【摘要】本文论述了政府信息公开法律制度原则、适用机关、公开和豁免公开的范围、公开的方式和程序及其申诉和诉讼等各项具体法律制度。

　　【关键词】政府信息公开；法律制度；救济途径

　　包括美国(1966)、加拿大(1983)、英国(1999)、日本(1999)等国在内，目前世界上已有40多个国家制定了政府信息公开法，另外还有几十个国家的政府信息公开法正在制定过程中。建立和完善政府信息公开法律制度已经是一个世界性的潮流，我国应尽快建立和完善政府信息公开法律制度。

　　一、政府信息公开法律制度的界定

　　政府信息一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。政府信息公开是指政府主动或被动地将其掌握的政府信息予以公开。

　　所谓主动地公开信息是指政府主动地在有关的公开出版物上公布政府信息(如我国的《国务院公报》、《人民日报》等)，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。所谓被动地公开信息，是指应人们(包括自然人、法人和其他组织)的申请，允许申请人通过查询、阅读、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用政府部门所掌握的政府信息；或者应申请人的申请将政府信息以通告、告示、布告、公告等方式予以公开。

　　政府信息公开法律制度是关于政府信息公开的原则、适用机关、公开和豁免公开的范围、公开的方式和程序、涉及政府信息公开与豁免公开的申诉和诉讼等各项具体法律制度的总和。政府信息公开是人民主权这一宪法性原则在国家行政领域的具体体现，它对于人们节省收集信息的成本、促进经济发展，监督政府行为、确保行政的公正和民主，特别是防止政府腐败都起到巨大的作用，世界很多国家纷纷加强研究政府信息公开制度，我国学者也正在加强对政府信息公开法律制度的研究。

　　可以断言：建立政府信息公开法律制度是行政法在新世纪的发展走向。

　　二、政府信息公开法律制度的原则

　　(一)公开原则

　　具有代表性和示范意义的美国《信息自由法》(Freedom of Information Act)规定，除涉及国家安全、公民隐私、商业秘密等九项信息外，所有的政府信息均应公开。即使属于豁免公开的事项，政府机构仍然有权决定是否公开。《日本政府信息公开法》也将公开的原则确立为一项基本原则，该法规定除涉及个人信息、法人营业信息等六个方面的信息不予公开外，其余的政府信息应当公开。公开原则要求申请人向掌握政府信息的国家机构申请获取所需信息时，申请人只需提供所需信息的名称以方便被申请机构寻找即可，而无须说明使用信息的目的。除了依法应当保密的信息外，被申请机构应当提供相关信息。如果被申请机构不能提供相应信息，需向申请人说明理由。

　　(二)平等原则

　　政府信息具有公共财产的性质，人人享有平等获取的权利。不仅和信息有关的直接当事人可以申请获取，其他任何人都可以申请，没有申请人资格的限制。政府机构制定法律、法规、规章以及其他规范性文件，其收集、利用、传播、保存和负责处置信息所需的经费，均是来源于纳税人的税金，因此这些政府信息应当为所有公民(包括台湾同胞和香港、澳门特别行政区同胞，不论民族、性别、年龄、出生地、职业、财产状况、宗教信仰等差异)所知晓或利用，而不应归政府所独享，或成为少数人的特权。因此，凡是列入开放范围的政府信息，申请人均可自由获取，无须任何介绍信。美国、日本等国《政府信息法》甚至使用了“任何人”的措辞，这样的用词使得申请人的范围不但包括全体本国公民，而且包括在本国居住的外国人；不但包括自然人，而且包括合伙、公司、社团、机关以外的公私组织。

　　(三)便民原则

　　在中国这样一个有着长期官僚专制传统的国家，便民原则应作为政府信息公开法律制度的一项重要原则。即使在今天，我国政府信息公开仍存在诸多问题，如政府信息管理上的封闭性、政府信息供给上的等级化、政府信息拥有上的垄断性和政府信息批露上的恩赐性等。

