杨向东：规范性文件备案审查的反规避思考

发布时间：2022-11-21 来源: 备案审查制度研究点击: 次

〔作者简介〕上海政法学院副教授。

〔文章来源〕《备案审查研究》2021年第1期。

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摘要：党的十八届四中全会明确提出要将“所有规范性文件纳入备案审查范围”,随着“全覆盖”的推进,有些地方也出现了改变制定主体、规范性文件内容的规避方式。对于如何反规避,尚未有明确法律规范。为此,审查主体应充分利用备案审查立法资源,强化备案审查的力度,明确审查主体对于规避行为的处理权,并同时强化备案审查制度的衔接、人工智能信息平台建设等,形成有力的反规避措施,进而巩固备案审查的成效。

关键词：规范性文件备案审查反规避

党的十八届四中全会决定明确提出:“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件[1]。”根据中央要求,全国人大常委会提出了“规范性文件在哪里,备案审查就跟到哪里”,“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象,其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围,实现备案全覆盖[2]。”截至2020 年,“有20 个省、自治区、直辖市已经根据《法规、司法解释备案审查工作办法》的规定将属于人大监督对象的‘一府一委两院’规范性文件全部纳入人大备案审查范围” [3]。可见,“全覆盖”标志着我国规范性文件备案审查制度日益成熟,日趋严密,在制度完善的同时,延伸后的规范性文件备案审查制度也会遭遇有形或无形的“规避”措施或行为,以逃避备案审查,对此需要从理论与实务角度回应该问题,进而在维护法制统一方面,形成良好的制度设计。

一、常见的规避方式

规范性文件备案审查,就是对已生效或公布的规范性文件上报法定机关进行存档及审查。也有观点将备案审查分为两种行为,即备案,就是备份在案;审查,则是根据情况决定[4]。梁鹰认为,备案审查是国家机关对规范性文件的备案和审查相结合而形成的一种特定法律制度,指有权机关将其制定的法规等规范性文件依法定期限和程序报法定机关备案,由接受备案的机关进行登记、分类、存档,并依法对其进行审查、作出处理[5]。规避,指逃避的意思。法律规避主要是通过规避行为进而不适用某种强制性或禁止性规定。在国际私法中,法律规避(evasion of law),又称僭窃法律或欺诈设立连接点,它是指涉外民事关系的当事人为利用某一冲突规范,故意制造某种连接点,以避开本应适用的法律,从而使对自己有利的法律得以适用的一种逃法或脱法行为[6]。国内法适用中,规避也是一种常见的现象,例如避税、规避处罚等。笔者认为,规避备案审查,主要是通过某种方式或手段达到不适用备案审查的目的,产生了不公平后果的行为,破坏了国家法制体系。从规避方式上看,当下主要有以下几种。

(一)改变规范性文件制定主体

规范性文件的制定,尤其是行政规范性文件制定有明确的法律依据,例如国务院有《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等,同时地方政府还有专门管理规章,例如,2019年《上海市行政规范性文件管理规定》明确规定了规范性文件定义,并且在第十一条中对于文种、名称和文风作了具体规定,且规定了要统一登记编号印发。实践中,规范性文件制定主体是多元的,如行政规范性文件制定主体包括了各级人民政府;县级以上人民政府所属工作部门;县级以上人民政府依法设立的派出机关;法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等。这就产生一种常见的规避方法,改变制定主体,改变文件级别,具体表现:一是上级制定机关交由下级机关制定。例如,应由某市、区政府制定的规范性文件,考虑到会审查,则会降低层级交由下级机关或工作部门制定发布。制定主体发生变化,则审查主体也相应变化,尤其是部分文件转为内部发文,则可规避审查。二是采取党政联合发文。党政联合发文具备了双重性质或混合性质,若不从功能上予以分类管理,则部分文件容易逃避备案审查。三是采取机构内部发文,且不公开。例如,2012 年,《最高人民法院　最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》,在实践中,地方法院(包括高级人民法院)往往不会以“司法解释性文件”的形式,而是以“其他规范性文件”的形式发布抽象规范性文件,指导本地方的审判工作[7]。在其名称上则会形成多种多样的形式,如司法实务界将它们称为“地方法院的审判规范指导”“法院审判业务指导文件”“地方性司法指导意见”“地方法院的规范性解释”“规范性文件”,等等。尽管称呼不同,但大家所指的基本含义是一致的,即都是对审判业务有实际影响的那一类文件的描述,因此,也有学者将“司法解释性文件”定义为“对审判产生影响力”的规范性文件[8]。文件制定的主体发生了变化,相应地文号也会发生变化,当然,这种改变主体是有意改变,还是基于其他原因,也只能在个案中审查,这不仅包括形式审查,还包括实质审查。

