王贵松：行政程序立法有待尽快达成共识 | 学者评论
发布时间：2023-03-05 来源: 上海法治报 点击:
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对于行政权的规范，无非两个方面：一是规定行政机关在何种情况下可以行使何种权力，二是有了权力又该如何行使。前者是实体问题，后者是程序问题。应该说，我国行政程序的规范化进程一直在推进。2019年开始推行的行政执法三项制度（《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》），在2021年修改《行政处罚法》时被转化为法定程序制度。最近的行政裁量权基准制度（《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》）也是一项程序制度，将《行政处罚法》的行政处罚裁量基准向各行政领域全面推开。
与这种单个行政程序制度相比，制定一部行政程序法，是行政法学界的长久呼声。2003年，“行政程序法”就曾被列入十届全国人大常委会的立法计划，却迟迟未动，此后便退出了十一届、十二届全国人大常委会的立法规划。可能的原因有几个方面：第一，当时的立法重点仍在于制定行政的共通行为法。此前1996年制定的《行政处罚法》取得了良好成效，沿袭这一模式，2003年制定了《行政许可法》，2011年制定了《行政强制法》；第二，行政处罚、行政许可、行政强制等重要领域的行政程序已经得到一定程度的规范，缓解了制定行政程序法的紧迫性；第三，行政程序的立法必要性没有获得立法者的一致肯定。
虽然国家层面没有真正启动行政程序法的立法程序，但正当程序观念在司法的推动下已深入人心，各地制定行政程序的规章或法规也一直在持续，仅省级政府发布的规章就有湖南（2008）、山东（2011）、江苏（2015）、宁夏（2015）、浙江（2016）五个。2022年7月，江苏更进一步，出台了我国第一个行政程序的省级地方性法规。
2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。这一设想在《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中也得到重申。2018年，十三届全国人大常委会立法规划再次纳入了“行政程序”，但言明行政程序法属于“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。直至2021年1月中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出：“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。”党的二十大报告再次要求，“完善行政执法程序”。行政程序法被明确点名，意味着行政程序立法有望正式启动。
如果说行政诉讼法是近代行政法的标准装备，那么，行政程序法就可谓现代行政法的必备装置。无论是否制定专门的行政程序法，告知、阅览文书、听取意见、说明理由、设定裁量基准等都应当成为行政程序制度的重要内容。唯有告知、允许阅览文书，当事人才能知情，才可以有针对性地陈述自己的意见，行使和维护自己的权利。行政机关也有义务听取意见，并对作出的行政决定说明理由，这样的决定才能更合乎理性，更具有可接受性，也更便于接受监督。如此展开的程序，方可谓正当程序。而裁量基准的设定，则是将长期说明的理由规范化，这也是行政机关自我拘束的重要方式。
然而，这些基本行政程序制度并未得到普遍落实，甚至在行政许可、行政处罚、行政强制领域也没有全面实现。因此仍有必要制定一部行政程序法，将共通程序统一规定下来，既可以节约立法成本，也可以弥补其他领域的程序缺漏，诸如行政调查、行政收费等都还缺乏必要的程序规范；同时也可以对现有的行政程序制度全面更新升级。还可藉由立法强化行政机关的程序意识，并在全体国民中普及程序法治观念。
司法实践中，法院也时常会在法定程序之外，使用正当程序原则对行政行为加以审查，所运用的规则多是作出不利处理时应当听取对方的意见。这是一个普遍接受、行政机关也难以反驳的规则，但据此作出的审查相对宽松。法院要对行政机关进行更强的审查，也需要行政程序法的支撑。
立法驱动是改革开放以来我国行政法治发展的重要特征之一。目前，对于下一步是制定行政调查法、政府信息公开法还是某种形式的行政基本法，理论界和实务界还远远没有达成共识。作为推动行政法治发展的一大标志，制定行政程序法应为更优的选择。
作者 | 王贵松（中国人民大学法学院教授、博导，中国立法学研究会常务理事）
（原文刊载于《上海法治报》2023年3月3日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧；见习编辑：朱非）
(责任编辑：总编办)
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