【现在红头文件成了各级地方特别是政府、政府部门进行行政管理的重要手段之一。它在某种程度上扮演着“地方法规”的角色，这在某种程度上架空了法律，严重损害了法律权威。
盲目地服从上级，或者盲目地按照上级文件执法，长官意志、权力思想作祟，某些领导为了政绩需要与小集团利益，利用大权在握的强势地位，拍脑袋制造“文件”，试图通过红头文件的形式让违法问题“合法化”，红头文件违法可谓五花八门，应该挖出违法红头文件出笼背后的权力根源。除了文件违法以外，长官意志凌驾于法律之上、文件之上的问题更不可忽视。】
建议：
一是要加大规范发布主体和文件备案审查力度，在切实做好“有件必备、有备必审、有错必纠”：
尽量少发文，可发可不发的一律不要发；执行上级文件传达即可的一律不要再转发；
规范发文主体，对外生效的文件一律以有发文资格的主体机关名义发布，不能以其办公厅（室）等内设机构名义。
二是要强化源头治理，有效约束和监督权力，在提高“执行力”上下功夫；要在严格遵守法律法规等前提下，在主体职权范围内发布，且有切实可执行的内容；
三是要加大问责力度，对于滥批乱发违法违规的“红头文件”，用“权力”侵犯“权利”，应追究主要负责人的责任。
| 要破解红头文件违法背后的权力滥用 |
改进合宪性审查即法律法规规章及普遍实施的其他红头文件的备案审查机制的建议
原来法律审查备案通常做法是全国人大法制工作委员会相关部门审查，拿出修改意见。比较专业的提交给相关专门委员会或者法律委员会审查
现在全国人大建立了宪法和法律委员会，应该在宪法和法律委员会设置专门的法律备案审查机构，负责负责法律备案审查工作，和与之相关的请示报告等的批复等。
全国人大备案范围主要是法律，两高的司法解释，国务院法规，省级人大制定的地方法规等
国务院法制工作机构负责各部委的规章初步审查备案以及省级政府制定的规章初步审查备案
地级人大制定的地方法规报省级人大初步审查备案
地级政府制定的规章报省级政府初步审查备案
自治县制定的自治条例报地级人大审查后报省级人大初步审查备案
自治州制定的自治条例报省级人大初步审查备案
全国法律在民族自治地区的单行条例报全国人大审查批准备案
以上法规规章审及其他普遍适用的文件审查备案后汇总上报全国人大备案
对法律草案、司法解释、国务院行政法规的修改意见需提交全国人大常委会审议确定，对国务院部委，地方法规规章，直接给出修改意见。
宪法和法律委员会过半委员认定违反宪法及上位法的法律规章司法解释草案必须修改，拟出修改意见后直接退给申请备案审查的机关，相关机关必须按照修改意见修改后再递交审查
有委员认为备案审查的法律文件涉嫌违法宪法及上位法或者严重不当的，应该就该部分内容进行讨论是否须修改，认为应该修改的，提出修改意见，退还给申请备案机关。
宪法和法律委员会审查通过后才的法律案才能提交表决
执笔：仁明
欢迎加编辑微信716738729，提出修改建议意见，谢谢。
【引子】总理再次要求整治“文山会海”意义何在？
10月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取国务院第三次大督查情况汇报时，针对督查中发现的一些突出问题，要求各级政府要克服“重发文轻落实”现象，进一步整治“文山会海”。（11月1日 《新华每日电讯》）
应该说，“文山会海”问题久矣，基层对“文山会海”瘦身的呼声也一直很高。党的十八大以来，随着中央“八项规定”出台，各地纷纷采取跟进措施搬“文山”、填“会海”，取得了一定的成效，得民意、顺民心、助发展。
但是，一些地方的文件、会议过多过滥的问题仍未从根本上解决，不仅基层干部不堪承受、有苦难言，同时也严重影响了诸多民生政策措施的落实，乃至经济社会发展大局。李克强总理再次要求进一步整治“文山会海”，不难看出其顽固难治和危害之重。
“文山会海”问题之所以顽固难治，原因是多方面的。其中之一便是政府权力过大、且过于集中——管的事情多了，需要层层把关的环节也就多了，加之官僚主义、形式主义等不严不实的歪风作风，“文山会海”想减肥瘦身都难。
此外，尽管现如今已全面实现网络化办公，但一些部门的公文往返仍习惯于“白纸黑字”，其中主要原因便是担心一旦失去确凿的凭据，自己承担不必要的责任。
习近平总书记曾强调，会议精神和文件再好，如果不落实，仍会劳而无功。根治“文山会海”这个形式主义“怪胎”，重要的是要加快推进政务公开，持续深化“放管服”改革力度，使政府真正“将该管的管好，不该管的放手”，实现简政放权。各级各部门要从“文山会海”中解脱出来，把更多的精力投入到抓落实的行动中，投入到解决好经济发展和群众反映强烈的问题中，以良好的党风带动政风民风好转，从而赢得广大群众的信任和拥护。（文/易延端）
“红头文件”是通俗的称谓，通常泛指宪法、法律、法规、规章以外的有关机关和部门制定发布的非立法性文件，包括对抽象性事项作出规定的文件。由于是以各级国家政权机关的名义发出的措施、指示和命令，代表国家行使各项管理职权，因而要套以国家政权机关权威的“红头”，故称红头文件。
因此，我国的“法律、行政法规以及行政规章”则不属于“红头文件”之范围。从现实生活中出现的“红头文件”来看，还有这样几个特征：
