《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》即我们通常所称的地方组织法于1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，42年间共经历了五次修正。对规范地方各级人大和政府的组织、职权和运作等，加强地方政权建设发挥了极其重要的作用。

宪法规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，而地方各级人民政府则是地方各级国家权力机关的执行机关，又是地方各级国家行政机关。他们都是地方政权机关。但是他们都具有各自的特殊性，分工不同。前者是决策机关，对重大事项作出决议和决定，并依法产生国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关；而后者是执行机关，贯彻执行前者作出的决议和决定等，同时还行使行政管理职权。值得一提的是今年十三届全国人大四次会议修改了全国人大组织法和全国人大议事规则，完善了全国人大组织和工作程序，其成果应该适当地反映在地方各级人民代表大会之中，而且地方各级人民代表大会工作实践中一些好的经验和做法也需要以法律的形式固定下来，承载量比较大，单靠一部地方组织法无法满足这些需要。所以小编认为，很有必要总结地方各级人大丰富实践经验的基础上，将地方组织法予以拆分，分别立法，制定地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法，对各自的组织、职权和工作制度等予以规范。

小编主张，如果制定地方各级人民代表大会组织法，至少分为总则、地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会、地方各级人民代表大会专门委员会、地方各级人民代表大会代表和附则等六章，在地方组织法原有规定的基础上加以完善和充实。

一、关于《总则》一章，应当规定该法的立法目的和依据、地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的性质和地位、基本原则等。

首先建议第一条这样规定：为了健全地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的组织和工作制度，保障和规范其行使职权，坚持和完善人民代表大会制度，保证人民当家做主，根据宪法，制定本法。

紧接着建议规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。”

中国共产党是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国相统一的根本政治制度安排。坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，更好的通过人民代表大会制度和法定程序使党的主张成为国家意志。【王晨：《关于中华人民共和国全国人民代表大会组织法修正（草案）的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》第379页】《中共中央关于加强党的政治建设的意见》要求“贯彻落实宪法规定，制定和修改相关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位；将坚持党的全面领导的要求载入国家机构的组织法，健全党对国家机构实施领导的制度规定，确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。”所以按照党中央的决策部署要求，建议规定：地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。

人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心，是社会主义的生命。（王晨：同上，第380页）习近平总书记指出：我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督。全过程民主是中国特色社会主义民主政治区别于西方形形色色资产阶级民主的显著特征。人民代表大会制度之所以具有强大的生命力和显著优越性，关键在于它深深根植于人民之中。建议在法律中除重申宪法第三条规定“地方各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责、受人民监督”外，还引入全过程民主，建议增加规定：地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市和自治县的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规、自治条例和单行条例，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会决定重大事项，监督宪法和法律的实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，建设社会主义法治国家。

地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民表大会常务委员会实行民主集中制原则，充分发扬民主，集体行使职权。

二、关于《地方各级人民代表大会》一章，主要完善人大例会制度、人大会议召集制度和适应国家监察体制改革的需要等的相关规定。

地方组织法第十一条规定：地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。

很明显，地方人大例会和全国人大例会是截然不同的。宪法第六十一条第一款规定：全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。

要知道，全国人大有代表近三千人，召集和举行会议不是很便利，但是全国人大又是最高国家权力机关，有些问题必须由全国人大决定。考虑这些因素，全国人大每年举行一次会议。

而地方各级人大则不同了，人大代表要少得多，根据选举法的规定，省、自治区、直辖市的代表总名额不得超过一千名，设区的市、自治州的代表总名额不得超过六百五十名，不设区的市、市辖区、县、自治县的代表总名额不得超过四百五十名，乡、民族乡、镇的代表总名额不得超过一百六十名。相比较而言，召集地方各级人大会议非常便利、容易得多。所以法律要求地方各级人大会议每年至少召开一次，也就是说，地方各级人大会议每年必须召开一次，如果需要，则可以加开会议。

每年召开一次的地方各级人大会议，大多数除听取和审议“一府两院”和人大常委会工作报告以及计划报告、预算报告并作出相应的决议，进行必要的选举外，其他职权绝大多数被虚置了，特别是立法、决定重大事项等职权，有的甚至几乎没有行使过，一般由它的常委会越俎代庖了，好似是在走过场。原因是多方面的，主要是二者之间行使职权的具体范围和界限不够明确，再者本来人大会期短，为节省时间，一般不将相关议题列入人大会议议程了。

