积极推进合宪性审查的中国实践
李海青
众所周知，作为“写着人们权利的纸”的宪法在整个法律规范体系中处于最高位置，其他规范对其具有从属性。由之，按照不同的位阶与效力，由宪法依次而下，实在法的规范系统就呈现为一个金字塔型的层级结构。“宪法被认为是国家的根本大法，是规范效力的金字塔型体系中的顶端。但是就其实质意义而言，宪法也不妨被理解为关于制定规范的规范形态。因此，其重点可以转移到确立关于法律变更的选择方式上来，而不必成为法规序列中的特定典章。换言之，立宪不等于起草一份最高纲领，而是建立一个可变而又可控的法律再生产的有机结构。”[1]在此意义上，具体法律、法规、规章的制定应符合宪法的价值理念与规定程序。如果一项具体的法律、法规、规章与宪法的理念或规定相违背，其自身也就不具备正当的法律效力，应予以修改或废止。换言之，具体法律、法规与规章的制定程序与内容都应进行合宪性审查，只有这样才能切实建构起一个以宪法为根本大法的内容自洽、逻辑严整的法律规范体系，更好地保障与维护公民权利，更好地约束与发挥政府权力。而在这一方面，当前中国的法制建设还亟待推进。
改革开放以来，我国立法实践中更强调相关法律法规的迅速确立以使有法可依，对于宪法、法律、法规等之间内容的自洽融贯重视不够，尤其在地方立法与部门立法频繁的情况下，庞大的法律体系之间逻辑关系较为混乱，彼此之间的规定时有冲突与抵牾。甚至制定的法律、法规、规章违宪、侵害公民宪法权利的情况也并不鲜见。比如2003年影响巨大的孙志刚案件中，孙志刚被限制人身自由、被收容的法律依据就是1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这一《办法》赋予了执法人员不经过法定程序就限制公民人身自由这一宪法权利的权力，因而是违宪的。针对于此，对于具体法律法规的合宪性审查就显得极为必要。虽然我国《宪法》与《立法法》均有对于法律法规合宪性审查的明确规定，但这些规定一直都没有得到有效实施。现行《宪法》第五条规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。第六十二条规定：全国人民代表大会监督宪法的实施。第六十七条规定：全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
2000年通过，2015年3月十二届全国人大三次会议修正的《立法法》第九十七条、九十九条、一百条进一步明确了相关法律法规合宪性审查的具体事项。第九十七条规定：全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。第九十九条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。第一百条规定：全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。当然，从规范意义上，以上诸多规定离严格的合宪性审查还有较大差距。我国学者季卫东曾就此指出，按照以上规定，“只有在制定机关拒不修改的情况下才可能出现人大常委会正式出面审查并做出法规是否违宪的判断或决定的情形，可以说，真正意义上的‘违宪审查’在中国是从这里才开始的。”[2]“到达正式的合宪性判断阶段之前的制度性通道太长、耗时太多......与这样的复杂性回路相联系，权力机关内部存在的黑箱操作、讨价还价的余地实在太大，在许多环节上都有可能随时中止审查程序或者最后不了了之。”[3]并且，在当前的理论探讨中，关于合宪性审查的主体，理论界也有再成立宪法委员会或宪法法院等不同观点。
其实，对于中国的合宪性审查而言，有两点应该是要明确的。其一是要根据中国的实际来选择可能的审查模式。现行《宪法》与《立法法》的规定之所以较为繁琐，其可能的用意之一就在于保证地方立法机关或行政部门的权威形象，而不将整个政治体系内部的不一致公开化。即使一个地方立法机关所立的地方性法规或行政部门所立的行政法规在合宪性方面存在问题，但只要审查机构不公开进行合宪性审查，而由相关机关或部门自行修改或废止，则可以在外观上保障相关机关或部门的面子，从而避免整个政治体系内部直接批评或径直审查造成的不和谐外观。就此而言，对法律法规是否违宪、如何归责等问题先不予以直接的明确判断，乃至相关规定过于繁琐，是符合当前中国政治权力系统保持一种统一权威外观之现实需要的，从政治权力的角度出发也是可以理解的。“从政治伦理上讲，无论是全国人大还是国务院一方，都不愿意在全社会面前公开进行这种正面冲突的宪法监督。这一情况实际与中国政治上的传统文化特别是政治伦理有密切关系，即：国家政权机关之间也要‘和为贵’，倾向于用沟通协商代替冲突来解决问题。”[4]实际上，只要最终效果是一样的，倒也没有必要拘泥于具体的实现机制。至于成立宪法法院专门进行合宪性审查，过分突出国家机关之间的权力分立与制衡，不太符合我国人民代表大会作为最高权力机关的议行合一的政体形式，也与当前我国《宪法》与《立法法》的相关规定不相吻合。至于成立宪法委员会作为合宪性的审查机构，如果说把宪法委员会放在全国人大常委会之下还有可能的话，像有些学者认为的应放在全国人大以下与全国人大常委会并列则不现实。
其二是要看到，在目前中国法治的发展阶段，问题的关键不在于现行《宪法》与《立法法》的相关规定是否严格完善，并针对问题提出种种理想性的解决方案。关键在于把这些已有的规定切实付诸实践，让其活起来。不管这些已有的规定完善与否，只要付诸实践，就会有其效力，就会在推动修改或废止侵害公民宪法权利的恶法方面发挥作用，从而提升法律体系的公正性。这样一个开端很重要。所以，一个基本的思路就是先把已有的规定尽可能切实落实。十八届四中全会《决定》在“健全宪法实施和监督制度”部分也指出，要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这一规定意味着全国人大及其常委会要更为积极主动的进行相关法律法规的合宪性审查。当然，相对于全国人大现有的有限审查能力而言，这可能意味着已有机构力量的进一步充实、资源的进一步投入，也可能意味着需要成立新的专门性审查机构，至于这一机构是否叫宪法委员会及其具体地位则可再议。但无论如何，推动合宪性审查必须要从现有的制度规定出发而决不能脱离中国政治实际纯粹理论地看问题。
[1] 季卫东：《法律程序的意义》，中国法制出版社2004年版，第10页。
[2] 季卫东：《法治构图》，法律出版社2012年版，第351页。
[3] 季卫东：《法治构图》，法律出版社2012年版，第357-358页。
[4] 刘松山：《健全宪法监督制度、完善宪法解释程序需要研究应对的若干重大问题》，“爱思想网”http://www.aisixiang.com/data/88275.html
作者李海青，男，1978年出生，中共中央党校马克思主义学院教授，哲学博士。主要从事政治哲学、中国特色社会主义理论与当代中国改革问题研究。
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