第一、主体广泛性。主体不仅有行政机关还有非行政机关。行政机关如国务院、国务院各部委、县级以上人民政府及其所属各部门、乡镇人民政府及其所属各部门；非行政机关有企事业单位、社会团体、社会组织，这些主体在行使其管理职能时发布“红头文件”；
第二、程序的不确定性。法律、法规、规章的制定都需要遵循法律规定的程序，如法律的制定要遵守《宪法》、《立法法》规定的程序；行政法规的制定要遵守〈行政法规制定程序条例〉规章的制定也要遵守〈规章制定程序条例〉，但现实中出现的大量的“红头文件”的制定则无统一的规定，对于行政机关的“红头文件”有时依照〈国家行政机关公文处理办法〉制定，对于其他非行政机关的主体制定的“红头文件”则没有程序规定。
第三、形式的多样性。我国的法律、法规、规章的名称一般有“法、条例、规定、办法、实施意见、实施细则”等多种形式，但我国的“红头文件”的名称形式上则是五花八门，使用比较混乱。根据我国2001年1月1日起施行的〈国家行政机关公文处理意见〉可推定有以下几种：命令（或令）、决定、公告、通知、通告、通报、批复、指示、意见、函等。在行文格式上，“红头文件”不像行政法规和规章有比较完整的章、节、条、款和总则、分则、附则等结构，它一般包括发文机关标识、发文字号、标题、正文、附注等部分。
第四、内容的从属性。“红头文件”规定的内容一般是根据行政管理的实际需要（有学者将企事业单位、社会团体、社会组织的管理称之为“准行政管理”）针对一时或一事制定，或者为执行法律、法规或上级文件而结合本地或本部门的实际情况制定的，具有暂时性、过渡性、从属性内容的规定。一般要求，“红头文件”不得违背宪法、法律、行政法规、规章规定的基本原则或要求。
第五、效力的层级性。这主要是指行政机关制定的“红头文件”的效力层级。在我国数量庞大的“红头文件”当中，行政机关的“红头文件”所占的比较是非常高的。法律有效力等级之分，如宪法的效力高于法律、法律的效力高于行政法规、行政法规的效力高于行政规章；行政机关的“红头文件”也有效力等级之分，这种效力层级关系是与行政机关之间的行政隶属关系相一致的。
深谙党政部门行事规则的人们都知道：“黑头（法律）管不住红头（文件），红头管不住无头（领导指示）。”近年发生的多起案例显示，“黑头”不仅管不住“红头”，甚至“红头”的效力还要大于“黑头”。
一份由黑龙江省直属机关工会工作委员会下发的红头文件，最近令公众议论不断。据《法治周末》披露，这份文件要求各省直机关职工本着自愿的原则，按照省级领导干部400元，厅级干部300元，处级干部200元，处级以下职工100元的标准进行捐款。
这已经不是红头文件第一次出怪事了。从江苏邳州教育局发红头文件禁止教师“乱讲话”，到内蒙古公益事业联合会以“红头文件”向张学友演唱会主办方索取门票，奇怪的红头文件层出不穷。
在人们的心目中，具有中国特色的红头文件是权威、庄重的象征。但措辞严谨准确的“红头文件”，也会变成单位领导随意利用的谋取部门利益的手段。作为仅次于法律、法规的政府文件，“红头文件”由来为何？主要负责发布哪些重要政策？今天它频频“出位”，到底是为什么？
在不少地方,党政部门的“红头文件”往往具有压倒一切的权威。 （向春/图）
繁琐的“红头文件”
对于“红头文件”，人们最直观的印象是红头和红色的印章。在学术上，最为人们所熟知的定义来自中国人民大学教授毛寿龙。他说，“红头文件”是指我国 除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的规范性文件，是针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求，是仅次于法律、法规、规章的政府文件。
中国公文写作研究会曾在一部专著中称，党的各级领导机关的公文种类多达14种，国家行政机关公文的种类有13种，这之中绝大多数都是“红头文件”。
在中国，数量惊人、种类繁多的“红头文件”可以有众多的分类方法。如，有人划分为政治类文件、信息类文件和管理类文件。毛寿龙所称的“红头文件”只 是管理类文件中的一部分，它们可以是“规范性文件”，还可能是各种通知、请示、意见、公报乃至会议纪要。而同级机关之间来往的公函，可以被视为红头文件中 的信息类文件。
1949年后，由于实行高度集中的计划经济体制，党委、政府作为政治、经济活动的组织者、指挥者，掌握着对经济要素的控制权、物资分配权、资金调拨权、人事任免权等。党和政府的命令就是体制运行的准则和依据，导致“红头文件”在行政活动中大量出现。
严肃、权威、庄重、规范是“红头文件”最重要的特征。人们所不知道的是，对于国家行政机关公文格式，甚至有专门的“国家标准”加以规定。这项国家标 准和《中国共产党机关公文处理条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《人大机关公文处理办法》等文件一起，对“红头文件”作了事无巨细的规范。
比如，对于纸张，党内公文可采用16开型（长260毫米，宽184毫米），也可采用国际标准A4型（长297毫米，宽210毫米）；行政机关公文应采用A4型纸。至于“红头文件”的象征“红头”和“印章”的具体规格，同样有详细的规定。
