要职责，而人大专门委员在人大常委会监督工作中发挥了重要作用。但是，不可否认的是地方人大监督工作与当前社会要求以及人民群众的期盼还有一定的差距，这其实也是属于人民代表大会制度需要与时俱进，以及进行制度和实践创新的范畴。而健全“一府两院”受人大监督的制度，其中发挥好人大专门委员会的作用无疑是基础和关键。

按照《宪法》、《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方政府组织法》（下文简称《地方组织法》）的规定，全国人大、省级人大和设区的市、自治州人大都设立了专门委员会，作为人大常设的、专门性的工作机构，其承担着人大及其常委会大量经常性的工作。随着社会主义民主法制建设的不断推进，人大专门委员会的地位和作用显得越来越重要。在某种意义上来说，人大专门委员会功能的发挥程度，直接影响着人大及其常委会权力的实现程度。试举一例，立法权乃是人大及其常委会的重要权力之一，但此一权力的充分行使其实是需“仰仗”于各专门委员会的。而假若专门委员会极少起草法律草案，必然致使政府及其部门成为主要的起草者，这无疑虚化了人大及其常委会的立法权。当然，专门委员会较少起草法律草案与政府较多起草法律草案，此二者之间其实是互为因果的。

人大专门委员会是顺应人大制度的发展和人大职能履行的需要而设立的。1954年全国人大只有法案和民族两个专门委员会在大会闭会期间仍存在。为加强全国人大及其常委会的组织建设，1982年《宪法》明确规定，全国人大设立民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。各专门委员会受全国人民代表大会领导，在闭会期间受全国人大常委会的领导。随后，地方人大专门委员会随着加强地方人大建设的呼声也逐步建立起来。1986年《地方组织法》修改就规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设立法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导”。对地方人大专门委员会的职权，《地方组织法》进一步规定，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。

可见，人大专门委员会是依法产生的同级人民代表大会的常设性机关，在大会闭会期间受同级人大常委会领导。从机构性质上说，它是法定机关，其产生、组织、领导体制、职权都由法律作出明确的规定。有人认为，人大专门委员会受同级人大及其常委会领导，因此就是内部机构，不能对外独立行使职权，笔者对此不认同。理由有三：第一，领导关系并不能说明就是内部机构，如地方政府各部门按照组织法规定，受政府领导，但政府各部门仍然依法具有独立的职责职权。第二，《地方组织法》规定地方专门委员会有权就其职权范围内的问题进行调查研究并提出建议，说明专门委员会具有独立身份，可以对外开展法定授权范围内工作，与单位内设机构不能以自身名义对外开展工作完全不同。第三，从实践来看，专门委员会可以独立对外发文，办理同级人大常委会交办的工作，每年也要书面向同级人民代表大会报告工作。由此可见，将专门委员会视为同级人大或者人大常委会的内部机构无疑是认识上的错误，而这种错误极可能导致削弱专门委员会的作用。

人大专门委员会的设立是人大及其常委会依法履职的必然要求。全国和地方人大代表很多，主要靠每年一次的代表大会来行使职权。即便是在人大闭会期间，可由常设机关的常委会来行使主要职权，但常委会通常也只是每两个月才举行一次会议。会议召开时人多，讨论如何开展，议题如何准备，决定如何形成；不开会时如何保障人大职责不落空不缺位，这些问题都必须要靠常设的专门委员会在同级人大常委会领导依法履职去解决。正如彭真同志所说，过去我们没有专门委员会，什么问题都提到大会主席团上来，不开代表大会时，什么问题都提到人大常委会上来，人大常委会因为人多就不好讨论多种问题，尤其是不能分类别地讨论，而且分组也不是按工作性质分组，所以我们才考虑要设专门委员会。可见，设立专门委员会是十分必要的，是人大及其常委会依法履行职权不可或缺的组织保证和工作环节。可以说，如果没有专门委员会，很难想象全国和地方人大及其常委会的工作能够取得现在这样的成效。

