作者系原中国政法大学校长、教授，来源：法制日报

本文原题：“走向大国的中国法治”

在新技术革命和知识经济推动下，世界已经迈入全球化时代。对于古老的中国而言，全球化是她所面临的挑战；对于复兴的中国而言，她的大国化则是别国面临的挑战。全球化与中国的大国化，已经融进同一个历史过程。但是，中国尚未为成为大国做好准备，我们还处在由不自觉到逐步自觉的过程当中。急剧变化的世界格局和全球化进程，留给中国的是一个压缩的时空——中国要在数十年内完成西方世界经历数百年的“大国化”进程。为把握机遇和应对挑战，我们要思考：什么是大国？大国的制度经验是什么？中国走向大国的制度目标是什么？大国化的法治路径是什么？

何为“大国”？

　　幅员辽阔、人口众多、历史悠久，并不必然使一个国家坐拥“大国”地位。大国之“大”，不在规模而在实力，在于政治、经济、军事、文化、制度上的全球影响力。我们可以从五个方面（三个刚性、两个软性）界定大国的标准：

　　第一，经济标准。大国要在全球经济格局中占有重要地位。就经济的“量”而言，大国的经济地位可用四个“百分之五”来说明：GDP占全球百分之五以上，年均发展速度达到百分之五以上，外贸总额占全球百分之五以上，外汇储备占全球百分之五以上；就经济的“质”而言，大国是具有经济穿透力的国家，具有左右世界经济走势的能力。大国的经济与世界经济一荣俱荣，一损俱损。

　　第二，政治标准。首先，大国是对世界局势有影响力的国家。其既能够实施自己的战略意图，也能遏制违反自己意图的主张。大国有能力说“不”；其次，大国要为全球稳定与发展承担重大责任，当国家间纷争或全球性事件出现时，大国往往被他国寄予希望。大国此时不能失语，大国无权沉默；再次，大国是在国际事务中居于领袖地位的国家，能够为全球制定游戏规则。

　　第三，军事标准。国家军事实力的现代标准，在海湾战争后发生了根本变化。科技取代了常规，质量取代了规模；大国要有打赢立体化、信息化战争的能力；大国在先进武器上要有杀手锏，有战略威慑力，不战则已，战则必胜。

　　以上是显性标准或刚性标准，是用肉眼可测、用数据可计的标准。但真正的大国还有存在于人们心目中的软标准，这类标准有时比刚性标准更难实现，可是它对人们判断国家地位却有终极意义。这类标准有两项：

　　其一，文化标准。大国之“大”，不仅在于经济穿透力、政治影响力、军事威慑力，还在于文化的吸引力即所谓“软实力”。大国要有被人向往的文化，这种“被向往”是大国在人们心灵上的标准。其被向往的内容有：道德水准、价值趋向、生活方式等。

　　其二，制度标准。制度的本质在于为人的行为提供激励模式。好制度提供正向激励，彰显人性美德和个体创造力；坏制度提供反向激励，纵容贪婪私欲和不劳而获。大国莫不以其创新性制度作为其根本保障。其制度有“可信赖”的特征，其以稳定性、连续性、可预测性、恢复性及公正性为标志。

大国的制度经验

　　那么，大国的制度有何特征？大国崛起的历史经验会带给我们何种启示？

　　15世纪的地理大发现，为大国崛起提供了世界舞台。九个公认的大国相继崛起：葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、日本、俄国（苏联）和美国。它们的崛起，殖民统治和武力征伐只是表面原因，根本原因在于它们创造了让世界面貌为之大变的新制度。葡萄牙、西班牙最早结束了中世纪的封建状况，形成了统一的民族国家体制，借助国家力量征服了海洋。在那个时代，征服海洋就意味着征服世界。然而，由于这两个国家没有产生更具持久性的新制度，其国运并未长久。

　　“海上马车夫”荷兰在17世纪成为大国，归因于形成了主宰世界的三大制度，即：航海规则、贸易规则和金融制度，贡献了格劳秀斯和国际法；“日不落帝国”英国之成为大国，在于其形成了尊重产权和个人自由、体现法治精神的英美法系；德国之成为大国，是因其贡献了体现理性精神的民法典和挽救资本主义的社会保障制度；法国之成为大国，在于贡献了现代人权思想，解决了国家与个人关系的协调问题；日本之成为大国，是因其怀着“求知于世界”的维新纲领，成功汇通东西文明，建立了具有儒家思想特点的政治法律制度；俄国和苏联之成为大国，是因对资本主义制度的改革和全新的社会主义制度的创立；美国之成为大国，归因于完善了以主权在民、司法审查、总统制、分权制衡为内容的一整套宪政民主制度。