(二)改变规范性文件内容

法律规范的核心是权利义务,尤其规范性文件中重点审查会涉及减损公民权利或增加其义务等方面。在现有的地方规范性文件管理办法中,均有禁止性规定,例如《上海市行政规范性文件管理规定》第十二条中规定了八项禁止规定[9],再如《广东省行政规范性文件管理规定》第十条规定了七项禁止性规定[10],为了避开禁止性规范或限制,一般会通过改变规范性的内容来实现规避,常见的方式就是明确地增加或删减规范内容,例如,有的地方规范性文件规定行政投诉前,必须先调解,不调解不得投诉,这是通过增加“调解”限制了投诉的权利。也有部分地方规范性文件通过删减,导致了与上位法不一致。例如,上位法明确规定的处罚条件、种类、幅度等会在地方规范性文件中有出现不一致、不严格执行的情况。实践中,大量的规范性文件明文限制公民权利[11],还有另一种情形,有大量的文件存在潜在的或隐形的规定,进而造成事实上会存在减损公民权利或增加其义务等。例如,诸多规范性文件中常规定,“依照有关规定制定”“根据相关政策决定”,等等,具体有关规定是什么,政策是什么? 很多背后真正起决定性的规定恰恰涉及到了公民的权利及义务。笔者认为,这种隐形规定或在实施中造成损害公民权利和义务的规范性文件,其害极大,会严重影响公信力,也会造成相关争议或诉讼。内容上的改变,对于制定主体来讲,虽然在于实现其特定的目标,但是对于审查主体来讲,有意增加或删减规范性文件关键内容,实则构成审查中的规避。

(三)规避程序义务

程序是行政行为的核心,也是制定和实施规范性文件的基本规则。在审查过程中,对于规范性文件的制定及实施程序,均有明确的规定。例如,《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37 号)中明确规定:“行政规范性文件必须严格依照法定程序制发,重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。”《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115 号)明确了审核的程序。人大机关备案审查过程中,主要针对的是规范性文件的“不适当”,主要包括了:超越权限,限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益,或者增加公民、法人和组织义务的。违反法律、法规规定的,有其他不适当的情形的。这里的“其他不适当”,主要除越权和违法外,也应注意关键的程序问题,例如当前,很多地方规范性文件涉及建立基金或资金使用,简单规定了使用范围和对象,却对于如何选拔、后续的评估及监督程序,一概不涉及。造成程序的缺失主要是两个原因:一是立法技术问题,二是规避问题。众所周知,违法有实体违法和程序违法,规范性文件内容上忽略了重要程序,实则在后续操作中留下了很大的裁量权。

(四)其他情况

法律规避是个复杂的问题,“法律规避归根结底是因当事人的主观恶意而发生的,这正是它最令人反感的地方,根据‘欺诈使一切归于无效’的法谚,仅凭主观恶意一个因素即应完全否定法律规避行为,而无论其所造成的实际后果是多么的微不足道” [12]。规避从主观上看,主要追求某种效果,例如逃避审查,追求利益,干涉社会公正,等等。因此,除了上述三种方式外,利用规则进行规避,必然在法律的外衣下会形成多种方式或手段,其结果也无非是非法或合法之分。备案审查从逻辑上对于所有的现有的规范性文件进行备案审查,进而对其合宪性、合法性、适当性判断,这就意味着“所有”之外,是否还会存在例外,会形成规避。此外,人大机关备案审查也具有审查的法律逻辑,即人大对“一府一委两院”的宪法监督职责之一,出于趋利避害的自然属性,公权力领域的规避也如私法领域,会存在利用规则,改变连接点,进而形成规避,因此规避必然存在很多类型或情形。