　　由于我国还没有一部《政府信息公开法》来规范政府公开其信息行为，在政府机构里没有相应的窗口和职员专司公开政府信息。对于非专职化的职员通常把向申请人提供政府信息的行为作为额外的事情来做，他们一则担心承担泄露国家秘密的危险，二则担心耽误了自己的本职工作，因此通常不愿意去做这样的事情。即使向申请人提供有关信息，也常认为是对申请人的恩赐。同时由于政府机构间掌握政府信息的分割性，申请人为获取所需的全部信息，经常要向很多行政机构申请，给申请人带来很大的时间和经济成本。尤其对于一般并不知晓政府机构各自职责的人们来说，要获取其所需的全部信息，则更是困难重重。因此我国在制定《政府信息公开法》时，应当将便民原则确立为政府信息公开法律制度的一项基本原则，并建立相应的制度使该项原则得到贯彻实现，如政府信息集中管理、政府机构开设专门工作窗口并配备专门工作人员、建立教示制度等。

　　三、政府信息公开法律制度的适用机关

　　政府信息公开法律制度的适用机关关系到一国的信息公开法律制度对该国的哪些机关、组织或人有拘束力。从国外的立法例来看，政府信息公开法律制度的适用机关主要为行政机关，有些国家也包括其他国家机构，甚至是国有公司。如美国《信息自由法》规定，该法适用于联邦政府的所有行政机构，包括各个行政部门、军事部门、政府控制的企业、政府部门所属的其他机构。

　　英国于2000年11月底通过的5信息公开法6规定了信息公开的适用机关为：包括中央到地方的各级政府部门、议会上院下院、医疗机构及国有公司。

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，政府机构是人民的办事机构，政府机构的信息对作为主人的人民，大部分都应当是公开的。同时人民有权了解和监督国家机构的活动，有权利用国家机构掌握的信息资源。如果政府信息对人民过分保密，就与我国的国家性质相违背；同时人们不能知晓政府信息，就不能很好地监督政府，就不能有效利用政府掌握的信息资源。因此，我国政府信息公开法律制度的适用机关的范围应当比较宽泛。从整体讲应当包括从中央到地方的所有各级政府机构和国有的企业、事业单位。

　　对于政府机构中的警察机构、国家安全机构和国防机构，也是信息公开法律制度的适用机关。至于其所掌握的确实不宜公开的信息，可以用豁免公开的条款规定予以公开豁免。

　　四、政府信息公开和豁免公开的范围

　　因为政府信息公开法律制度以信息公开为原则，以豁免公开为例外，所以各国《信息公开法》都以排除条款对豁免公开的政府信息予以列举规定，凡未被明确规定可以豁免公开的信息均应当公开。因此研究政府信息公开和豁免公开的范围，主要是研究政府信息豁免公开的范围。在世界已有的立法例中，各国的规定不尽相同。

　　《日本政府信息公开法》第5条规定了6类豁免公开的信息：(1)个人信息，如载有姓名、出生年月日，据此能识别出该特定个人的信息。这类信息公开后可能损害该人利益。但根据法律规定或者依惯例公开、预定公开的，或者为了保护人身安全、健康、生活或财产而有必要公开的，或者为公务员履行职责所需的信息，即使是个人信息仍能公开。(2)法人营业信息。这类信息公开后可能侵害法人或个人的权利、竞争地位及其他正当利益。但为保护人身安全、健康、生活或财产而有必要公开的法人营业信息仍需公开。(3)有关国家安全和外交的信息。有足够的理由证明并经行政长官确认，公开后会妨碍国家安全、损害与其他国家或国际组织的信任关系，或可能造成谈判劣势的信息，可以不予公开。(4)有关公共安全和公共秩序的信息。行政长官有理由确认，公开后可能妨碍对犯罪的预防和镇压，妨碍对搜查、公诉与刑罚的实施，以及其他可能妨碍公共安全和公共秩序的信息，可以不予公开。(5)公开后会对本机关与其他机关之间的关系产生不良影响的信息。国家机构或地方公共团体内部或相互之间审议、讨论或协商中的信息，公开后可能影响到表达意见的坦率性、决策的独立性，或者会在公众中引起混乱，给某些人带来不当利益或造成不利影响。(6)公开后会对行政机关的公务活动造成妨碍的信息。如行政机构监察、检查、取缔或考核等事务；与契约、交涉或争议诉讼有关的事务；与调查研究有关的事务；有关人事管理的事务；有关国家或地方公共团体所经营企业的事务等。