　　从上述历史经验可以看出，大国的最终形成，无不以在世界范围内奠定某种制度为标志。推动大国崛起的制度有如下特征：

　　1、大国的制度具有原创性。五百年来的大国，多在国家的基础制度方面励精图治，勇于创新。它们在政治上平衡个人自由与政府权威的关系，经济上既保护个体权利又增进国家公益，文化上协调自身传统与普遍价值。

　　2、大国的制度具有可模仿性、可借鉴性。大国制度不仅是本国传统和现实需要的产物，而且能够回应不同民族、国家面临的共同问题。共同的问题对应着共同的方案，共同的方案具有可普遍借鉴的意义。

　　3、大国的制度具有持久性。新制度不仅能回应一时之需，不仅使开明领袖可付诸实现，而且能为国家长治久安奠定基础。

　　4、大国的制度具有回应性。人类迄今为止的制度，可分为压制性制度和回应性制度两类，大国无一例外选择了回应性制度。“法治”不是把法律当做统治的工具，而是当做统治的主体。法治的连续性、稳定性和对受到侵害的正义的恢复性，使其能够回应不断变化的社会情况，防止激进变革带来的混乱无序。其制度本身的开放性，也助其在既定制度框架内修正和解决了存在的问题。

　　中国要走向大国，也应该有自己的制度目标和向世界提供制度借鉴的能力。

中国走向大国的制度目标

　　中国的大国化将注定极具特殊性。五百年来相继崛起的几个大国，除俄国和美国之外都是“小国寡民”。有的甚至只是弹丸之地。荷兰崛起时国土不过现在北京的两倍，人口不足150万。中国则有着庞大的人口、辽阔的版图以及悠久的历史。

　　也正因中国之“大”，所以面临着一些先前大国未曾遇到的特有难题。

　　第一，国家的整体目标同内部多样性之间的矛盾，常常表现为中央权力同地方治理之间的协调难题；第二，国家的政治权威同个人自由之间的矛盾。中国之广土众民，历史上多采无为而治，君权难及郡县以下，乡绅自治替代了政权的包办包揽。这种治理方式在农耕社会尚可勉强维持，但绝难适应现代巨型商业社会；第三，历史重负与制度转型之间的矛盾。悠久的传统既是宝贵的资源，也会成沉重的包袱。在此情况下，创新转型之难可想而知。中国从未有过日本那种“船小易调头”的从容；第四，马克思主义与中国传统文化如何结合，这常常使国家的意识形态与公民生活出现脱节。

　　处理上述难题，需要从公共权力的制度性安排而非权宜性选择视角加以考量。

　　纵观中国历史也发现，武力征伐只能维持一时之功，创新制度才能确保长治久安，论制度昌明尤以唐代最为可圈可点。其之所以受人尊重，系因其形成的中华法系影响了朝鲜、日本、越南等周边近邻。中华法系因之成为与大陆法系、英美法系、伊斯兰法系、印度法系并列的世界五大法系之一，唐律也成为封建制法典的楷模。因此，中国的历史告诉我们，能向世界输出制度和文化的国家，才能成为大国。

　　中国大国化进程的实现，必依经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的全面法治化为据。实现法治创新，是中国走向大国的必由之路，实现中华法系的创造性转型则可能是实现中国大国化地位的最终标志。

中国“大国化”的法治路径

　　一，从形成“法律体系”到形成“法治体系”

　　至2010年，具有中国特色的法律体系已经形成。中国法治发展的主要方向，将从形成“法律体系”向形成“法治体系”转变。“法律体系”是静态的，其功能是形成国家政治和社会生活诸方面的规范体系，它解决的是“无法可依”的问题；“法治体系”则是包含民主、人权、宪政等价值评价标准在内的制度运行过程，目标是实现国家生活和社会生活的全面法治化。其意义在于充分保障公民权利、提升公共决策绩效、建设和谐社会、维持国家长治久安。

　　二，以“法治”推进社会转型

　　中国已经完成了三个方面的社会转变：计划经济向市场经济的转变；高度封闭向全面改革开放的转变；无法可依向有法可依的转变。这些转变都是以发挥社会的创新活力为特征的。中国有待完成的转变，是立足于既有法律体系，推进向“法治”的转变。就具体的方面而言，主要有如下几点：

　　1、在公共治理的思维模式上，要从“革命思维”转向“建设思维”。革命思维是“运动思维”、“战役思维”、“发动思维”和“一战接一战思维”，视人民为发动对象。它拒绝异议，排斥反思，把人民大众置于被动和客体地位上。革命思维的后果是破坏制度的连续性和稳定性，而以变动的个人意志来实现政府目标；“建设思维”则相反，它注重规则和制度，注重连续性和积累性，并表现为一贯性。建设思维是制度思维，革命思维是破坏制度的思维。用革命思维上断难建成法治国家的。