《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）对各级人大常委会的监督工作作出了明确规定。其中不少条款涉及到人大专门委员会如何在常委会监督工作中发挥作用。如《监督法》第23条第２款规定，常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常委会有关工作机构具体组织实施。2005年6月，全国人大常委会办公厅出台了《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》（以下简称《若干意见》），进一步明确了全国人大专门委员会的工作职责和工作程序。这一意见对于加强和规范地方人大专门委员会的工作，进一步发挥专门委员会的作用，提供了很好的指导。综合《监督法》和上述《若干意见》的规定，可以归纳专门委员会在人大常委会监督工作中的作用为：

第一，协助作用。在行为性质上，专门委员会在常委会监督工作中起着协助作用，而不是法律上的监督权主体。根据《宪法》和法律规定，国家权力机关的监督权，只能由各级人大及其常委会行使，不能由其他任何组织和个人行使。例如，执法检查是常委会行使监督权的一种方式，专门委员会虽然是在常委会领导下组织开展执法检查工作，但执法检查的主体仍是常委会。有人认为人大专门委员会由人大代表组成，人大代表根据《代表法》的规定，是权力机关的组成人员，因而，专门委员会可以对外独立行使监督权。这种观点显然违反了宪法和法律的规定，是错误的。

第二，组织保障和工作基础。正如上所述，常委会通常每两个月召开一次会议，如何形成长效的科学的监督，必须依靠常设机关专门委员会的力量。因此，专门委员会是常委会监督不可或缺、至关重要的具体监督工作的承担者。例如，在每年常委会的监督计划的确定中，通常由专门委员会根据了解的情况提出建议。在听取政府专项工作报告时，也都是由专门委员会事前与报告机关就报告内容沟通情况，做好报告前的准备工作；常委会听取专项工作报告后，由专门委员会就报告机关的整改情况听取汇报，进行跟踪检查。可见，专门委员会承担了常委会监督中的大量基础性和关键性的工作，对常委会监督工作的开展发挥着至关重要的作用。

第三，专门委员会在人大常委会监督工作中的主要职责。根据《监督法》和《若干意见》的规定，专门委员会在常委会监督中的主要职责包括，协助常委会执法检查，听取和审议“一府两院”工作报告；对法规进行备案审查；审查和批准决算、预算调整和执行等内容。

人大监督是国家权力机关的监督，具有高度的权威性，对制约权力，防止腐败，发展社会主义民主政治都具有十分重要的作用。改革开放三十多年来，虽然人大监督取得了长足进步，但是仍然没有摆脱虚化的现象，人大作为“橡皮图章”的印象仍然没有得到彻底的改观，监督实效与人民的期望相比有较大差距。具体来说，地方常委会监督工作存在的问题主要有：

第一，监督职能发挥不到位。人大工作特别要注意处理好监督与支持的关系，但如果将人大工作定位于支持为实，监督为虚，那其实是改变了人大监督的本质，也与人大作为权力机关的地位不相符合。在实践中，监督职能发挥不到位的重要表现就是监督工作的重程序轻实效，这是各地人大监督工作存在的共性问题。例如，人大常委会听取和审议“一府两院”的各类专项工作报告，是行使监督权尤为重要的方式。然而，在听取、审议及表决之后，若有工作报告未能获得通过，既有的法律对此是缺乏规定的。如此一来，听取审议工作报告的程序虽然看似能够“完满”地走完，但所预期的监督实效则难以实现。同时，执法检查、视察等活动过程搞得声势浩大，轰轰烈烈，但雷声大雨点小，监督反应的问题大而化之，抽象宏观，没有操作性。