所以小编认为，人大作为国家权力机关，应当充分行使宪法和法律赋予的职权，特别是立法、决定重大事项等职权，以此改变并消除人大在人们的心目中是橡皮图章的印象。为充分发扬社会主义民主，发挥各级人大所应该发挥的作用。希望恢复1954年地方组织法的规定，明确县级以上地方各级人民代表大会会议每年至少举行两次，乡、民族乡、镇的人民代表大会会议每年至少举行三次。经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。这样，县级以上地方各级人大每半年召开一次会议，乡、民族乡、镇的人大每四个月召开一次会议，宪法和法律赋予地方各级人大的职权能够得到充分行使，不至于被虚置的窘况。

至于临时召集人大会议，宪法第六十一条第一款规定“如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”而地方组织法第十一条规定：经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。然而一些地方立法（主要是人大议事规则、乡镇人大工作条例）参照宪法第六十一条的规定，规定本级人大常委会或者乡镇人大会议主席团认为必要，或者有五分之一以上的代表提议，可以临时召集本级人大会议。小编认为，这样规定大可不必，如果在人大会议闭会期间有关事项需要召开人大会议定夺的，常委会或者乡镇人大会议主席团完全可以做出加开人大会议的决定，只有经过五分之一以上代表提议，方可临时召集本级人民代表大会会议。

根据地方组织法的规定，县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。然而由于行政区划的重大调整或者常委会组成人员严重缺位导致常委会无法开会行使职权这种情况下，往往是由上一级人大常委会决定设立人大会议筹备机构，由筹备机构代行常委会通过召集人大会议选举产生常委会组成人员。但是这种做法缺乏法律依据。

地方组织法第四十一条第四款规定了常委会组成人员的名额，即：（一）省、自治区、直辖市三十五人至六十五人，人口超过八千万的省不超过八十五人；（二）设区的市、自治州十九人至四十一人，人口超过八百万的设区的市不超过五十一人；（三）县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至三十五人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过四十五人。所以小编建议，当出现以上两种情况导致常委会无法行使职权的情况下，经上一级人大常委会决定，成立人大会议筹备委员会，负责召集本级人大会议，主持代表的选举工作。筹备委员会的组成人员由决定成立筹备委员会的人大常委会按照法律确定的常务委员会组成人员名额任命。筹备委员会的职责就是在常委会产生前代行常委会行使领导或者主持本级人大代表的选举和召集本级人大会议的职权。

每年召开一次的各级人大会议，不但是人民政治生活中的一件大事，也向全世界展示着我国大局稳定，全体人民团结一心，奋力拼搏的良好形象。尤其是去年新冠疫情的背景下，我们还是适时召开了全国人民代表大会会议和地方各级人民代表大会会议，已经充分说明了这一点。

地方各级人大会议的召开日期由本级人大常委会或者乡、民族乡、镇的上次会议主席团决定并予以公布。遇有特殊情况，县级以上地方各级人大常委会可以决定适当提前或者推迟召开会议。提前或者推迟召开会议的日期未能在当次会议上决定的，可以另行决定或者授权主任会议决定，并予以公布。

为了适应和巩固监察体制改革的需要，建议规定县级以上地方各级人民代表大会职权时，增加“选举监察委员会主任”。当然也可以罢免监察委员会主任。监察委员会主任可以列席本级人民代表大会会议。

地方组织法第二十一条第一款和第二款分别规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。

省、自治区、直辖市的人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会常务委员会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。

地方组织法第二十二条第一款规定：人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。

地方组织法第二十五条规定：地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。选举办法由本级人民代表大会决定。

地方组织法第二十六条第一款最后还规定：县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。

建议上述规定的人民法院院长”前增加“监察委员会主任”。

与此同时，地方组织法第二十七条第一款规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会组成人员和人民政府领导人员，监察委员会主任，人民法院院长，人民检察院检察长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职；大会闭会期间，可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职，由常务委员会决定是否接受辞职。常务委员会决定接受辞职后，报本级人民代表大会备案。人民检察院检察长的辞职，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。按照全国人大议事规则规定的做法，简化常委会委员辞职程序，建议将此条修改为：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会组成人员和人民政府领导人员，监察委员会主任，人民法院院长，人民检察院检察长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职；大会闭会期间，可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职，由常务委员会决定是否接受辞职。常务委员会决定常务委员会主任、副主任、秘书长和人民政府领导人员、监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长的辞职后，报本级人民代表大会下次还要确认，常务委员会决定接受常务委员会委员辞职后，向本级人民代表大会下次会议报告。人民检察院检察长的辞职，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