　　美国《信息自由法》第2款明确规定了九项豁免条款(Exemptions)，这九项豁免公开的政府信息分别为：(1)国防和外交政策的某些文件。免除公开的文件必须符合两个条件：其一，符合总统为了国防和外交政策的利益，在行政命令中规定的保密标准；其二，行政机关根据总统的行政命令，实际上已经把某一文件归属于国防和外交政策利益需要保密的文件。(2)机关内部人员的规则和习惯。(3)其他法律明确规定不得公开的信息。(4)贸易秘密和商业或金融信息。对于商业或金融信息必须符合下列三个条件：其一，信息属于商业或金融性质；其二，信息是政府以外的其他人提供的；其三，信息具有秘密性质。(5)机关内部和机关之间的备忘录。(6)公开后会明显地不正当侵犯公民隐私权的人事、医疗档案或类似的个人信息。(7)执行法律的某些记录和信息。这些信息的公开可能会妨碍执法程序、剥夺公平的审判或公正的裁决、不正当地侵犯个人的隐私权、泄露调查的技术和程序、泄露秘密信息的来源和泄露秘密的信息以及可能危害执法人员的安全。(8)金融管理部门为控制金融机构而使用的信息。(9)关于油井的地质的和地球物理的信息。

　　无论是日本、美国还是其他国家，确立信息豁免公开例外，都是为了保护特殊种类的信息。这些信息的公开可能造成危害国家利益和安全、影响公共秩序和社会稳定等使社会公共利益遭受重大损失；或者信息向未经授权的人披露，就出现违反法律的行为。

　　我国制定《信息公开法》时也应当采用法定豁免公开信息的方式，对于没有法律明确规定可以豁免公开的信息，政府均应当向公众公开。根据我国的实际情况，下列事项可以作为法定豁免公开的范围：

　　1、公开会危害国防和国家安全的信息。这类信息如被披露会令我国的国防受到伤害或损害，危及到国家安全。

　　2、公开会损害外交利益的信息。这类信息如被披露会令对外事务或与其他政府或国际组织的关系受到伤害或损害。信息是在保密情况下从其他政府、其他司法管辖区的法庭及国际组织取得，或在保密情况下送交这些政府、法庭及国际组织的，也不应公开。

　　3、公开会影响公共安全和公共秩序的信息。包括(1)信息如披露会令司法工作受到伤害或损害；(2)信息如披露会妨碍防止、调查及侦查刑事案件，或者对犯罪嫌疑人和罪犯的羁押改造工作造成妨碍；(3)信息如披露会令维持安宁、公众安全或秩序、或保障财物的工作受到伤害或损害。(4)信息如披露可能会危害他人的生命或人身安全。

　　4、公开会对环境保护造成威胁的信息。这类信息如被披露会令环境、稀有或濒临绝种生物及其生长的自然环境受到损害的可能性增加。

　　5、公开会对国家宏观经济稳定产生重大影响的信息。这类信息如被披露会令货币政策的推行、维持金融市场稳定，或政府管理经济的能力受到伤害或损害。

　　6、未成熟的信息。包括(1)审议讨论中的信息。这类信息如被披露会妨碍政府内部的坦率讨论，或者影响决策的独立性。如任何政府内部会议或政府咨询组织的会议记录，政府官员或顾问向政府提出的看法、意见和建议、以及为政府所作的咨询和审议等。(2)正在研究、统计与分析中的信息。这类信息如被可能会令人产生误解，或剥夺有关部门或任何其它人士发布信息的优先权或商业利益。