第二，监督手段和方式不多，且缺乏刚性。人大常委会监督要严格遵守《监督法》规定的方式和程序，但这些法定的监督方式，各地人大常委会运用却不够充分，如询问、专题质询、特定问题调查、规范性文件备案审查等手段罕见使用。以特定问题调查为例，该制度其实早在1954年《宪法》当中既已规定，但至今却未被启动过，当然其中不乏诸多复杂的原因。虽然在实践中已有不少关于启动人大特定问题调查的请求，但此项制度自始至终处于“休眠”状态。此外，人大常委会的监督整体上不仅在思想上，而且在行动上都表现出自我束缚之味。例如，在规范性文件备案审查工作当中，不少人大常委会相关工作者对此项工作的重要性认识不够，担心影响与被审查机关之间的关系，存在畏难情绪。

第三，监督过程重议重说，轻行轻督。人大监督实效有待提高，还有重要原因是重审议轻督办，跟踪监督做得不够，说说就完了的监督很难起到应有的作用。例如，开展执法检查虽然是人大行使监督权的重要方式，但在既有的实践中，执法检查在相当层面上流入了形式主义，最为常见的就是人大常委会听取审议执法检查报告，政府有关部门也来听，但是许多问题往往不了了之，问题到底解决没解决，没有结果，没有后续的东西。此外，人大代表或者常委会组成人员的个人监督意见如何能够集中到最后形成的常委会意见中，也缺乏一个有效机制，这导致一些地方人大代表或者常委会委员认为，人大监督说了也白说。

常委会监督权没有充分行使好，固然有多方面的甚至系统的原因，但是从专门委员会的角度反思就在于，作为在常委会监督中起组织保障和工作基础作用的专门委员会没能充分发挥作用，这是其中非常重要的因素。依此逻辑，有必要从专门委员会角度反思常委会监督工作的不足，具体而言，可以发现专门委员会的组织和运行存在以下问题：

第一，专门委员会议决机制。人大工作的典型特征就是集体有权，个人无权。集体行使职权的方式是会议形式。如何开好会，形成科学的议决机制对于做强专门委员会具有决定性作用。实践中，专门委员会会议在组织上、审议上、决定上都存在较多需要改进的空间。首先是会议到齐率不高，委员大多兼职，难以保证会议的出席。曾有一项以湖北省地方人大专门委员会为样本的研究，此研究结论表明，该省6个市人大专门委员会组成人员中专职委员的比例仅有33.8%，通常只有专门委员会正、副主任委员才属于专职，其他委员全部为兼职。在此情形之下，兼职的专门委员会委员大多连必要的专门委员会会议都难以到位，更谈不到深入参与和研究专门委员会的其他具体工作。尤其是参加专门委员会的调查研究、执法检查等活动。其次是会议审议没有严格的审议规则，往往是专职的主任委员、副主任委员从头说到尾，其他委员配合开会。其实这种现象非但存在于专门委员会当中，在人大常委会同样存在类似的情况，例如有的常委会委员在会议上的发言很长，一讲就是一个多小时，影响别人发言。此外，对重大分歧问题也没有表决机制。在会议形成的决议上，通常是由常委会工作机构草拟决议稿，然后由主任委员签字就可以成稿，这样形成的决议无疑难以全面反映会议的意见。

第二，专门委员会人员结构。现在地方人大专委会的主任委员绝大多数由年龄较大的官员转任。他们大多长期在党委、政府等部门担任过主要职务。如此结构虽然看似能够较好地发挥这些官员的“余热”及其处理专业事务的能力，但在实践中却容易出现事与愿违的结果，这主要表现为在其主导下的专门委员会，往往在开展监督工作中由于有利益关联性，因而顾虑重重。此外，这些官员还有的存在到人大过渡一下就退休的思想，把来人大专门委员会工作视为“退居二线”，因此在工作上不主动不积极，多一事不如少一事。同时，由于专门委员会监督的对象即为“一府两院”，而这些专门委员会组成人员又通常在这些部门长期任职，如此一来，就会在实践中出现“前任监督后任”的窘境。于此层面而言，专委会的工作便难以有所作为。与此同时，在专委会委员中，绝大多数都是兼职委员，没有时间精力保障其充分履职，在人大制度中也没有足够的履职约束和履职激励来促使委员们充分履职。