二、规避备案审查的主要原因

人大机关备案审查来自我国立法法、监督法等上位法规定,2019 年全国人大常委会委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》,完善了全国人大备案审查制度规范,各地方则依据上位法及政策,制定关于规范性文件备案审查的地方性法规予以实施。可见,备案审查制度已形成了一个层级性的刚性审查体系。当公法上出现了规避,一般规避行为在违法与创新、自由与强制之间,也会存在合法与非法之分,具体如何判断,尚无明确法律规范限制或明确。就规避来看,至少有以下原因:

(一)地方规范性文件备案审查立法还不够明确

地方备案审查的主要依据是地方的规范性文件备案条例或办法,目前很多省份正根据《法规、司法解释备案审查工作办法》对备案审查方面的地方性法规进行修订。例如,2020年河北省备案审查条例中,规定了本级人大常委会对于省人民政府、设区的市人民政府制定的规章;县级以上人民政府制定或者以其办公厅(室)名义制定的规范性文件;县级以上监察委员会制定或者由其会同有关国家机关制定的规范性文件;人民法院、人民检察院制定或者由其会同有关国家机关制定的规范性文件[13]。上述表述各地修法大致相同,但也有不同之处,主要表现在:一是目前已修订的地方性法规中仍存在范围不一致情况。如有些地方性法规并没有明确省级人民政府工作部门的文件、办公厅的文件、地方“一委两院”的文件、党政联合制发的文件、人民政府和工作部门根据授权对地方性法规所制定的配套文件等,以上种种,导致规范性文件范围仍不明确,客观上会导致应被审查的文件没有进入审查,形成规避。二是缺乏针对紧急或特殊情况制定规范性文件的审查规定。例如新冠疫情期间,诸多行政机关及相关部门在上位法不明确或无规定的情况下,制定了大量的应急的规范性文件,而备案审查工作又具有一定的滞后性,特别是部分规范性文件短期内适用后,即失效,这也在一定程度上规避了备案审查。关保英教授就此认为,新冠疫情期间,诸多行政主体制定的应对疫情的行政规范性文件至少有下列乱象:制定主体及行政万能的乱象;规避程序的乱象;创造制裁种类的乱象;乱设义务与责任的乱象[14]。三是各地备案审查办法中对于追究制定机关的法律责任,还不够明确及刚性。

(二)备案审查主体的能力建设有所不足

备案审查的延伸扩展,全覆盖,关键是加强审查主体的能力建设。相当一部分制定主体的规避行为,恰恰反映了现有的审查主体威慑不力、衔接不到位等情况。众所周知,一是地方人大常委会目前内部审查流程还非常有限。例如各地法工委及专门委员会内部在审查分工上不一,内部审查环节中,双方如何有效分工协作,还缺乏机制约束。此外,如何在程序对报备机关实现事前、事中、事后的监督全过程,还缺乏程序规定。二是审查主体无法越级审查。基于人大与政府的监督关系,上下级人大的监督指导关系,上级人大是无法越级指挥下一级政府。例如,区县政府规章或规范性文件不向上一级人大常委会报备,则上一级人大及其常委会也无法直接要求下一级政府报备或直接审查。对于此问题,在设区的市法规审查权中,我国立法法赋予省级人大关于设区的市法规审查权是双重的,即立法法第七十二条第二款赋予省级人大常委会“对报请批准的地方性法规”进行合法性审查,并对通过审查者“在四个月内予以批准”;该法第九十七条第四项赋予省级人大“有权改变或者撤销它的常务委员会制定和批准的不适当的地方性法规”。但省级人大跨越其常委会直接撤销乃至改变设区的市地方性法规的这一情形,在审查实践和理论研讨中均不常见[15]。三是审查主体机构人员短缺,“案多人少”的问题也比较突出。

