行政机关作为行政处罚的主体必须同时具备的三个条件
发布时间：2023-05-09 来源: 行政法小观 点击:
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行政机关可以是行政处罚的主体，但并不是所有的行政机关都可以具备行政处罚主体资格，行政机关作为行政处罚的主体，必须同时具备下列条件：其一，必须履行外部行政管理职能；其二，依法取得特定的行政处罚权；其三，必须在法定职权范围内实施。行政机关虽然享有管理社会事务的权力，但是，它并不必然地享有行政处罚权，行政机关所享有的行政处罚权必须经法律、法规特别授予。行政机关的处罚权限都有法律、法规和规章的严格限制。行政机关行使行政处罚权也应在法定职权范围内，不得超越权限实施行政处罚。同时，下级行政机关不得行使上级行政机关的行政处罚权。
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行政处罚权是一种法定职权，法律、法规和规章授予了组织行政处罚权，该组织就必须亲自行使，不能自行委托，让与其他组织行使。对行政处罚主体而言，行政处罚权既是一种职权，同时又是一种职责，职责不能放弃和擅自转移。没有法律、法规和规章的规定，行政机关自行将行政处罚权委托其他组织行使，是一种违法行为。
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合法性审查原则是行政诉讼的基本原则，作为一种独立于民事诉讼的诉讼制度，行政诉讼从一开始就具有了监督行政机关依法行政和维护行政法律秩序的客观功能。这种客观功能来源于法院对行政行为合法性的全面审查，而不受原告的诉讼请求的限制。撤销判决是行政诉讼中重要的判决形式，其法律后果是行政机关承担败诉责任，依照判决撤销被诉行政行为。判决被诉行政行为撤销的理由是行政行为违法，被诉行政行为只要存在一类违法情形，就应当判决撤销。确认违法判决，指的是人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决，转而确认被诉行政行为违法的判决。
上诉人成县红川镇人民政府因与上诉人魏某1、魏某2请求确认成县红川镇人民政府作出的责令交出土地决定书违法一案，均不服徽县人民法院（2018）甘1227行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
徽县人民法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以下事实：为了保障陇南西成经济开发区建设顺利进行，成县人民政府决定对红川片区韩庄、吕坝行政村集体农用地33.4048公顷转为建设用地，连同集体建设用地0.0314公顷一并征收为国有。经县、市两级政府层层上报审批，甘肃省人民政府以甘政国土发〔2017〕148号文件批复，同意将陇南市成县红川镇吕坝村、韩庄村集体农用地33.4048公顷转为建设用地，连同集体建设用地0.0314公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地33.4362公顷，作为工矿仓储用地。成县人民政府根据省政府批复制定了《陇南西成经济开发区红川片区征地补偿安置方案》，2017年9月7日成县人民政府办公室以成政办发〔2017〕178号文件向红川镇人民政府和相关部门、单位印发了该方案。成县红川镇人民政府根据该方案对所批准建设用地组织开展征收。由于双方未能就土地征收安置补偿费用、地上附着物补偿费等事项达成一致意见，魏某1、魏某2拒绝交出土地。2018年11月5日，被告成县红川镇人民政府做出《责令交出土地决定书》（政府责令字〔2018〕第001号），责令原告交出土地。魏某1、魏某2不服，遂向徽院提起诉讼。
徽县人民法院认为，成县红川镇人民政府作为一级政府，在组织实施征收土地的过程中，应严格遵守国家的法律法规，做到法无授权不可为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”由此可知，责令交出土地的决定只能由县级以上人民政府土地行政主管部门做出，红川镇人民政府做出《责令交出土地决定书》的行为超越职权，依法应予撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定，判决撤销成县红川镇人民政府作出的政府责令字〔2018〕第001号《责令交出土地决定书》。
上诉人成县红川镇人民政府上诉称：请求二审人民法院撤销一审判决并改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：1.成县红川镇人民政府做出的责令魏某1、魏某2交出土地的行政行为是执行上级人民政府土地征收工作要求的行为。成县人民政府经省、市人民政府批复同意，决定对红川片区韩庄、吕坝行政村农用地33.4048公顷转为建设用地，连同集体建设用地0.0314公顷一并征收为国有。2017年3月29日，《成县人民政府关于陇南经济开发区核心建设项目拟征收土地告知书》明确指出，开发区核心范围内所涉及的乡（镇）人民政府，对土地违法行为具有直接监督职责，是辖区“两违”监管工作主体，负责辖区内“两违”的巡责、制止、查办等工作。成县人民政府办公室印发的《陇南西成经济开发区红川片区土地征收补偿方案》中明确要求，红川镇政府承担土地征收主要任务，在县土地征收领导小组的领导下，全力做好土地征收工作。可见，成县红川镇人民政府开展土地征收工作，查处土地违法行为是在土地征收主体（县政府）授权要求的情况下进行的，是土地征收实施主体完成工作任务的必然要求。2.