第三，联系代表、选民和相关政府部门的作用发挥不足。专门委员会发挥好监督作用，还有一个重要方面是做好监督选题，选好人民群众关心的热点和难点问题。这就需要专门委员会“接地气”，深入代表和选民当中。需要专门委员会充分联系相关政府部门，与他们实现信息共享，了解其工作重点和难点，以及工作中存在的问题。但是在实践中，专门委员会在监督工作中其实与政府部门是一种所谓的信息不对称，亦即政府的工作汇报和反馈其实成为了人大监督工作最主要的信息来源，此种被动式的、单一的信息获取方式，无疑妨碍了人大监督功能的充分发挥。例如，在人大执法检查工作中，被检查单位或部门出于维护其自身利益等的考量，往往会“文过饰非”，隐瞒掩盖，加之执法检查人员事先也难以了解检查对象在执法过程中存在的各类大大小小的问题，因此见到的场景就是检查对象汇报什么就相信什么。此外，专门委员会与代表和选民之间的联系同样没有建立长效的通道。因为人大信访的办理是由人大常委会办公厅处理的，与专门委员会并没有直接的联系，这种情况也是不利于专门委员会做好监督选题的。

第四，调查研究不够。《地方组织法》明确赋予了专门委员会调查研究问题，提出建议的权力。但是多数地方专门委员会只是在履职过程中，如听取政府专项工作报告或者执法检查中，提前介入、了解情况，很少针对一些专题开展专门的调查研究。因此，人大这块工作基本上是由常委会研究部门来承担的，甚至实践中还将研究部门的此种所谓的“参谋助手和智囊团”的功能，作为有益经验在全国范围内推介。并且，《地方组织法》虽然规定了专门委员会调查研究的内容，但是没有明确规定研究后向谁提出建议，建议如何办理等问题。例如，专门委员会是否有权直接向政府部门提出建议，还是只能向常委会或者代表大会提出建议。如果向大会或者常委会提出建议，那么只能以议案或者监督计划的方式纳入会议议程，这不仅颇费时日而且难度不小。这带来的问题就是，如果调查研究形成的成果难以有结果，而且又不是硬任务。如此一来，专门委员会自然会形成一种“还费神干什么呢”的懈怠心理。

第五，发挥职能的空间及方式有限。由于人大监督中，常委会是监督主体，专门委员会承担常委会交办的具体工作。专委会履职实质受到常委会多方面的制约。例如，由于常委会开会次数、会期、议题有限，使专门委员会认为重要的监督工作由于没有得到常委会上会的权利而无法开展。例如，近年来广州市人大各专门委员会作为意识比较强，结合各自工作实际，每年提出的监督议题比较多，常委会虽然增加到下半年每月召开一次会议次数，也仍然需要忍痛割爱删减不少专门委员会提出的监督议题。此外，如果不能纳入常委会监督议题，能否拓展方式发挥专门委员会的监督作用呢？如前文提到的能否将专门委员会的调查研究建议权转化为监督工作呢？对此《监督法》没有作出具体规定，在学理讨论上有论者认为承认专门委员会的立法和监督主体地位特别是扩大其监督权是不适当的。因此，专门委员会的监督能量受制于空间不足，方式缺乏的困境，即便专门委员会对监督“心有余”，但因职权所限也只能是“力不足”。