(三)制定主体保护部门利益等

行政规范性文件受部门立法的影响涉及层次多、范围广、利益大,例如,早期一些规范性文件任意设定行政审批权、处罚权、收费权、强制权等,如今的很多文件也存在限制公民权利的一些内容,例如限行、限购等。作为审查机关在主动审查时,报备机关被动接受,就会产生多种认识的偏差:一是制定的规范性文件本身存在合法性问题,唯恐公开及报备审查后,带来各种影响,如领导指责、公民复议诉讼、上级追责等,因此制定机关故意不报备、漏报等;二是保护部门或其他利益,受部门立法影响,很多规范性文件“嵌套”着部门利益,若加以审查,则涉及利益冲突,索性不报备;三是制定机关在制定过程中,缺乏对上位法及相关政策理解,也缺乏相关的技术性或规范性,导致规范性文件制定技术不高,不规范的地方较多,尤其是涉及专业领域的问题,有意回避专家或备案审查工作的介入;四是沿袭过去的做法,自行其是,很多规范性文件存在与上位法抵触或不一致的情况,制定机关具有一定的疏忽大意,对于一贯的做法和历史经验,较为推崇,忽略了立法及时代的变化,导致规范性文件的制定或修改没有对应上位法作出回应,进而出现了不一致或抵触的情况。当然,也有大量规范性文件存在不合理的内容,如制定规范性文件中有意存在不适当、不合理、不公平的条款,上述做法都违反了规范性文件制定的宗旨与目标。鉴于审查的要求,制定机关有意规避,致使审查机关无法发现问题,也无法依法予以改变或撤销。20 世纪50 年代末召开的国际法学家会议通过的《德里宣言》中法治原则的首要原则为:立法机关的职能是创造和维持个人尊严得以维护的各种条件,并使“人权宣言”的原则得以落实[16]。党的十八大之后,全国人大及其常委会对立法进行监督,地方人大及其常委会对规范性文件进行监督,既是其重要权能,也是保障人民利益的重要手段。尤其是涉及社会普遍关注的重要问题,人民群众切实利益等方面的规范性文件,制定机关应主动积极报审,审查机关应主动审查,对于明知存在重大问题,故意不报,有意拖延者,应予以追究法律责任。

以上分析,尚不足囊括。法律规避从目标上看,有采取合法形式掩盖非法的目的,也有追求一种特殊形态的。例如,上位法不利于地方下级的执行,在地方立法或非立法的规范性文件中出现了地方“创新”,构成了避法行为,并进而规避备案审查等。

三、反规避的基本措施

对于备案审查的反规避必须以法治思维和法治方式进行系统性治理,反规避的核心是法律规避的行为。在现有三种制度体系中:人大监督、行政审核、司法附带审查[17],尚未有明确的反规避的制度设计。人大机关备案审查力求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”,则必须在三种体系中起主导作用,将备案审查的体系及制度实质性推进,强化备案审查的力度和强度的同时,逐渐形成反规避的具体措施,如同司法案件审查,审查主体需要查明事实后,才能逐步剔除规避过程的虚假行为或规避措施,将其定性,乃至宣告其行为无效,这也是法治化的应有之义。

(一)明确审查主体对规避行为的处理权

规避备案审查的行为,多数情况下需要审查主体在实质审查中发现,尤其是涉及规范性文件具体内容的审查。一般来说,制定主体具有规范性文件条款的解释权,审查过程中,一方面,审查主体对规范性文件的解释权如何定性,直接关系规范性文件是否存在规避的识别;另一方面,根据监督法第二十八条、第二十九条,审查主体具有撤销权,但实践中不轻易行使。那么在审查中,发现存在变换制定主体、改变文号、规避程序等行为时,审查主体如何识别并作出不同的处理呢? 实践中,目前多以沟通为主,对于争议性规避行为,极少认定其无效。对此,笔者认为,人大机关备案审查是立法的最后一道缓冲线,对于有意将规范性文件拆分或降级等方式,绕开人大机关备案审查的行为,应赋予审查机关处理权限,对规避类型予以分别处理。一是改变制定主体、规避法定义务等规避行为,导致损害国家、社会、个人利益受损者,审查主体有权认定其规避行为无效;严重者,认定该规范性文件无效,并追究相关人员责任。二是对于规避内容或程序性等规定,审查主体应加以定性分析,对于确实是社会发展改革之必需,则应倾向承认其规避的有效性,反之则认定其无效。以上处理的内在逻辑主要是规避行为逃避某种情况的发生,若备案审查对于某些规范性文件会有不适当的“限制”,那么这种情况也需要具体分析,为什么会造成规避,目标是什么? 从规范角度看,审查主体禁止规避行为,实则需要对报备机关的规范性文件建立起统一的认定标准和处理措施,理性地解决规范性文件规避情况。从未来看,仍需全国人大常委会法工委能够形成原则性指导意见,或者采取清单模式,针对规范性文件审查范围扩大,标准不一的情况,能够形成规范性、统一性、操作性的指导意见或原则。