成县红川镇人民政府的行政行为是受县国土资源局授权后作出的。陇南西成经济开发区红川园区建设，是改变红川面貌的重大历史机遇，大势所趋，势在必行。通过扎实细致的土地征收工作，韩庄村98%以上的农用地承包户已与集体签订了征收补偿协议，唯独魏某1、魏某2认为地上附着物补偿标准低而拒签征收补偿协议，若单独为其提高补偿标准，则有失公平公正，也是严重不合理的。而严重不合理也就是不合法。魏某1、魏某2在各项补偿费用足额落实到位后，仍拒不交出土地，妨碍土地征收工作正常进行，事实上已损害了社会公共利益，经县土地征收领导小组会议研究决定，成县国土资源局委托上诉人作了责令魏某1、魏某2交出土地的行政行为。作为一级人民政府，具有综合执法权，经县政府职能部门委托，依法对违法占地行为进行处理并无不当。综上所述，人民法院审理行政案件，既要依法维护行政行为相对人的合法权益，也要保障行政机关依法行政。请求二审人民法院在查明事实的前提下撤销原判，驳回魏某1、魏某2的诉讼请求。
上诉人魏某1、魏某2上诉称：请求二审依法撤销一审判决并依法改判或发回重审，由成县红川镇人民政府承担诉讼费用。事实与理由：一审法院的判决结果与魏某1、魏某2在一审的诉讼请求存在部分交集，但不完全相同。魏某1、魏某2在一审的诉讼请求是：“请求法院依法确认被告所出具的（政府责令字〔2018〕地001号）《责令交出土地决定书》违法”。也就是说，魏某1、魏某2在一审的诉讼请求是法院判决被告所出具的《责令交出土地决定书》违法，而一审法院只判决“撤销”，而没有判决“违法”。这种判决内容与诉求请求不一致，违反法律相关规定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”根据该条规定，行政机关可以是行政处罚的主体，但并不是所有的行政机关都可以具备行政处罚主体资格，行政机关作为行政处罚的主体，必须同时具备下列条件：1.必须履行外部行政管理职能；2.依法取得特定的行政处罚权；3.必须在法定职权范围内实施。行政机关虽然享有管理社会事务的权力，但是，它并不必然地享有行政处罚权，行政机关所享有的行政处罚权必须经法律、法规特别授予。行政机关的处罚权限都有法律、法规和规章的严格限制。行政机关行使行政处罚权也应在法定职权范围内，不得超越权限实施行政处罚。同时，下级行政机关不得行使上级行政机关的行政处罚权。根据上述法律、法规规定，有权作出责令交出土地决定的机关是特定的即县级以上人民政府土地行政主管部门，成县红川镇人民政府作出责令交出土地决定违反上述规定，属超越职权的行为。且成县人民政府办公室印发的《陇南西成经济开发区红川片区土地征收补偿方案》第六条第一款明确规定，被征收人拒绝征收或以其它理由阻挠而导致实施单位规定的期限内达不成补偿协议时，土地征收实施单位可报请征收单位依照本《方案》的补偿标准，对其作出征收与补偿决定，在当地予以公告，并由县人民政府土地管理部门，根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令被征收人交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。成县红川镇人民政府认为被诉行政行为是执行上级人民政府土地征收工作要求行为理由不能成立。
行政处罚权是一种法定职权，法律、法规和规章授予了组织行政处罚权，该组织就必须亲自行使，不能自行委托，让与其他组织行使。对行政处罚主体而言，行政处罚权既是一种职权，同时又是一种职责，职责不能放弃和擅自转移。没有法律、法规和规章的规定，行政机关自行将行政处罚权委托其他组织行使，是一种违法行为。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合第十九条规定条件的组织实施行政处罚。……。”由此可见，法律、法规和规章规定行政处罚权可以委托是行政处罚权委托的要件。故成县红川镇人民政府认为被诉行政行为是受县国土局委托授权后作出的上诉理由不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”合法性审查原则是行政诉讼的基本原则，作为一种独立于民事诉讼的诉讼制度，行政诉讼从一开始就具有了监督行政机关依法行政和维护行政法律秩序的客观功能。这种客观功能来源于法院对行政行为合法性的全面审查，而不受原告的诉讼请求的限制。撤销判决是行政诉讼中重要的判决形式，其法律后果是行政机关承担败诉责任，依照判决撤销被诉行政行为。判决被诉行政行为撤销的理由是行政行为违法，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条列举了四个方面六类违法情形。被诉行政行为只要存在一类违法情形，就应当判决撤销。确认违法判决，指的是人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决，转而确认被诉行政行为违法的判决。本案被诉行政行为系成县红川镇人民政府超越职权作出，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形，应当予以撤销，一审法院判处并无不当。上诉人魏某1、魏某2上诉理由不能成立。
综上，上诉人成县红川镇人民政府、魏某1、魏某2上诉请求和理由不能成立，应不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
二审案件受理费100元，由上诉人成县红川镇人民政府负担50元，魏某1、魏某2负担50元。
(责任编辑：总编办)
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