第六，备案审查履职不到位。备案审查是《监督法》赋予专门委员会的一项重要职责，指的是对同级政府作出的影响公民、法人普遍性权利义务的可以反复使用的规范性文件予以合法性、适当性审查。这项工作对于基层法治政府的建设，保障公民权利意义尤为重大。因为在行政行为范畴之下，规范性文件作为抽象行政行为，其较之具体行政行为对社会的负面影响面更大、更久。但是，《监督法》实施十余年以来，鲜有见到常委会通过备案审查的方式否定地方政府颁布的规范性文件的实践。按照《监督法》的规定，规范性文件备案审查工作主要由有关专门委员会实施审查。排除被动审查为主，主动审查为辅的制度性影响因素之外，专门委员会履职不积极、不主动也是备案审查工作推进不利的重要因素。例如，当备案审查过程中的规范性文件涉及到两个以上的专门委员会时，就很容易产生部门保护主义或者“踢皮球”的现象。此外，包括行政法规在内的政府规范性文件，在某种意义上来说往往是贯彻落实执政党的意志的产物。因此，在“寻根问底”之后，涉嫌违反上位法的规范性文件很容易变异为地方党委的意志，而地方人大也需要坚持党的领导。这无疑也滞碍了规范性文件的备案审查工作。

在定位人大专门委员会的地位和作用的基础上，通过分析人大专门委员会在人大监督工作中存在的问题，我们可以看出，人大专门委员的监督能量实际上未能在当前人大监督工作中充分发挥出来，这也直接影响到人大监督在中国政治体制中发挥应有的作用。完善人大制度，强化人大监督，加强和改善专门委员会的作用实质是大有空间可为的。十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，特别提到要推进人民代表大会制度的实践创新。这一提法对于探索常委会监督的新方式新路径是很有激励意义的。因此，敢于和善于在法律框架下，探索实践如何加强专门委员会在地方常委会监督中的作用很有必要，这有望成为提升人大监督实效的新途径。具体来说，建议以下：

目前，《地方组织法》对省、自治区、直辖市和设区的市设立专门委员会及其职责虽有规定，但却比较原则，《立法法》和《监督法》对专门委员会的职能虽然相应地也作出了一些初略规定，但是专门委员会的设立、组成、职责、工作内容、工作方式和工作程序等内容仍然缺乏充分完备的法律法规予以规范和调整，特别是缺乏明确、具体、可操作的法律规范，这远远不能与专门委员会在人大工作中承担的大量经常性和基础性工作相适应，对于专门委员会充分发挥作用也是极为不利的。目前，省级人大常委会中仅有吉林、黑龙江和江苏等少数几个地方制定了地方专门委员会的工作条例。因此，从加强人大组织和制度建设角度出发，总结多年来人大专门委员会的工作实践，首先为专门委员履职建章立制，明确规定专门委员会的设立、组成、职责、工作程序和方式等是一项必要的基础性工作。此外，还建议全国人大适当时机启动《地方组织法》的修改工作，以充实完善地方专门委员会的设立和职责规定，同时还要求各地人大或者常委会制定其地方专门委员会的工作规定。

笔者认为，给予专门委员会必要的监督空间，允许创新监督方式是提高人大监督实效的有效途径。从人大工作实践来看，常委会监督工作主要由专门委员会来组织和完成。从某种意义上可以说，专门委员会通过常委会会议的方式来表达观点，实施监督。因此，为充分发挥专门委员会的监督作用，在常委会会期无法完成那么多监督议题的情况下，可以由人大及其常委会通过授权的形式，授予专门委员会开展某些监督工作的职权，并向人大及其常委会进行汇报。例如，广州市人大常委会就在2012年和2013年，分别委托有关的专门委员会听取“一府两院”专项工作报告，开展监督。“一府两院”的专项工作报告和专门委员会听取和审议情况以及审议意见书面提交常委会审议，并以常务会办厅的名义送被监督单位整改和执行。通过这种方式，极大地拓展了专门委员会的监督空间和方式。又比如，《地方组织法》规定了专门委员会进行调查研究，提出建议的权力，是故可以建议据此允许专门委员会经过常委会主任会议的同意，直接以自身名义向“一府两院”提出工作建议并展开跟踪。再比如，人大监督缺乏实效，有一个重要原因就是跟踪监督不到位，存在问题议一议，发给“一府两院”就算完了。此时，如果常委会授权专门委员会跟踪监督，一问到底，效果就会大为不同。

