6月24日，《预算法实施条例（修正草案征求意见稿）》（以下称“条例草案”）公开征求意见。新《预算法》于2015年1月1日开始实施，《预算法实施条例》作为《预算法》实施的行政法规，是落实《预算法》的重要步骤，自然需要做相应的修改。

简单回顾一下《预算法》的修订历程。本轮修订历时十年，经过四次全国人大常委会的审议，历史上，只有《行政强制法》、《社会保险法》等与个人利益直接相关的法律才有“四审”的待遇，由此可见修订过程争论的激烈。

无论是事先看、还是事后看，2012年7月对外公布的《预算法修正案（草案二次审议稿）》（以下称“二审稿”）都是一个非常糟糕的修订方案，部分条款甚至出现了很多重大的倒退。《二审稿》忽视了权力制衡原则，预算的各个环节对人大、央行等部门赋权严重不足。很多条款只定原则，具体条款都空白授权给国务院或财政部，这些权力事实上落入财政部的手里。预算调整、预算执行、预算监督等环节赋予财政部门的权力都过于强大，看不到多少人大批准与监督的权力。草案取消了央行“经理国库”的制衡原则，将财政部门的陋习“财政专户”合法化、写进了草案。

这样倒退、落后的修法方案，在“二审稿”公开征求意见时，公众的批评声音达到了历史高点，最终未能通过全国人大常委会的审议。直到十八届三中全会对财税体制改革的方向做明确的部署后，《预算法》的修订工作才开始加速。最终批准的《预算法修正案》对立法宗旨、全口径预算管理制度、预算公开、预算监督等方面都做了大幅修改，规定政府的全部收入应当上缴国家金库，维持央行经理国库的职责；“预算公开”方面全过程公开、全面公开、可操作性强；预算编制进一步细化，均为最详细的一级。在放开地方政府发债、改革转移支付制度、建立跨年度预算平衡机制，也做了较大的调整，是现有政治框架下，预算法修订案所能达到最好的情形。

不仅《预算法》修订超过预期，国务院随后落实《预算法》的文件也颇鼓舞人心。首先是弱化预算收入的概念，消除了收过头税的制度基础；明确一般性转移支付为转移支付的主要方式，占比提高到60%以上；同时明确了政府财政部门的职责，除了编制、执行预算以外，管理财政收入与支出的差额部分——财政赢余和赤字等。

但好梦到此结束，6月24日，国务院法制办公布了《预算法实施条例（修正草案征求意见稿）》，《预算法》修订过程的成果在“条例草案”中折损颇多，大量《预算法》明确的事项，在“条例草案”中要么忽略不提，要么偷换概念、替换原有条款应有的含义，如果“条例草案”照此通过，《预算法修正案》的修法成果将毫无疑问被架空。

架空、淡化人大的职责

首先，《预算法》是国家的预算法，《预算法》开宗明义是“规范政府收支行为、强化预算约束、加强对预算的管理和监督”，这意味着《预算法》约束的正是政府及其下属的财政部门，并接受全国人大及公共舆论的监督。

在“条例草案”中，人大的权力被极度淡化和架空。《预算法》第二条规定，“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行”。但“条例草案”只叙述了预决算的编制、预算的执行和调整，“预决算审查、批准、监督”踪迹全无。

具体来看，《预算法》的第二章“预算管理职权”、第五章“预算审查和批准”在“条例草案”中完全空白，人大的权力如何在预决算中落实被彻底地删除了。这两章阐述的主要是各级人大机构的权力：人大如何审查、批准预决算，以此彰显人大在预决算决策的核心角色，但相反在预算编制和预算执行等涉及财政部门权力的章节，“条例草案”不厌其烦地详述、扩张权力。

《预算法》的第九章“监督”在“条例草案”中有保留，但除了保留1994年旧版“条例”的条款外，新增的两个条款全是对财政部和财政部门赋权，看不到人大的影子。第三章“预算编制”中涉及地方政府发债方面，“条例草案”只叙述财政部的职能，故意不提人大决定、批准政府发债的权力。通观“条例草案”全文，几乎在《预算法》内所有涉及人大的条款，都在弱化、虚置或者不提人大的职能与角色。

矮化或遗漏了国务院、央行等部门的角色

其次，“条例草案”通篇充满了偷换概念、遗漏、架空《预算法》的条款，部分条款相比20年前的旧版“条例”出现严重倒退。例如，预算编制章节，原“实施条例”和新《预算法》都规定，由国务院向各省市和中央部门下达编制预算草案的指标，之后财政部部署具体事项。在“条例草案”中，国务院的职能被删除。

原“实施条例”规定，“各级政府编制年度预算草案的依据”的第一款是“法律、法规”，在“条例草案”中，范围被缩小为“预算法和本条例”，大大缩小了预算编制需要兼顾的法律法规，主要是各部门主管范围内可能会涉及预算编制，而后者（预算法和条例）主要是由财政部监管规范的，也就是强化了财政部在预算编制上的话语权。