至于印章，按照国务院的有关规定，从国务院到乡镇政府，印章的直径从6厘米到4.2厘米逐级递减，企业事业单位、社会团体的印章，直径也被要求不得 大于4.5厘米。印章不仅是单位的符号，有时候也是权威的象征。一个有趣的笑话是，一个企业到工商局申请办理注册登记事项变更，结果被工商局拒绝受理，打 听之后才知道，原来是工商局嫌这家公司的公章直径太大，超过了工商局公章的尺寸。
“红头文件”的正式、庄重感，不仅来自鲜红的文头、文尾的红印章，也来自于规范、严肃的遣词造句和重要的文件内容。但这似乎并不能阻止数量巨大的“红头文件”中，不断出现颠覆传统形象的典型。
事实上，对于红头文件应包括什么内容、如何规定，迄今并无明文的规定，似乎只要是行政机关职权范围内的事项，都可以采用红头文件，这使得“红头文件”泛滥成灾。
“黑头管不住红头”
“红头文件”之所以那么严肃庄重，毫无疑问是因为它代表着一个部门，一级政府。
问题是，由于红头文件制定主体非常之多，各地方、各部门都可以制定红头文件。同时，由于行政职能的交叉设置，各地方、各部门为了行使各自权力，对同一事务制定的红头文件之间相互冲突也就不足为奇了。
2004年4月5日，一辆急救车依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于2003年联合下发的《关于对“120”急救车免征通行费的通知》拒绝缴纳通 行费，收费站则依据黑龙江省交通厅于2000年下发的《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》要求急救车缴纳通行费，双方争执不下，致使1 名等待急救的患者死亡。
不过，这并不是“红头文件”全部问题。“红头文件”往往具有压倒一切的权威。最典型的例子是，全国人大常委会2011年7月30日通过关于修改个税 法的决定，从9月1日起，工资、薪金所得每月免征额为3500元。这项举国皆知的调整在个别地方却未能如期执行，理由很简单：税务部门“没有收到上级文 件”。
但这还只是对“红头文件”效力的最简单理解。深谙党政部门行事规则的人们都知道：“黑头（法律）管不住红头（文件），红头管不住无头（领导指示）。”近年发生的多起案例显示，“黑头”不仅管不住“红头”，甚至“红头”的效力还要大于“黑头”。
例如，某市政府在主持一起医患纠纷调解时，在达成的协议中规定，“由于双方发生肢体冲突均有人员受伤，双方责任自行承担不予追究刑事责任”，“红头 文件”大过了法律的判决；有的地方政府给外来企业颁发“保护牌”，规定“未经政府特许，任何单位或团体，没有特殊原因，不能到重点保护企业检查”，“红头 文件”赋予了相关单位“法外特权”。
清理与备案审查
“红头文件”的大量存在并非毫无理由。仅以狭义的“红头文件”而言，它至少可以缓解法律供给和法律需求之间存在的矛盾，在新的法律法规出台之前，“红头文件”不仅可以解决新的社会关系无法调整的问题，而且为制定相关法律奠定了实践基础。
此外，由于各地情况千差万别，中央的规定往往抽象、概括，各地因地制宜制定的“红头文件”往往能厘清概念，有利于中央文件“落地”。但是，这种合理性并不能掩盖“红头文件”的先天缺陷。
熟知“红头文件”产生过程的人们能够体会到，最终决定一方百姓福祉的“红头文件”往往出于一两个领导或者经办人员的动议，而这恰是“红头文件”与法律、法规制定过程最大的不同。
法律、法规的制定有非常严格的程序规范，一旦通过，具有很强的稳定性。“红头文件”主要是由党政机构相关领导班子、主要负责人甚至一把手单独制定，出台时由领导开会决定，甚至只是由个别领导签发，程序简单，也缺乏权力制约，更多反映的是领导班子和领导者的意志。
国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝说：“问题红头文件的主要特征，首先是内容不合理，其次是程序不合法。”
有学者曾经撰文指出，要纠正“红头文件”存在的问题，必须建立相应的红头文件出台法律审查程序，设立一道安全阀门；切实发挥行政复议的审查纠正作用；建立完备的公示和清理制度；建立健全责任追究机制。这四大办法基本概括了政府部门、专家学者提出的所有建议。
2010年，国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》，明确规定，对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。这一规定，使得全国各地掀起新一轮清理“红头文件”的热潮。
资料显示，1949年后，全国已经开展了12次法规规章清理活动，其中5次全面清理，6次专项清理。不过，这种运动式清理无法从根本上治理“红头文件”之乱。
上海财经大学法治研究中心副主任麻国安指出，清理并非治本之策，甚至备案审查制度也始终未能遏止问题红头文件频出。
据媒体报道，国务院法制办正在考虑扩大行政复议法的受案范围。如果实现，对于那些有争议的“红头文件”，权利受到影响的市民有望直接申请行政复议。