　　7、纯属行政机构内部的人事信息和内部工作制度。这类信息公开会对公务人员的管理工作造成伤害或损害。如关于公务人员的奖惩记录、任免变动等信息。

　　8、涉及公民隐私权、著作权、职业秘密、商业秘密的信息。这类信息公开可能会对信息所涉及的公民、法人或其他组织造成伤害或损害。但在下列情况下则可予以披露：(1)信息所涉及的当事人或其它合适人士，已同意披露信息；(2)法规许可披露信息；(3)披露信息的公众利益超过可能造成的伤害或损害。

　　9、法律规定的其他信息。知情权是公民的一项基本权利，只能由法律予以剥夺。因此，政府信息公开的豁免，只能由全国人民代表大会及其常务委员会以法律的形式予以规定，其他任何机关都无权予以规定。

　　需要说明的是，随着民主制度的发展，在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员的隐私权适当减损原则。因为公职人员自愿投身政治，积极、主动地将自身暴露于社会的普遍关注视野内；而且公职人员拥有或者可能拥有公权力，被人们赋予管理国家、管理公共事务的责任，他们的许多个人情况同/公共利益0密切相关。因此，人们必须了解公职人员的经验、才能、品德、性格、观点以至于家庭、婚姻、财产状况、待人处事等。

　　五、政府信息公开的方式和程序

　　(一)政府信息公开的方式

　　政府信息公开的方式主要有两种，一种为政府主动公开信息，另一种为政府被动公开信息。政府主动公开信息又分为两种：其一为登记公布，主要限于政府机构的设置、职权和影响公民权益的抽象行为等；其二为行政机关依职权主动公开，包括行政决策及其理由，对政策的说明和解释等。政府被动公开信息是指政府依申请人的申请而公开信息。

　　我国尚没有制定一部统一的《政府信息公开法》，有关行政机关信息公开的制度散见于我国相关法律的具体条款的规定。概括这些条款的规定，我国政府信息公开的方式也可以分为政府主动公开和政府被动公开两种方式。政府主动公开方式可以分为以政府公报的方式和以其他方式主动公开政府信息。政府以公报的方式公布的信息主要涉及到政府的设置、职权和抽象的行政行为，如公报政府的名称、办公地点、主要职权等信息。政府以其他方式公开的信息涉及到行政处罚、行政复议、公安行政、环境保护行政管理、土地资源管理、统计及档案管理、知识产权登记与管理、经济行政管理等各个方面。政府应申请人申请而公开信息的方式，有关法律规定较少涉及。针对这种情况我国应当制定一部统一的《政府信息公开法》，明确规定关于某些信息政府必须依法公报或以其他方式公开，不公开便构成违法。

　　同时应当赋予所有中国公民、法人和其他组织都享有申请政府机构公布其掌握的信息的权利；对于在中国境内的外国人、法人和其他组织，遵照我国签署或加入的有关国际条约，或者实行对等的原则执行。

　　(二)公开的程序

　　公开的程序应当包括政府主动公开信息的程序和政府依申请公开信息的程序两种，在各国的《政府信息公开法》中都主要针对后者加以规定。因此，本文主要研究政府依申请公开信息的程序。这一程序主要包括以下步骤：

　　1、申请。政府信息除了部分信息必须依法登记或公告外，大部分信息都是应申请人的申请而公开。申请是这部分信息公开的第一步骤。申请的形式，国际上通行的做法是采用书面形式，但从方便申请人的原则出发，申请人可以通过信函、电报、传真、电子邮件等多种方式进行。申请书中应当载明请求公开的行政文件的名称，如果申请人不能知道行政文件的准确名称，应当提供该文件的合理范围，以便于行政机构方便地寻找相关信息。申请书还应当记载申请人的姓名和联系方式，以使行政机构能够及时地与申请人取得联系。因为政府信息公开遵循公开和公平原则，所以申请书不要求记载请求的理由、利用的目的、申请人与公开信息之间的关联性等事项。