地方组织法第二十八条第一款规定：地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。这里同样包括监察委员会。

地方组织法第十三条第三款规定：县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议。大会主席团、主席团常务主席是体现坚持中国共产党的领导、实行民主集中制原则、适应人民代表大会制度特点的重要组织形式和工作制度。参照全国人大组织法的做法，总结实践经验的基础上，对大会主席团的职权集中作出规定。大会主席团主持人大会议，在大会进程中发挥着重要作用，但以往其职权散见于相关条文中，为进一步突出其地位，建议采取列举方式明确大会主席团的职权，增加规定主席团处理的具体事项，包括决定会议日程、决定会议期间代表提出议案的截止时间、决定会议期间提出的议案是否列入会议议程、决定是否将议案和决定、决议草案提交会议表决、提名由大会选举的国家机构组成人员的人选和确定正式候选人名单等。

明确主席团常务主席的职权。主席团常务主席际上对大会的组织和运行肩负着重要的领导责任。主席团常务主席承担召集并主持主席团会议、为主席团会议做准备的重要职责，根据实践做法，建议增加规定：主席团常务主席就拟提请主席团审议事项听取汇报，向主席团提出建议，并可以对会议日程做必要的调整。

三、关于《县级以上地方各级人民代表大会常务委员会》，主要完善主任会议职权和适应监察体制改革的需要完善相关规定。

地方组织法第四十八条规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。主任会议处理常委会哪些重要日常工作，不是很明了。建议参照全国人大组织法和地方实践，同样以列举方式明确主任会议的职权。具体包括：一是决定常委会会议的会期，拟订会议议程草案，必要时提出调整会议议程的建议；二是对向常委会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议；三是决定是否将议案和决定草案、决议草案提请常委会全体会议表决，对暂不交付表决的，提出下一步处理意见；四是通过常委会年度工作要点、立法工作计划、决定重大事项计划、监督工作计划、代表工作计划、专项工作规划、工作规范性文件等；五是指导和协调专门委员会的日常工作；六是处理常委会其他重要日常工作。

为适应监察体制改革的需要，建议：一是常委会组成人员同样不得担任监察机关的职务。二是规定常委会职权时，增加监督监察委员会的工作。在本级人大闭会期间，监察委员会主任因故不能担任职务的时候，从本级监察委员会副主任中决定代理的人选；根据监察委员会主任的提请，任免监察委员会副主任和委员并有权撤销上述职务。在常委会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会五人以上联名，县级人大常委会三人以上联名，同样可以向常委会书面提出对监察委员会的质询案。

另外，建议增加一条规定：常务委员会每年必须向本级人民代表大会提出工作报告。

四、关于《地方各级人民代表大会专门委员会》一章，地方组织法第三十条第一款规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。

是否需要设立专门委员会，由地方各级人大根据需要决定，这还涉及到人大编制问题，决定前还经编制机构批准。在实践中省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大普遍设立了专门委员会。有的却只设立了法制委员会和财政经济委员会，其他的改为常委会工作委员会，如贵州的人大常委会教育科学文化卫生工作委员会、监察和司法工作委员会等。有的县级以上地方各级人大未设立专门委员会。要知道，人大专门委员会和常委会工作委员会虽然都是为人大及其常委会行使职权服务，但是只有专门委员会有独立的提案权和审议权而且审议主体必须是人大代表，工作委员会的成员大多数不是人大代表。所以专门委员会的设立很不规范，必将影响其作用的发挥。

小编认为，为充分发挥专门委员会的作用，更好地为人大及其常委会行使职权服好务，地方各级人大根据需要设立专门委员会，而不是可有可无。与此同时建议允许乡、民族乡、镇的人民代表大会设立财政经济委员会或者预算审查委员会。

专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。专门委员会的主任委员、副主任委员和委员由主席团在代表中提名，本级人民代表大会会议表决通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的副主任委员和委员，由主任会议提名，常务委员会会议表决通过。