麻国安说，加强对红头文件的备案审查，可以有效解决与法律规范之间的矛盾和冲突，但无论是事前备案，还是事后备案，主要由政府法制机构承担，由于备案审查部门与权力部门之间在利益上的共同体关系，监督制约难免流于形式。
地方政府“红头文件”存在的突出问题
1.部门争权，红头文件开道。
案例：2004年，某县政府发布《关于规范药品零售市场的通告》，规定新开零售药店须与原有零售药店相距400米以上。外地某药品经营公司经药监部门批准到该县一老药店附近筹建新药店，老药店依据县政府通告予以阻止，双方为此闹得不可开交。
2.揽权：发个文件给自己授权。
案例：2006年，某市政府印发“燃气管理规定”，规定燃气燃烧器具安装、维修单位须经建设部门进行资质审查，发给《燃气燃烧器具安装维修资质证书》，并规定对该资质证书实行年检。
3.市政府都无权发的“罚款文件”，乡政府发了一摞。
案例：2006年，某镇政府发布关于加强村民小组财务管理的文件，规定村民小组“公款私存”的，由镇财政所按存入额的30%予以收缴。
4.市政府发个文件，就开始伸手收钱。
案例：2006年，某市政府发布《关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见》，规定出租房屋须向房产管理部门交纳房屋租赁管理服务费。
5.用“红头文件”为本地市场“扎篱笆”。
案例：2006年，某省气象部门发布《省外企业从事防雷工程专业设计、施工登记备案办法》，规定省外企业到该省进行防雷工程专业设计、施工的，需先到气象部门登记备案。
6.“红头文件”明目张胆地强买强卖。
案例：一些地方的交警队发文规定，上路行驶的机动车，必须到其指定的企业安装防雾灯、尾气净化装置。一些车主在其他地方安装的防雾灯和尾气净化装置虽然质量好、价格低，但交警队不认账，并要按未安装给予处罚。
7.随意干涉民事关系。
案例：某地计生委曾发文规定，育龄村民应与村委会签订“计划生育合同”，并交纳计划生育合同信誉金。计划生育合同信誉金由乡镇计生办收取、乡镇财政所管理。
8.上级文件出政策，下级文件出对策。
案例：某物业公司与小区业主打官司，认为新成立的业主委员会未获得房地产主管部门的批准，“不合法”。省建设厅竟以复函的形式支持了物业公司的主张。
（摘自《半月谈内部版》第10期）
这是中央纪委国家监委前不久通报的8起形式主义官僚主义典型问题之一——
甘肃省住建厅关于农村危房改造的工作部署朝令夕改，工作流程繁琐难懂，任务落实流于形式，对全省脱贫攻坚工作造成了负面影响。李兰宏作为分管村镇建设处的副厅长，负有重要领导责任，受到党内警告处分。省住建厅村镇建设处时任处长贺建强负直接责任，受到党内警告处分。
一户危改户的档案需要50多页
李兰宏在省住建厅主要分管扶贫工作，农村住房安全和危房改造是他理应投入主要精力、加以重点关注的领域。2018年6月，省住建厅印发《农村危房改造档案管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。这份3200余字的文件，并未结合全省扶贫领域危房改造实际，内容不全面、未细化，针对性和可操作性不强，流于形式。
“有些内容表述专业性强，工作人员和农户理解起来存在困难，有些表格需要村乡县市四级签字、四级盖章背书，形式上层级负责，实质上市一级对村一级情况并不掌握，签字盖章流于形式，给工作落实增加了负担，导致基层干部和农户反映较多。”甘肃省纪委监委第二监督检查室相关负责人介绍。
一名参与危房改造工作的乡镇干部说：“表格报送了10遍才过，政策三天两头变，让基层乡镇投入了大量的人力物力财力。危房改造国家有统一的住房信息系统和档案管理系统，基层干部也都录入完成了，为什么还要建纸质版档案？一户危改户的档案建成需要50多页，也就是要做一本书，村镇县还要到市上盖公章。让基层干部苦不堪言、哭笑不得，这是典型的劳民伤财！”
朝令夕改，短期内密集出台四份文件
记者注意到，李兰宏对分管工作安排统筹协调不够，“政策三天两头变”也是一个矛盾聚焦点。
2018年4月27日，省住建厅会同相关部门联合下发通知，要求各地对遗漏和新增危房、已改造房屋质量安全隐患进行排查，并于5月底前建成台账。
5月17日，省住建厅印发工作方案，要求各地进一步复核存量危房底数，于5月底前报送台账。
6月5日，再次下发通知，要求各地将台账以建设、扶贫、民政、残联4部门文件形式，经市（州）党委书记、市（州）长签字后于6月20日前报送；台账内容方面，重新设计汇总表格，取消了4月27日要求的台账。
6月15日，又一次下发通知，要求各地再次全面开展危房排查鉴定，按照6月5日通知标准，于7月5日前报送台账。
“危房改造台账涉及面广，基层工作量大，省住建厅在安排部署工作时不顾基层工作实际，频繁发文，时限要求紧，短期内调整内容格式，对基层工作考虑不周、统筹不够，政策要求缺乏系统性、计划性和前瞻性，干部群众意见较大。”省纪委监委第二监督检查室相关负责人表示。
近年来，党中央三令五申要简化审批程序、为基层减负，危房改造为什么还要人为制造这么多障碍？这是很多基层干部心里的疑问。