对于上述建议，有的人可能发出合法性的疑问。根据一般法理原则，对于公权力而言，法无授权不可为。人大常委会监督属于公权力无疑；根据《监督法》，开展监督必须按照法定权限和程序展开无疑。但是，人大常委会监督这个公权力针对的对象不是自然人和法人，而是限制权力原则的对象“一府两院”。而且，人大监督是为宪法和法律得以正确实施，为保障自然人、法人和其他组织的合法权益而履行，在不超越法律明文规定的职责下，在监督空间和方式做一些探索并不违法。当然，从现有的实践来看，这种法律愈加注重为这种探索提供正当性来源，例如，我国在2014年修改《预算法》时就增加了一条作为22条，该条为专门委员会事先介入人大预算监督提供了法律依据。专门委员会可以据此规定，对决算草案进行初步审查，并提出初步审查意见。

专门委员会在地方人大行使监督权过程中，之所以未能发挥预期的作用，在很大程度上乃是源于专门委员会设置及其人员机构的欠妥当，故此有必要优化专门委员会的设置及其人员组成。具体有三：其一，目前各地专门委员会的设立都是依照既往的惯例，设立多少个专门委员会，组成人员多少各地虽有所不同，但长期以来仍然保持着一种所谓的制度惯性。然而，各地人大及其常委会需要根据自身的工作实际，适时调整专门委员会的设置模式，包括新增、合并、删减专门委员会。例如，广州市人大为了适应预算监督的需要，就在2012年新设立了预算工作委员会。因为预算监督是人大监督的重中之重，但是很多地方由于没有上方宝剑，难以在编制吃紧的大环境下，设立预算委员会。其二，在专门委员会的主任委员和副主任委员的选配上，需要改变其中存在的人员“老化”的状况，因此，有必要鼓励年富力强、有干劲的年轻同志担任在专门委员会相应的职务。其三，专门委员会专职委员的比例需要大幅提升，否则专委会的工作质量和审议质量都难以有效提高。

专门委员会在常委会领导下，实行集体决策制。集体决策的方式是会议。因此会议质量在很大程度上决定了专门委员会的工作质量。开好会需要有一个好的议事规则。例如，会议召开的人数要求、列席单位、纪律规范、发言要求、公开情况、表决机制等。但是在这些方面，各地专门委员在会议管理上比较随意，没有形成良好的会议议决机制。

选好监督议题是提高监督质量的关键。而选题则与专门委员会是否了解事情、民情有直接关联。专门委员会开展监督工作的力量源泉来自代表和群众。因此，专门委员会除了认真研究和答复代表建议批评意见、参与办理人大信访案件外，还应当建立定期的会见代表和群众的工作制度。其实，在人民代表大会制度完善过程中，对此是有所探索的，例如提出了“完善代表参与常委会、专门委员会工作的机制”，以及“邀请更多代表参加执法检查、立法调研等活动”的具体举措。对此，地方人大在实践中同样有更为明确的规则，例如《黑龙江省人民代表大会专门委员会工作条例》22条规定，建立联系代表和代表参与专门委员会工作的机制。根据需要邀请有关代表列席专门委员会会议，听取意见和建议。专门委员会组织活动，根据需要邀请相关领域的代表或者专家参加，听取意见和建议。对于此类做法需要在全国范围内推广。

规范性文件备案审查既是工作监督也是法律监督。目前，社会对公民、法人和社会组织有权提起常委会审查政府颁布的规范性文件普遍认知度不高，从广州市人大常委会的情况看，十四年来只有一宗。这与各地常委会不敢于宣传，不敢作为有很大关系。同时，各地常委会对报备的规范性文件主动审查也不普遍不积极，只备不审基本是一种常态。建议各地加强对监督法备案审查的宣传，鼓励公民、法人和社会组织提起备案审查的申请，同时，制定备案审查规则，由专门委员会定期开展对报备规范性文件的主动审查。