这里需要强调的是，有的地方人大专门委员会副主任委员的人数远远大于委员的人数，有的甚至委员只有一人，呈现出头重脚轻的局面。如果召开专门委员会全体会议，委员因故缺席，请问是否还称得上全体会议吗？我国选举法和地方组织法分别规定了地方各级人大代表和常委会组成人员的名额，而专门委员会组成人员的名额的确是立法空白。所以希望立法机关考虑明确各级人大专门委员会的名额。为此小编建议省、自治区、直辖市人大专门委员会名额为九人至十三人，副主任委员限制在二至六人；县、自治县、市、市辖区的人大专门委员会名额为七人至九人，副主任委员限制在二人至四人。

应当明确专门委员会的具体职责，包括：一是审议本级人大主席团或者常委会交付的议案；二是向本级人大主席团或者常委会提出属于本级人大及其职权范围内的议案，研究起草议案草案；三是承担本级人大常委会听取和审议专项工作报告有关具体工作；四是承担本级人大常委会执法检查的具体组织实施工作；五是承担本级人大常委会专题询问有关具体工作；六是按照本级人大常委会工作安排，听取政府有关部门、监察委员会、人民法院、人民检察院的专题汇报，提出建议；七是对属于本级人大及其常委会职权范围同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议；八是配合本级人大常委会开展对报送备案的规范性文件进行审查，提出意见；九是审议本级人大主席团或者常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向本级人大主席团或者常委会提出报告；十是研究办理代表提出的建议、批评和意见，负责有关建议、批评和意见的督促办理工作；十一是本级人大及其常委会交办的其他工作。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大法制委员会统一审议向本级人大或者其常委会提出的地方性法规草案；其他专门委员会就有关草案向法制委员会提出意见并印发会议。

财政经济委员会对政府提出的国民经济和社会发展计划草案、规划纲要草案、预算草案、决算草案以及相关报告和调整方案进行审查，提出初步审查意见、审查结果报告；其他专门委员会可以就有关草案和报告向财政经济委员会提出意见并印发会议。

小编还建议，将来条件成熟时，国家立法机关在总结实践经验特别是地方经验的基础上，考虑专门为各级人大专门委员会立法，对专门委员会的设立、成员构成、产生、职权和议事规则等进行规范，推进专门委员会工作的法治化。

五、关于《地方各级人民代表大会代表》一章。各级人大常委会应当高度重视代表工作，尊重代表主体地位、更好发挥代表作用是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，是人大工作保持生机和活力的重要基础。因此建议将地方组织法第三十三条至第三十九条列入本章。与此同时，根据实践的做法，应当从以下几个方面加以完善。

一是各级人大常委会、乡镇人大主席团和各专门委员会、工作机构应当同代表保持密切联系，听取代表的意见和建议，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用。

二是各级人大常委会、乡镇人大主席团建立健全常务委员会组成人员、主席团成员和各专门委员会、工作机构联系代表的工作机制。

三是对人大代表提出的建议、批评和意见，有关机关、组织应当与代表联系沟通，充分听取意见，认真研究办理，及时予以答复；负责办理代表建议、批评和意见的有关机关、组织应当及时向代表反馈办理情况。

四是人大有关专门委员会、常务委员会办事机构和乡镇人大主席团应当加强对办理工作的督促检查；代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开。

与此同时建议尽快修改代表法，与今年修改的全国人大组织法和将来可能制定的地方各级人民代表大会组织法相衔接。

六、关于《附则》一章，除了规定法律的施行日期外，还应当规定法律配套规定的制定。

《地方组织法》第六十九条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。小编建议该法配套规定制定主体扩大到设区的市的人大及其常委会。设区的市的人大及其常委会同省级人大及其常委会一样，根据本市的具体情况和实际需要，制定该法律的配套规定，如市人大或者其常委会议事规则、市人大常委会决定重大事项的地方性法规等，以此不断丰富人大实践，不断完善人民代表大会这一根本政治制度。

《中华人民共和国宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，建议《地方各级人民代表大会组织法》由全国人大常委会法制工作委员会研究起草，委员长会议提请全国人大常委会会议审议后形成法律案，依法提请全国人民代表大会会议审议通过。

（立法网新媒体中心/文）