文丨阚珂   

全国人大常委会法制工作委员会原副主任

　　2007年党的十七大报告提出：“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”那么，这一要求的具体含义是什么呢？听我从头说起。

　　新中国的各级人大代表选举制度，是1953年2月11日由中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（以下简称选举法）确定下来的，这部法律后来又经过多次修改，使我国的人大代表选举制度随着经济社会的发展而不断发展完善。

　　1953年制定选举法的时候，我们国家的农村人口占大多数，而共同纲领规定的我国国体最重要的内容是“实行工人阶级领导”。为了使选举制度与这一新中国国体要求相适应，体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位，确定城市的代表在人民代表大会中要占有相当的比例。对此，选举法起草委员会委员邓小平同志在《关于中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法草案的说明》中作了详细的解释。

　　毛泽东同志在1954年3月23日宪法起草委员会第一次会议就“城市代表多、农村代表少”这一制度设计的考虑作过进一步的说明。他指出，我们的选举，也是过渡性质的选举。城市选的代表多，乡村选的代表少，如平等了，就成了农民代表大会，工人就变成了尾巴。总之，我们的办法不那么彻底，因为是过渡时期。

　　1979年全国人大全面修订、重新通过的选举法规定：

　　1982年根据经济社会的发展、城乡人口结构的变化，对选举法作了修改，规定：

　　这是1953年以来第一次就选举人大代表的农村人口与城镇人口的比例问题作修改，在城乡人口平等选举人大代表方面迈出了一小步。

　　1995年再次修改选举法，规定：

　　党的十七大报告就是在当时选举法规定的这个“4：1”比例的情况下，提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”要求的。它的具体含义可以理解为：

　　按照宪法关于全国人大每届任期5年的规定，1988年3月将换届产生新一届即第七届全国人民代表大会，为此，需要在1987年3月至4月召开的第六届全国人大的最后一次会议即第五次会议上，对第七届全国人大的代表名额和分配这些名额的原则等问题作出决定。我参加了这次关于第七届全国人大代表名额问题的讨论研究。当时讨论研究的一个主要问题是，要不要减少全国人大代表名额。就是在这次讨论研究的过程中，我细心地发现第一届至第六届全国人大代表名额与相应年份的全国总人口数之间没有确定的比例关系，具体说来就是，我国的人口总数是逐年增多的，而全国人大代表的总名额并没有逐届增多，实际情况是代表名额增了减、减了增、增了再减，第六届的代表总数就比第五届的代表总数在比例上少七分之一还多、在具体数额上少519名，每届代表名额的变动无规律可循。由此，我意识到以往全国人大代表名额的确定是不规范的，具有主观随意性。这样，我开始研究究竟应该怎样确定全国人大代表名额这个问题。

　　我到机关图书馆、档案处和社会上的公共图书馆等多处查找资料，但我失望了，没有找到一篇关于人大代表名额确定依据方面的研究文章，没有任何可以参考的资料。怎么办？我就调整研究的路径，从手头上已有并且已经熟读了的邓小平同志1953年关于选举法草案的说明这一经典文献着手研究。邓小平同志的这篇说明，即使在今天看来，仍然是一篇说理透彻的重要的法律性文献，它不仅对选举法草案各项规定的原由作了令人信服的解释，而且指出了我国人大代表选举制度的发展方向。时隔65年，今天它仍是我们完善选举制度的重要遵循。另一方面，我对世界145个国家确定议会议员名额的相关情况进行统计、梳理、分析、研究。

　　邓小平同志这篇说明所指出的人大代表选举制度发展的方向，就是随着国家各方面的发展，要实行更为平等直至完全平等的选举制度。我国选举制度的这个发展方向，是我在研究过程中始终拿在手里的一把尺子，我研究的每一步、每一个进展，都要用这把尺子来衡量一下，以保证不偏离方向。

　　议会与法律一样，都是人类文明的重要成果。在研究中，我对外国议会议员名额的确定和分配问题作仔细地比较分析，努力从中找出一些带有规律性的东西。

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　　以上这些论点构成我撰写的《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》一文的骨架，再经过细节补充和文字加工后就定稿了。该文于1987年9月发表在中国社会科学院政治学研究所主办的《政治学研究》当年的第五期上。我完成这一研究课题用了近半年的时间。

　　为了落实2007年党的十七大报告提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的要求，以及解决人大工作中的一些其他问题，进一步完善我国的人民代表大会制度，从2008年开始，全国人大常委会办公厅特邀专家盛华仁（第十届全国人大常委会副委员长兼秘书长）同志牵头负责修改选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）、代表法的工作。