“我省在住建部2017年全国考核中排名倒数，主要问题就是考核档案存在严重漏项缺项，其中有九项是零分。”面对办案人员，李兰宏“交了底”：“基层整体负担比较重、工作量大，确实存在部分工作程序倒置，先危房改造、再补充完善资料的情况。”
至于短期内密集出台的四份文件，他的解释是：“时间紧、任务重，想要尽快推动工作，系统性前瞻性不够，对危房改造工作的困难估计不足。”他也承认，因为“工作不实不细”，“确实给基层落实工作带来了一些困惑和混乱”。
其实，李兰宏深知危房鉴定工作“需要用脚去丈量，到现场去看，应留足时间”。在执行层面，省住建厅内部也并没有硬性要求一个月内上报，而是三个月内即可。那么，通知里为什么定为一个月？他的考虑是“害怕基层一拖再拖，是一种策略”。（中央纪委国家监委网站 管筱璞）
问题的“红头文件”都会有具备以下共同特点：
一是设定公民义务或剥夺公民权利无法定依据；
二是违反国家行政处罚法，擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；
三是无行政审批设定权的机关，擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节和条件；
四是规范性文件制定技术上不够规范；
五是强调管理相对人义务多，规定管理机关责任和制约措施少等。
对此建议如下：
一是要加大规范规范发布主体和文件备案审查力度，切实做好“有件必备、有备必审、有错必纠”：
尽量少发文，可发可不发的一律不要发；执行上级文件传达即可的一律不要再转发；
规范发文主体，对外生效的文件一律以有发文资格的主体机关名义发布，不能以其办公厅（室）等内设机构名义。
二是要强化源头治理，有效约束和监督权力，在提高“执行力”上下功夫；要在严格遵守法律法规等前提下，在主体职权范围内发布，且有切实可执行的内容；
三是要加大问责力度，对于滥批乱发违法违规的“红头文件”，用“权力”侵犯“权利”，应追究主要负责人的责任。
| 要破解红头文件违法背后的权力滥用 | |||
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宁波市中级人民法院作出终审判决，宁波余姚市人民政府组织强制拆除违章建筑的行为被确认违法。《宁波市违反城市规划建设处理办法》第16条和第21条不能作为余姚市人民政府证明实施强制执行行为合法性的依据(1月6日中国广播网)。
宁波市中院判定强制拆迁违法，给政府制定违法红头文件敲响了警钟。应该说，该判决对规范红头文件有一定的导向意义，但笔者认为，仅有法院判例还不够，并不能从根本上保证地方政府依法行政，还应该挖出违法红头文件出笼背后的权力根源。因为除了文件违法以外，长官意志凌驾于法律之上、文件之上的问题更不可忽视。
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各种红头文件加巨了形式主义、官僚主义等突出问题。
中央提出的“八项规定”明令要切实改进会风文风，精简会议活动文件简报;后来的群众路线教育实践活动重点就是整治形式主义、官僚主义等问题。为什么文山还在增高会海还在加深?为什么形式主义官僚主义还在回潮还在涨潮?
我们看到了政府改革的滞后。
政府权力过大，承揽过多，包袱过重，早已是社会共识。放权于市场，放权于社会，放权于基层，也已是改革聚焦。但是，囿于既得利益的顽强阻挠，社会组织的发育缓慢，基层政权的对接不畅，至今放权收效不大，政府难以从文山会海中幡然转身。精兵简政，转换职能，虽有壮士断腕的意志和决心，但积重难返，机构重置人员膨胀问题突出，机关借调花样百出乱象丛生，有人就要用权，用权就要找事，开会发文自是驾轻就熟，也能彰显政绩。权力清单和责任清单制度的建立，是政府的一场自我革命。这就是要限制权力无度扩张，厘清政府职能边界，切实提高行政效率。但至今部门之间权力界定不清、职能交叉重合问题并未得到根治，文件的叠床架屋、会议的陪会串会现象也就蔓延不止。
我们也看到了为官心态的变异。
怕脚踩红线，触犯规则;怕外界曲解，惹上麻烦;怕受到牵连，追究责任。避险不担当，考核要政绩，谁也不想犯上“走岔道”的错误，谁也不愿背上“不作为”的评价。于是，投入文山会海便成了一些官员稳妥的工作选择。看起来，他们是“有作为”，“忙作为”，说穿了，他们是在“秀作为”，“装作为”。
发展中的不确定因素在增多，改革探索中的深层次矛盾正凸显，反腐推进中的复杂性风险待求解。但是，我们应当抱持的态度不应是等待观望，更不应是敷衍塞责。“凡是有利于党和人民事业的，就坚决干、加油干、一刻不停歇地干;凡是不利于党和人民事业的，就坚决改、彻底改、一刻不耽误地改。”中央的要求如此明晰坚决，我们还总在等着完备明晰的顶层设计，总在盼着尽善尽美的先行文本，总在想着万无一失的改革创新，这在现实中可能有吗?不敢直面问题，不敢担当责任，不敢迎战风险，那还要我们党员干部干什么?愿作为，善作为，首先就要敢作为。明知文山沉重会海泛滥增加行政成本，浪费社会资源，降低工作效率，消磨干部意志，损害政府形象，还沉湎其中不肯自拔，这是十足的懒政、惰政、庸政!