　　2、受理。行政机构接到申请人的申请后应当在一定的期限内作出是否向申请人公开其请求事项的决定。这个期限不同的国家和地区不尽相同。

　　3、告知利害相关人。在请求公开的信息中可能记有第三人的有关情况，此信息的公开可能损害第三人的合法权益。如信息中记有第三人的不良经营记录、产品质量瑕疵等信息，这样的信息一经公布，将严重影响第三人的商业名誉。为了保护第三人的合法权益，政府机构在向申请人公开信息之前，应当告知第三人，给予第三人核实信息真假、提出意见的机会。关于这一点，在世界各国的信息公开法中较少有相关规定。《日本政府信息公开法》虽然规定，在开示请求的行政文书记有有关第三人的情况下，行政机关长官在作出开示决定时应保护第三人的利益，给予第三人提出意见的机会。但是，并没有规定第三人可以核实信息的真伪。香港《信息公开守则》也有关于告知第三人的规定，但并非笔者在此处所论及的利害关系人。如果政府机构掌握的第三人信息是虚假信息，或者情况已经发生了变化，应当给予当事人请求国家机构予以更正的权利。但是，当事人的更正权，各国较少在信息自由法中予以规定，笔者所了解的诸国信息公开法中，只有在澳大利亚的《信息公开法》中有相关规定。我国在制定《政府信息公开法》时应注意对第三人合法权益的保护。

　　4、公开信息。行政机构对于依法能够公开的信息，应当在接到申请书后一定的期限内公开信息。《日本政府信息公开法》规定，原则上自请求之日起60日向申请人开示信息，但当行政文书数量巨大时，对部分行政文书作出开示或不开示的决定，其余部分则在一定期限内作出决定。

　　拟公开的信息，其中可能涉及到部分信息可以公开而另一部分信息不能公开的情况，政府机构针对这类信息应当在涂抹掉不能公开的部分，或者作其他适当处理后予以公开。此即为信息的可分割性问题，政府机构既不能借口该信息中有部分内容不能公开而拒绝公开该信息，也不能公开了依法不能公开的信息。

　　六、违反政府信息公开制度的法律责任

　　违反政府信息公开制度的责任，主要包括行政机构拒绝公开依法可以公开信息和公开了依法不能公开的信息两种情况时的法律责任。在各国政府信息公开立法中，较少有关于行政机构违反政府信息公开制度的责任的规定。如在《日本政府信息公开法》中，针对上述两种情况，法律均没有规定怎样追究行政机构或其工作人员的责任。即使在其他法律中，也没有关于第一种情况下公务员责任的规定；针对第二种情况，可以依照保密法中有关法律责任条款的规定，或者是合法权益受到不适当公开信息而遭受损害的利益相关人，可以依照国家赔偿法的规定，请求国家赔偿。美国早期的经历告诉我们，在有关政府信息公开的立法中，应当有关于违反法律规定的法律责任的规定。美国1966年的《信息自由法》虽然是美国行政的一个重大发展，然而该法实施的结果并没有达到该法预定的目标。该法确立的保障公民的了解权尽量扩大、迅速公开政府文件的目标的实现，仍然存在不少障碍。其中重要的障碍之一就是，法律对于违法拒绝提供文件的官员没有处罚的规定，不足以激发官员守法的责任心。因此，在1974年对信息自由法进行第一次修改时，就增加规定了对违法拒绝提供文件的官员进行行政处分。

　　在我国，由于一直都有《保密法》和《公务员暂行条例》中有关公务员负有保密义务的规定，公务员的保密意识一直比较强。但是，由于政府信息公开制度的不完善，多发生公务员拒绝向申请人提供信息。因此，我国在制定政府信息公开法时，应该规定行政机构及其工作人员违法拒绝向申请人提供信息时的法律责任，并要妥善处理好不同法律规定之间的协调和一致性问题。