　　盛华仁同志2003年3月担任第十届全国人大常委会副委员长兼秘书长后，在了解、熟悉人大工作的过程中，就在思考如何把人大的每项具体工作制度建立健全起来，并通过一个个具体的举措扎实地推进人大工作和人大建设。

　　第十届全国人大有2984名代表，分布在35个代表团，代表人数多的山东代表团180人，代表人数少的宁夏代表团19人。这种代表团人数相差悬殊的情况，是以各省级行政区人口数为基础分配代表名额而形成的。这是不是就很合理呢？在代表名额的分配上，除了以人口数为基础，还需要不需要同时考虑其他因素呢?我们知道，有些国家的议会实行两院制，其中一院议员的名额及名额的分配是根据人口数确定的；另一院议员名额是根据行政区域确定的，各行政区域不论人口多少，都有相同的议员名额。我国在1982年修改宪法过程中，曾有意见提出全国人民代表大会由两院组成，其中的一院是地方院。这个意见没有被采纳。那么，就要解决在我国一院制的人民代表大会中怎么样更好地反映不同地区的利益诉求这个问题。另外，在实际工作中还有这样一种情况，就是在全国人大会议期间各代表团审议议案时，代表人数多的代表团，不可能做到每位代表都充分发表意见；而代表人数少的代表团，在每次召开全团会议审议议案时每位代表都要发言，否则就会出现冷场的现象。盛华仁同志是由宁夏选出的第十届全国人大代表（宁夏代表团只有19名代表），他对这些情况都非常了解。在带队赴广东省、河南省就修改选举法调研座谈过程中，他提出，在全国人大代表名额分配上，应先确定一个相同的各选举单位的代表名额基数，然后再确定各选举单位按人口数等因素计算出的代表名额数，这几方面的名额相加就是各选举单位代表名额的总数。

　　2009年5月的一天上午，盛华仁同志约我到他办公室听取我对修改选举法、地方组织法、代表法的意见，他边听边与我讨论。我在盛华仁同志领导下工作的5年里深深地感到，他愿意听取别人的意见，注重吸取众人之长，不论你是部长，还是局长、处长。就是在这个场合，我汇报了关于全国人大代表名额确定和分配应遵循“三个平等”原则的研究成果。他对我说，你了解人大工作情况，掌握大量有关人大的材料，对人民代表大会制度有研究。他要求我把所谈的意见整理成书面材料送给他。之后，我把《关于修改选举法、地方组织法、代表法涉及几个问题的意见》和在《政治学研究》上发表的《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》一文一并送给他作参考。

　　我的这篇论文，从理论上阐明了为什么人大代表的选举要坚持“三个平等”原则。后来，盛华仁同志说，在听取我的意见前，他提出各选举单位的代表名额中应当有一个地区基数；听取我的意见之后，他到宁夏自治区、辽宁省、江苏省、上海市、浙江省调研时，就明确地指出，　确定和分配各选举单位的代表名额应当体现地区平等。

　　盛华仁同志带领工作班子，经过深入研究提出坚持“三个平等”原则的修改选举法的初步方案。在向全国人大常委会领导同志汇报后，于2009年8月下旬召开各省、自治区、直辖市人大常委会有关负责同志座谈会，进一步征求对修改选举法的意见。9月下旬，全国人大常委会党组召开会议讨论同意这个修改方案。会后，根据党组会议讨论提出的意见对方案进行修改完善，将方案报请党中央审批。经党中央批准后，10月下旬，第十一届全国人大常委会第十一次会议初次审议了选举法修正案草案，大家同意一步到位实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”。12月，中共中央办公厅印发了关于选举法修改工作有关情况的通报。在这同时，中国人大网站全文公布了选举法修正案草案，向社会征求意见。12月下旬，第十一届全国人大常委会第十二会议再次审议了选举法修正案草案。

　　2010年3月，在第十一届全国人大第三次会议上，全体代表对选举法修正案草案进行了充分审议，经过再次修改完善，会议表决通过了关于修改选举法的决定，确定了人大代表选举的“人人平等、地区平等、民族平等”的“三个平等”原则，并据此对选举法的相关条文作了补充和修改。

　　从1987年9月我发表《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》一文，到2010年3月全国人大修改选举法这之间相距近23年，该文提出的全国人大代表名额分配“三个平等”原则的研究意见得到采纳。

　　在这次选举法修改过程中和修改之后，盛华仁同志多次说，这“三个平等”原则是阚珂同志提出来的。他还提出，应该在立法工作档案中把这一历史事实记录保存下来。