我们还看到了行政文化的劣化。
文山会海背景中形式主义官僚主义的复活、抬头，其深层是行政文化的劣化和工作伦理的沉沦。一些领导干部日常言行的背反、职业道德的流失和政治人格的裂变，已经衍生出、蜕变成一种新型腐败现象。
我们见识了一些官员在各类教育活动中的表态，高调自责，认乎其真，从价值观念到工作作风，从公共服务到个人修为，自我解剖深挖狠批。但是，在行动上如何落实呢?雨过地皮湿，对那些花拳绣腿表面文章照样乐此不疲，忙得轰轰烈烈。知易行难，其实知也不易，只因这个知并非是认知的知，而是良知的知。再看其许多公共场域中的表现，冠冕堂皇，阳光满面，形象包装费尽心思，文山会海中义正词严游刃有余。但是，在个人私下活动中呢?则全然是另一套话语体系，另一种议事规则，让人猜不出哪一个是假我哪一个是本我。形式主义官僚主义的内容也在拓展形式也在翻新，一些地方在基层工作考核评价活动中就多有“创意”，上级部门既不实地走访也不核实下情，单靠通过随机抽样打电话的方式来进行民意调查。上面别出心裁另辟捷径，下面也有智慧也有高招，拿出了砸重金“走偏门”应付民调的对策。基层干部痛切呼吁：“不怕事多任务重，就怕要求不实用。”
文山该搬了，会海该填了，形式主义官僚主义的“秀作为”“装作为”也该收手了。
政府改革还须持续深入。简政放权，转换职能，优化服务，建设法治政府、廉洁政府和创新政府，这都是题中应有之义。还应建立新的科学合理的绩效考核体系、工作激励导向和改革容错机制。民主建设亟待加快跟进。老百姓最反感“花架子”，最欢迎“捣实锤”。治理形式主义官僚主义，当使民众有更多的参与权和监督权，进一步规范权力公开透明运行，保障权力廉洁高效作为。执政伦理也得立根固本。否则，再正确的改革举措也可能在实践中被扭曲、阻滞，再先进的制度变革也可能流变为一种博弈、一种应景。我们共产党人的工作境界应当是“从心所欲不逾矩”，这颗心就是为人民服务的赤子之心，就是对马克思主义的坚定信仰，对社会主义的坚定信念，对人民群众的坚定忠诚。
在某市经济形势分析会上，市长要求各部门精简会议数量，提高会议效率，“研究制定‘无会旬’方案，以后每个月规定一段时间不要开会，让领导干部留足时间下沉到单位、企业、基层开展工作，出实工、办实事、求实效”。
议员建言
倘若所有的政府工作会议，除了涉及国家机密的部分，都必须进行全程直播，那么还会有那么多官员在会上“喋喋不休”吗？倘若所有的公文都被放在网上让市民自由查阅，那些充满假话、大话、空话、废话之类的公文还能堂而皇之地层层传达吗？另外，政治机构臃肿却又管得太多，难免文多会杂，倘若能够放权，“文山会海”自然会有所消减。
一刀切难以应对复杂现实
新快报：对于“无会旬”方案，各位有何看法？
王则楚：“文山会海”不仅浪费大量资源，关键还在大搞“形式主义”、“官僚主义”，使我们的政府官员和执政党严重脱离人民、脱离实际，这是应该警惕和克服的。
制定“无会旬”方案，每个月规定一段时间不要开会，让领导干部留足时间下沉到单位、企业、基层开展工作，出实工、办实事、求实效，想法是好的，如果能够坚持，我举双手赞成。
消除“文山会海”，关键是要做到“能不开的会不开，能不发的文不发”，充分利用现代信息技术，减少不必要的“会”和“文”。领导干部要做好工作，必须沉到单位、企业、基层开展工作，出实工、办实事、求实效，不能借口“会多”就不下基层。不要搞到领导干部只有在“无会旬”才下基层。因此，制定“无会旬”只能是一种无奈的办法，试试也无妨。
李公明：“无会旬”这种僵硬的一刀切方案忽视了现实的错综复杂性，明明需要开会解决的问题由于规定而不能及时得以解决，明明需要精细准备才能召开的会议在“无会旬”之前就匆匆召开，如此一来，公共决策难免呈现出乱象。
即便做出对例外事项的规定，譬如“无会旬”期间有重大事项可经审议之后再来决定是否召开会议，但另一个问题就随之而来：重大事项的标准是什么？谁来做出审定？是不是还需要另外开一个会来加以解决？
开会的基本原则是：有事则开，无事则不开，这是连普通的市民都明白的道理。一直在探索开会改革的地方政府竟然提出这种方案，即使不是形式主义，也算是矫枉过正，这对整顿“文山会海”的乱象显然是无济于事的。
曾德雄：开会的目的是将一些人召集起来，集合众人的知识和经验、智慧，寻求某件事的解决办法，或者就某件事进行充分协商、讨论，最后达成一致。但在中国，会议已经失去了这种探讨、沟通、协商的功能，因为很多决定、决议在会议之前就已经做出。
既然如此，为什么不直接发出通知还要开会呢？因为会议已经演变为某种仪式，必须要通过这种仪式才能彰显、放大某些决定、决议的重要性，同时也必须要通过会议才能使一些决定、决议获得合法性。