(二)完善备案审查的制度衔接

规范性文件备案审查制度完善的同时,不可忽略具体工作机制及相关衔接问题。实践中,环节的缺漏,衔接的不当,也易导致发生规避,例如,有些审查机关被动等待制定机关送审,制定机关消极配合审查机关审查,经常出现漏报、不报等情况,实际上也构成了规避。因此,这需要多制度配合协调,至少应有明确的法律规范协调,避免因法律法规不健全,造成规避,也要防止因缺乏部门协调,造成规避。例如,2018 年发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条的规定,司法处理建议抄送至制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及备案审查机关。这里的抄送制度,就隐藏了各个抄送机关在对行政规范性文件监督中的分工有所不同。备案审查机关在抄送机构中应当扮演更为重要的角色[18]。进一步讲,首先,及时修订规范性文件备案审查的地方性法规,细化明确规范性文件备案审查的组织领导、报送范围、程序步骤、保障措施等。其次,要建立和完善规范性同步报送制度。这里抄送制度包括了政府规范性文件在向上一级政府报备的同时,要向本级人大常委会进行报备;政府(党政联合)文件抄报本级人大常委会(或其党组),便于人大方面主动介入审查。再者,要建立和完善规范性文件备案审查的联动机制。即下一级人大常委会要主动向上一级人大常委会报备规范性文件,同时要争取和接受上一级人大方面的指导和监督,并通过上一级人大常委会建立与上一级人民政府备案审查机构之间的联动机制,以进一步强化和完善对本级人民政府规范性文件的备案审查制度。最后,要建立和完善对规范性文件备案审查的监督制度。即本级人大常委会要进一步强化对下一级人大及其常委会和本级“一府一委两院”规范性文件备案审查的专项工作监督,定期检查,发现问题。

(三)借助人工智能等技术

梁鹰曾指出:“法律法规数据库的建立,既是倒逼规范性文件全部公开透明,处于有效的监督之下,也是为智能审查提供一个可以依托的平台。没有数据支撑,不可能实现智能[19]。”随着全国人大法规备案审查信息平台的推广,各地方的人大常委会法工委也加大了备案审查平台的建设,广东省[20]、浙江省、上海市、重庆市等,较早通过信息平台与全国人大及市区县人大及专门委员会实现了贯通。电子化的审查方式,今后若实现与“一府一委两院”的互联互通,与区县向下延伸后,可形成以数字化、网络化、智能化的审查系统,倒逼审查全覆盖,保证全流程“无死角”,从而实现反规避。笔者认为,电子信息平台的处理方式在解决传统的纸质备案的弊端后,在反规避方面:一是加速智能化发展。机器充分利用及学习立法数据,强化智能匹配及快速反应能力,在能够及时形成初步审查意见的同时,形成系统的分析报告,包括部分规范性文件的实施后评估报告等,可有力支撑最终审查意见的制定。当然,由于现阶段对于备案审查制度中的关键环节还存有争议,例如备案审查的标准还不明确具体,缺乏案例参考,各地做法不一,这也导致了无法形成有效的标准化作业,使得备案审查的智能化有所影响。二是有效借助外力。机器审查具有中立性,能够避免人工干预及不适当的解释。目前阶段,机器审查仍处于辅助阶段,无法完全替代人工审查,尤其在审查有争议或审查主体无法达成内部统一意见的事项上,审查主体应充分借助外力,信息平台整合如第三方审查机构[21]、专家人士等出具第三方的审查意见,提高审查质量。三是拓展备案审查的公众参与通道。信息平台建设应有效提高公众参与,例如,公民、法人、其他组织等建议,通过信息平台提出并得到反馈[22],这将形成对规范性文件实施后审查的重要“支点”,有利于推进规范性文件审查的全覆盖,有利于完善我国规范性被动审查制度。

