鸡没死，猴也没吓着：问责制为什么失效？
发布时间：2015-07-14 来源: 政见 点击:
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问责制的本意是通过对单一个体的行为进行快速、公开、严厉的制裁，“杀鸡儆猴”；但是，威慑效果并不理想，结果往往是鸡没有死，猴也没被吓着。
自 2003 年 “非典” 期间高调亮相以来，问责制就成了中央政府惩罚地方 “不听话” 行为的一把利剑，媒体上也频频出现 “问责风暴” 的字眼。不过，问责制的效果可能没有想象中那么神勇。在清华大学副教授梅赐琪看来，问责制的本意是通过对单一个体的行为进行快速、公开、严厉的制裁，“杀鸡儆猴”；但是，威慑效果并不理想，结果往往是鸡没有死，猴也没被吓着。
自毛时代以来，中国在经济上的放权一直是主流，改革开放三十多年的成就很大一部分也要归功于地方的政策创新和实验精神。地方的自由裁量权有时候超出了很多人的想象，所以才会有学者（如郑永年）认为中国是 “事实上” 的联邦制（de facto federalism）。“政令不出中南海”、“不顾中央三令五申” 的牢骚和抱怨也开始从中央的口中听到，地方的 “不服从” 已经引起中央的担忧。
为了应对地方的 “三心二意”，中央也自有它的一套 “工具箱”，压箱底的就是 “自上而下” 的干部管理制度。虽然经济上的放权是主流，但是另外一条不容忽视的脉络是：中央在政治权威上对地方的收缩。通过对地方官员的评价、考核和升迁流动，中央政府可以直接或间接地控制地方，让地方的行为与中央的意志保持一致。可想而知，面对中央的一手 “王炸” 牌，地方抓再多 2 也只能乖乖低头。
派生于干部管理制度的 “问责制” 是这个 “工具箱” 中的新成员，颇有些特立独行的派头。这是一个惩罚取向的机制。与常规的干部考核机制注重对干部的综合表现打分不同，问责制直接切入某一具体的政策议题，单独评价。传统的干部流动往往在一个特定时期进行，比如任期的结束；问责制则不按常理出牌，随时出击，“任性” 而为。另外，问责制偏好 “大张旗鼓”，直接公开被问责的官员以及相应的处罚，这与组织系统以往秘而不宣的作风迥异。
问责制与国际关系和犯罪学中的威慑威胁有异曲同工之妙，都是利用潜在受影响人的心理认知状况，重点在于威慑产生的心理效果而不是力量的直接使用，所以往往直接受到强力打击的只是单个少数案例，其目的在于对其他可能受到影响的人产生威慑，达到真正的杀鸡儆猴。
不过，在这一过程中的三个认知因素——“选择性”、“制裁强度” 和 “中央名声”——却让问责制的威慑效果大打折扣。
以 2004 年的铁本事件为例，中央的本意是通过惩罚铁本，来影响其他钢铁公司，起到抑制过度投资的效果。不过，单拿铁本开刀而不涉及其他有同样问题的公司，这本身就给观望者们留下了侥幸心理：铁本的出事只是因为方式不对、后台不硬，只要我按照正确的方式，搞好关系，就不会被盯上，更不会被处罚。
不仅如此，观望者还会特别注意受惩罚官员的后续命运——惩罚的力度是否真的如表面显示的那样严厉？大家发现，受处分的官员在不到一年的时间内就重出江湖，于是很快释然。不仅铁本事件中的官员很快复出，后续很多问责案例都出现了这种情况。这源自干部管理中 “下管一级” 的制度设计，虽然中央在问责过程中能够强力通过省一级政府对其下属官员进行惩罚，但是等到中央政府的注意力开始转移，本身并没有违法行为的受处分官员自然就有出头日。
威慑效果受影响最大的还是来自 “中央的名声”。从铁本事件来看，“经济过热” 是一个周期性现象，中央对过度投资的监督和管理也不止这一次，一直在监管、惩罚、平息再监管圈中循环。一旦过热对整体经济状况的影响得到消除，中央还是会继续鼓励地方走经济发展的老路。中央在例行公事，地方也摸透了中央的脾气。再加上以往受惩罚对象的重新任用，自然损害了中央政府制裁的决心和名声，地方也就没有积极靠拢的动力。
虽然铁本事件只是问责制失效的单一案例，但却可以推广到其他政策议题上，例如土地保护、房屋拆迁、反腐运动等等，因为这些都涉及到上面所述的认知因素。当然，问责制也并非全然无用，至少它在处理危机事件时表现出色。2003 年的 SARS 和 2009 年的 H1N1 都显示出其在公共卫生事件中巨大效用。
不过工具终究是工具，真正产生影响的是工具使用者的认知和想法。中央的本意并不是完全消除地方的自由裁量权，而是要把那些 “任性” 的、引起不良后果的 “不服从” 进行剔除，保留真正有益的实验精神和创新能力。只是这样的尺度该如何把握，怎么保证中央权威和地方活力的并存，能否逃脱 “一放就乱，一乱就收，一收就死” 的怪圈，恐怕还得细思量。
Mei, C., & Pearson, M. M. (2014). Killing a chicken to scare the monkeys? Deterrence failure and local defiance in China. China Journal, (72), 75-97.
(责任编辑：郑源山)
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