老调重弹折射改革手段匮乏
新快报：针对“无会旬”，早在2002年广州市就发出过内容相似的通知，要求每月中旬原则上不召开全市性会议，区和县级市每周三不召开全区性会议；广东省政府也在2005年发出过通知，要求每月中旬落实“无会旬”，2008年广州市则再次规定了每月中旬的“无会旬”，直到最近又重提“无会旬”方案，对此，各位如何看？
王则楚：从以往发出的“无会旬”通知，到今天重提制定“无会旬”方案，可见过去的“无会旬”执行后根本没有效果。因此制定“无会旬”方案不是主要的，检查落实“无会旬”才是重要的。
要对违反“无会旬”规定的会议，允许不去开会、鼓励不去开会。要对违反“无会旬”规定的会议，不提供会场。如果，没有这些强有力的措施，“无会旬”就只能是一句“空话”。这是重提“无会旬”方案所必须注意改进的！
李公明：会议繁多引发的连锁效应就是越来越多的官员对会议失去重视，开会也越来越变得形式主义。如果整顿“文山会海”还只是从减少会议数量上入手，那只能说明相关部门根本就没有从过去的改革方案中吸取教训，仍在用形式主义对付形式主义。
“无会旬”直到现在还被提起，并不是相关部门将此看做整顿“文山会海”的治本之策，它被屡屡提及的原因也不仅仅在于落实不力，可想而知，即使“无会旬”方案被强行落实，会议数量有所减少，“文山会海”依旧难以有所缓解。
“无会旬”方案既折射出相关部门改革手段的单一匮乏，也反映出地方政府试图用表面的改变来做出改革的姿态以缓和公众的质疑和不满。直到现在，相关部门对于“文山会海”的整顿还没有形成精细而完善的改革方案。
整顿会风不能耽于枝节修补
新快报：整顿“文山会海”，除了“无会旬”方案之外，各地还探索了其他一些措施，譬如武汉近期规定领导发言不得超过8000字和10分钟，唐山将上半年准备召开的38个专题工作会议合并起来，节省会议时间25天，重庆江北区对会议质量进行打分，质量太低就不开，等等。各位如何评价这些措施？
王则楚：开短会、讲短话也好，把几十个会合起来开也好，包括“无会旬”，能够治“文山会海”的本，早就在延安整风就解决了。为什么老犯？就是治不了本。根本的原因还在于我们执政的方法有问题。我们的党要领导一切。
记得教育部的同学告诉我，一任领导讲“三只小猫，加上两只小猫，是几只？这怎么能体现教育面向现代化？改成三架飞机加上两架飞机，是几只？”到了下一任领导又说，要体现童趣，又改回来。你如此大权独揽，一揽到底，“文山会海”能少吗？我们应该是“大权独揽，小权分散”，充分发挥各级干部、群众的主动性、积极性，才能根治“文山会海”。
李公明：与“无会旬”方案一样，限定领导讲话字数时间同样是不能就事论事的一刀切方案。而对会议质量打分的方案也难以回避一个与“无会旬”方案同样的追问：是不是还得开一个专门的会议来进行打分？这就像精简机构的改革先要成立一个精简机构办公室一样可笑了。
这些方案无一例外都是形式主义，仍然停留在对会议形式的修修补补之上，却没有反思现行的会议模式存在怎样的问题。在现行的体制下，会议在某种程度上展现着讲话者与听众之间的权力关系，有些会议直接就沦为权力和政绩的秀场。在这种情况下，有些领导为了表现对决策的重视，把原本几句话就可以说清的事情也会搞成长篇大论。只从减少会议数量入手，部分领导对开会的偏好，部分下属对会议的漠视， 会有所改变吗？
曾德雄：值得考虑的是，有没有另外的途径来取代会议这种形式呢？有的，那就是契约，全社会首先订立契约，形成各种规章制度，然后所有的事一律照章办理就可以了。如果遇到问题再开会协商解决。这时会议就回归其正途了，不再是仪式，而真正是为了解决问题。
简政放权会议公开才能治本
新快报：对于“文山会海”的整顿，从什么角度入手才能达到标本兼治？
李公明：要想从根本上整顿“文山会海”，就不能依旧停留在目前所推崇的对细节的修补之上，而要从制度入手，真正实现公共决策的民主化和公开化。倘若所有的政府工作会议，除了涉及国家机密的部分，都必须进行全程直播，那么还会有那么多官员在会上喋喋不休吗？倘若所有的公文都被放在网上让市民自由查阅，那些缺乏时效性，充满假话、大话、空话、废话之类的公文还能堂而皇之地层层传达吗？
会议繁多的原因还在于行政机构臃肿不堪、公务员队伍庞大，其开支俨然成为民众不能承受之重，如此之多的机构，如此之多的公务员，必然带来形式纷繁的会议，机构不做精简，公务员队伍不做裁撤，整顿“文山会海”也难有成效。
王则楚：不能靠“文山会海”来解决“文山会海”，而应当从放权的角度入手、从信任人民群众入手，总是你管人家，当然就要埋怨人民群众不理解，因此文就多，会就多。你不管了，自然会就少了，文也少了。