　　2、在治国手段的选择上，要从“政策本位”转向“法律本位”。在治国手段上如果以政策为主，则社会的稳定性必然常受挑战。政策治国的方式是靠会议、靠文件，靠讲话。这对高度同质化的社会来说不失其效果，但是它不能适应市场条件下的利益多元化这一现实，它会阻滞深层面的制度创新，不能走出“人存政举，人亡政息”和朝令夕改、效率低下的困境。

　　3、在公共治理所应遵循的价值观上，要从“效率”价值转向“公正”价值。改革是一个利益重组过程，当前的严重社会不公，已经显现出吞噬改革成果的危险，不利于长治久安局面的形成。必须通过调整公共治理的价值序列来加以改善。公正是制度的基本价值，是国家长治久安的基础。中国的社会发展目标，除了民主、富强、文明、和谐之外，还应增加一个：“正义”，即我们所致力于建设的社会应是一个“正义社会”。

　　4、从政府的治理模式上，要从“管制型”向“自治型”转变。政府权威不可或缺，但权力并非越大越好，否则会累积执政党的政治风险。要限制国家决策的范围和深度。必须高度尊重群众首创精神，发挥社会自治功能，恢复社会自身化解矛盾的能力。

　　三，以“法治”推进政治转型

　　中国“大国化”有着自身的特殊性，在实现法治上，也存在类似的问题。需要实现如下几个“统一”：首先，文化特殊性与法治普适性的统一；其次，利益多样性与国家整体目标的统一；最后，弱者生存与强者发展的统一。

　　一个好政府，既要怀有为民服务的宗旨，也要有为民服务的能力。政治转型的目的不是要削弱权威，而是为权威提供更坚实的基础。它旨在改变权力高度集中和权力不受约束的现状，目的是增强执政者对民意诉求的敏感度以及快速回应和制度式服从的能力。

以司法改革作为政治体制改革的突破口

　　由于转型时期维稳压力增大，司法改革进展较为缓慢。可以判断，法治国家建设已进入攻坚时期。司法对法治国家建设的关键性地位正越来越成为共识，甚至可以说，能否推进司法改革,已经成为政治体制改革成功与否的风向标。

　　司法改革的关键有两项，一是从根本上实现宪法赋予的司法机关独立行使职权的原则，二是通过大幅提升司法机关的政治地位和宪法地位来树立司法权威。司法机关独立行使职权是我国宪法的基本原则。无司法权最终对法治的守护，法治必将成为溃决的堤坝和无牙的老虎，其是无法阻拦“权力”这只洪水猛兽的。

　　司法机关独立行使职权中的“独立”有五层含义：第一，司法机关职权设置独立于行政权之外，即司法权既不从属于行政权,也不服务于行政权；第二，审级独立。即每一级法院都只向法律和产生它的人大负责，而不是向“上级”负责；第三，法官权能独立。即法官与法官间的平等，要摒弃“管理法官”这一行政权观念；第四，法官的判断独立，即每一个法官的判断不受干涉，一个法官不能服从另一个法官；第五，责任独立。即法官对审理案件的结果负责，不得用执行上级意图或因受到某种干预而对知错故判的错案不负责任。

　　需要在观念上明确的是，司法机关独立行使职权原则与民主制度是同时诞生的，也是民主的内在要求，它具有普遍性的价值。环顾现代法治国家，在政府体制上虽有议会内阁制、总统共和制、委员会制之别，在议会体制上虽有一院制、两院制之分，但在坚持司法机关独立行使职权原则上却有着惊人的相似。这不是偶然的，根本原因在于，无论是具体纠纷的解决，还是权力分工制约的需要，都要求司法机关依法独立行使职权。

　　必须强调，坚持司法机关独立行使职权与加强党的领导并不矛盾。司法的目的是保证法律的有效实施，而法律是党的意志与人民意志统一后的法律化，司法越是保证法律的有效性，越能实现党的意志,也就越能体现党的领导。

　　在我国的政法机关体制安排中，应以司法为中心设计国家法治和长治久安的框架，在现阶段可以通过提高司法权的地位达到这一目的。这是政治体制改革代价最小、成本最低的一种路径。在政治体制中，应将司法机关与同级人民政府平等设置。这既符合人民代表大会制度，也合乎现行宪法。

　　司法无权威，即法律无权威，法律无权威，即无法治。而无法治的国家，终难成为大国。