四、结语

规范性文件备案审查是宪法监督的重要方式之一。随着全覆盖的推进,及时发现存在着的规避行为,知晓规避目的,了解基层对于备案审查的认识及倾向,以弥补现有备案审查的法律法规的不足,具有重要意义。在实践操作中,法律规避是常见的现象,规避备案审查也属于其中之一,应理性地看待:一则审查主体反规避应加强专业化能力的建设,与相关制定机关形成制度衔接机制及操作程序,以此有效发挥备案审查应有的功能;二则审查主体在规避行为处理上的解释权、处理权等问题,仍需要法律法规再明确,使之形成刚性约束,硬性措施。

注释：

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过),http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm,访问于2021年1月10日。

[2]沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》,在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上,2017年12月24日。

[3]沈春耀:《全国人大常委会法工委关于2020年备案审查工作情况的报告》,在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上,2021年1月20日。

[4]马岭:《我国规范性法律文件的备案审查制度》,载《财经法学》2016年第3期。

[5]梁鹰:《备案审查制度若干问题探讨》,载《地方立法研究》2019年第6期。

[6]韩德培:《国际私法新论》,武汉大学出版社1997年版,第194页。

[7]2010年最高人民法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》,其第九条再次强调,高级人民法院通过制定审判业务文件、发布参考性案例等形式,对辖区内人民法院审判业务工作进行指导。

[8]夏正林、李新天:《高级人民法院发布抽象规范性文件问题研究》,《政治与法律》2019年第11期。

[9]《上海市行政规范性文件管理办法》第十二条规定:(一)增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;(二)增设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;(三)增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明等内容;(四)违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、劳动权等基本权利;(五)超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;(六)违法设置排除或者限制公平竞争、干预或者影响市场主体正常生产经营活动的措施,违法设置市场准入和退出条件;(七)制约创新的事项;(八)法律、法规、规章、国家或者本市政策禁止规范性文件规定的其他事项。

[10]《广东省行政规范性文件管理规定》第十条规定:规范性文件不得设定下列事项:(一)行政处罚;(二)行政许可;(三)行政强制;(四)行政征收;(五)行政检查;(六)证明事项;(七)其他应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定的事项。

[11]全国人大常委会法工委公布的备案审查典型案例中,有些案例是根据公民的审查建议提起,内容涉及限制、减损公民权利或增加公民的义务。如山西省人大常委会审查纠正省政府规章有关最低生活保障金减发或者停发的规定,福建省某县级人大常委会审查纠正本级政府关于因超生开除公职的规范性文件,浙江省人大常委会审查纠正某地市政府关于房屋所有权转移办理公证的规范性文件,湖南省人大常委会审查纠正某地政府有关禁止燃放烟花爆竹管理规范性文件等。

[12]粟烟涛:《冲突法上的法律规避》,北京大学出版社2008年版,第67页。

[13]《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2015年7月24日河北省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过2020年3月27日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议修订)。

[14]关保英:《疫情应对中的行政规范性文件审查研究》,载《东方法学》2020年第6期。

[15]郑磊:《省级人大常委会对设区的市地方性法规备案审查权:制度需求与规范空间》,载《政治与法律》2019年第2期。

[16]1959年《德里宣言》将法治概括为三项原则:一是立法机关发挥创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件;二是既要制止行政权滥用,又要使政府能有效维护法律秩序,借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件;三是实行司法独立和律师自由。

[17]对于党内法规的审查则是依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》形成的重要体系与制度规范,它与文中所指的三种体系的审查具有本质性区别。

[18]薛小惠:《行政规范性文件附带审查制度实施困境的解决之道———基于最高人民法院典型案例的观察》,载《山东科技大学学报(社会科学版)》2020年第6期。

[19]谢文英:《备案审查工作显露“科技范儿”》,《检察日报》2018年11月26日。

[20]朱宁宁:《广东省率先实现规范性文件全流程电子化备案审查》,《法制日报》2018年8月7日。

[21]2019年5月,上海市人大率先在上海政法学院成立了上海规范性文件备案审查工作研究中心;9月,全国人大在北京航空航天大学成立了备案审查制度研究中心。

[22]《公民可在网上直接提交审查建议》,《重庆日报》2020年6月5日。

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(责任编辑：总编办)

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