“所有的政府收入进入国库”、“央行经理国库”被视为《预算法》修订过程中被保住的一大成果，但“条例草案”中，竟然通过偷换概念、夹带私货的方式，几乎完全颠覆了新《预算法》的规范。具体包括：在财政专户被明令清理整顿的背景下，仍然试图放宽《预算法》对财政专户开设的严格限制，以“国库单一账户体系”取代“国库单一账户”制度；降低财政专户的开设、撤销门槛，由“财政部负责核准财政专户”；在“条例草案”中故意不提央行经理国库的具体职能，弱化、虚化央行在国库管理中的核心角色。

《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，实际操作中，不过中央的国库，还是地方的国库都是由央行经理的，但“条例草案”中强行将地方国库依照国务院有关规定办理的“办理”理解成和“经理”不同的“办理机构”，统称为“经办机构”，割裂了中央国库和地方国库，破坏了国家金库的统一性和完整性，强行抢夺央行对国库的经理权，违反了《预算法》第五十九条对人民银行经理国库的规定。

“条例草案”第七十四和七十五条甚至提出“中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责”，（财政部门）“指导监督并定期检查中国人民银行经理国库业务、中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况”。

为何要央行经理国库？所谓“经理”，主要体现在拒绝办理，对抗的正是各级财政机关的不合理要求。这种拒绝办理，实质上就是对财政机关的监督和制衡。既然如此，央行经理国库的责任上级是国务院，不可能是财政部，监督的是财政部，也不可能接受财政部的指导和监督。

财政部对所有部门扩权

再次，“条例草案”中，财政部门几乎对所有的部门都大大扩权，包括全国和各级人大、国务院、下级地方政府、央行等部门等。正如前文提及，“条例草案”中的财政部完全无视全国人大、国务院和各级地方人大在预算过程中的主体角色，在“条例草案”中，将预算视之为财政部的一家之权。

除此以外，“条例草案”还将大量未形成共识的政策夹带进来，试图以行政法规来争取主动。如转移支付的安排，专项转移支付一般由国务院和各部委控制，是改革的对象，但其规模大小、审批机制、拨付方式等还未有定论，但“条例草案”明确“中央对地方专项转移支付由中央有关主管部门、地方政府向财政部提出申请，由财政部按照法律、行政法规和国务院的规定审核后报国务院批准设立”，以此建立财政部在专项转移支付的主体地位。

PPP作为新型基础设施的融资工具，财政部、发改委等部门都在力推，但“条例草案”第五十三条规定“各级政府财政部门应当加强对政府和社会资本合作项目的规范指导和监督”，试图以此获得PPP的主导权，同样的例子，还包括产业投资基金等。且不谈部门争利是否合适，这些项目是否应该由政府主导、政府财政能投入多少、接受何种政府监管都是存疑的，目前社会舆论还缺乏共识，不宜以行政法规的形式明确。

更令人震惊是的财政部试图以“条例草案”对所有的省级及以下政府上收税收立法权，第十三条、十五条规定“各部门起草其他法律法规草案、发展规划、产业政策、区域政策，不得突破国家统一的财税制度，不得规定税收优惠政策”、（地方政府）“起草地方性法规、政府规章和规范性文件，涉及减免应缴预算收入，设立和改变收入项目和标准……应当符合国家统一的规定，不得违反法律、行政法规规定”。

众所周知，中国采用分税制，地方拥有部分独享税种，也与中央分享部分税种，地方减免向企业征收的地方独享税种或分享税种，成为地方政府招商引资最得力的工具。但2014年底，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发62号文），要求对地方政府、各部委制定的税收、非税收入、财政支出优惠政策进行清理规范。这一精神由财政部主导，也就是“条例草案”中的意见。但这引起地方政府的强烈反弹，在经济下滑的趋势下，今年，国务院发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发25号文），明确已出台的优惠政策，有规定期限的，应按规定期限执行，试图缓和62号文带来的紧张关系。这也意味着，在中国这样区域差异极大、国土面积极广的国家，全国统一税收并不适宜，这个时候，财政部应当检讨政策，而不是夹带私货、将其写进行政法规，强行通过。

条例草案应该全面重修

应该明确的是，《预算法》是国家的预算法，《预算法实施条例》是落实全国人大、国务院、财政部、各级地方人大和政府、央行与海关等各部委在预决算方面职能、权力的行政法规。但在现有的“条例草案”中，我们只能看到财政部的操作细则、看上去一部独大，不仅没有职责分工、权力制衡，还将许多未定、未决事项掺杂进来，破坏了正常的立法程序。

因此建议，要通盘重修“实施条例”，全面落实《预算法》的框架、立法精神。同时要明确全国人大、国务院、各级地方人大和政府、央行等部委在预决算中的职能、角色，不要把“实施条例”变成财政部一家的操作手册。还要全面清理“条例草案中”例如弱化矮化“央行经理国库”等直接违背《预算法》的条款。关于转移支付、PPP、产业基金等未定未决事项，应该通过法定的立法程序明确后，再行吸收到“实施条例”中。