　　七、政府信息公开的救济制度

　　如果没有相关的、比较完善的救济制度，尽管制定了《政府信息公开法》，政府信息公开制度也很难真正施行。如，美国早在1946年的《行政程序法》中就规定公众有得到政府文件的权利，但实际上该规定未起到应有作用，其中最重要的原因莫过于该法没有规定相应的救济手段和救济途径。因此美国在1966年制定《信息公开法》时明确规定了公众在其获得政府信息的权利受到侵犯时，有权通过诉讼的手段获得救济，这才使公民享有获得政府信息的权利得到切实有效的保障。

　　对于要求公开的人和反对公开的利害关系人，救济的途径主要有行政救济和司法救济两种。

　　(一)行政救济

　　行政救济包括向本行政机关、上级行政机关或者专门的行政司法机关申请复议(申诉)。由上级行政机关或者专门的行政司法机关进行复议审查，被各国所重视。并且，各国在设置这些复议机构时，都注重它们地位的崇高性和独立性，并赋予它们一定的权力，以尽量保障它们在作出复议决定时不受行政机构及其工作人员的影响，保证其公正地作出复议决定。如，《日本政府信息公开法》第三章规定特别设置信息公开审查会，它作为全国最高权威机关，设置于总理府之下，由9名委员组成。该9名委员从品质优秀的政府高级官员、大学校长、著名学者等人中选任，经两议院同意，由内阁总理大臣任命。审查会具有强有力的调查权，可以直接要求不服申诉人等提交意见书或有关资料，要求有关人员陈述或鉴定其所知事实，并可要求咨询厅按照审查会制定的方法分类、整理决定公开的有关资料。美国比较重视司法救济途径，其关于行政救济途径的规定并不丰富。

　　根据美国《信息自由法》第1款到6项规定，行政机关拒绝公众的请求时，应当告知请求人有权向该机关首长请求救济。就是说，美国关于政府信息公开的行政救济方式，主要是由本行政机构的首长对当事人的申诉进行审查。

　　根据我国的《行政复议法》规定，目前，公民、法人或者其他组织不服行政机关拒绝提供政府信息，或者认为行政机关向他人提供政府信息侵犯了其合法权益，还不能提请行政复议。这一类行政争议不属于行政复议的受案范围。因此，我国在制定《信息公开法》时，应当专门规定，公民、法人或者其组织不服行政机关作出的关于信息公开方面的决定，有权申请行政复议。并且，应在该法中规定“信息公开审查委员会”设置、职责、委员会的组成、委员的选聘程序等。

　　(二)司法救济

　　对行政机关作出的关于信息公开的各项决定不满者，应当允许他们向法院提起行政诉讼，而获得司法救济。司法救济一般被认为是最具有权威和最公正的救济途径，真正实行法治的国家一般都将法院的裁判作为最终裁判。为了切实保障公民的知情权，美国、英国、日本等国政府信息公开法都规定，针对这类案件，原告可以向法院提请司法审查。在美国，行使司法救济权的前提是必须坚持“穷尽行政救济原则”，但美国“信息自由法”同时规定下述情况视为穷尽行政救济的情况：行政机关收到请求后，应在10个工作日期以内决定，上诉机关收到申诉后，应在20个工作日期以内决定；遇有特殊情况可以通知请求人延长上述日期，延长日期最多不能超过10个工作日，行政机关不遵守上述日期作出决定时，就视为请求人已经穷尽行政救济，立即可以提起诉讼。

　　我国现行的《行政诉讼法》没有将这类争议纳入行政诉讼的受案范围，因此，我国在制定《政府信息公开法》时，应专门规定这类行政争议属于行政诉讼受案范围。至于行政复议与行政诉讼之间的关系，可以有多种选择：其一，行政复议作为行政诉讼的前置程序；其二，当事人可以任意选择行政复议或是行政诉讼程序，但选择了行政复议程序就不能再提请行政诉讼，反之亦然；其三，当事人可以直接提请行政诉讼，或者先申请行政复议，对行政复议决定不服再申请行政诉讼。在诸种选择方案中，笔者倾向于第三种方案。