曾德雄：如果我们的社会还没有形成契约，事情的解决不是靠体制、机制或者制度，还带有浓重的人治色彩，那么各种各样的规模不等的会议就是必需的、必然的，因为必须要通过会议这种大张旗鼓的仪式才能放大并固化决策者的意志，其规模往往与事件的重要性成正比。
倡导不开会、少开会当然是好的，但如果不从根本制度上着眼，那么这样的倡导必定会落空，才会出现不断倡导“无会旬”这样的事———甚至为了彰显“无会旬”的重要性，有关部门也许觉得应该要隆重地开一个会。（来源：新快报作者：张凯阳）
未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据；规范性文件有效期最长不超过5年；须进行统一登记、统一编号、统一印发……近日，江西省政府常务会议审议通过了《江西省行政规范性文件管理办法》，以省政府令的形式向社会公开发布，让红头文件不再“任性”。
“近年来，各级行政机关在加强行政规范性文件的监督管理方面取得了一定成效，但‘奇葩’文件、‘问题文件’、任意随意发布‘红头文件’等乱象不同程度存在，不仅损害了公民、法人和社会组织的合法权益，也降低了政府公信力，成为当前法治政府建设的明显短板。”江西省司法厅相关负责人介绍，新的《办法》以可操作性为导向，对行政规范性文件的制定、备案、清理以及监督问责等作出明确规定，明晰职责边界，有利于促进行政机关严格规范公正文明执法。
为从源头上有效防止乱发文、滥发文、出台违法文件，《办法》规定，制发行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具没有法律、法规、规章依据的证明；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
《办法》严格落实中央关于对基层减负精神，从严控制发文数量，要求法律、法规、规章和上级文件已有明确规定的，或者现行文件规定仍然适用的，不得重复发文；不得制定没有实质性内容的行政规范性文件；内容相近的行政管理事项，应当归并后制定。
《办法》对合法性审查增加了更加细化、更具可操作性的规定。
《办法》规定，行政规范性文件起草工作完成后，起草部门应当及时将行政规范性文件送审稿及其说明和其他有关材料报送负责合法性审核的部门进行合法性审核。合法性审核机构应当对行政规范性文件送审稿的制定主体、制定依据、制定内容、制定权限、制定程序等内容进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的行政规范性文件，不得提交集体审议；不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。
“《办法》要求，政府行政规范性文件，应当经本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定；部门行政规范性文件，应当经本部门办公会议审议决定。”江西省司法厅相关负责人表示，这一细则强调的“集体审议”，就是为了防止违法决策、“一言堂”专断决策、“拍脑袋”决策。
此外，行政机关应当对行政规范性文件进行统一登记、统一编号、统一印发，及时通过政府公报、门户网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等方式向社会公布行政规范性文件。未经公布的行政规范性文件，不得作为行政管理依据。规范性文件有效期最长不超过5年；“暂行”“试行”的行政规范性文件，有效期最长不超过2年。
据介绍，实践中，出现文件问题比较多的是市、县一级政府及其部门，属于为民服务“最后一公里”。
江西省司法厅相关负责人表示，《办法》加大了对损害政府形象和公信力的“奇葩”文件、违法文件的监督查处力度，明确规定，公民、法人和其他组织认为行政规范性文件同法律、法规、规章或者国家和本省的相关政策规定相抵触的，可以向该行政规范性文件的制定机关或者备案审查部门提出书面审查建议，制定机关、备案审查部门提出处理意见并答复建议人。
同时，行政规范性文件侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，或者损害政府形象和公信力的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法追究责任。
《办法》将于９月１日起施行。
文章来源 | 江西日报
编辑丨郭奥
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