转自微信号中国法律评论

编者按：2004年国务院颁行《全面推进依法行政实施纲要》;十年后，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府建设”，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信 的法治政府。”这标示着，我国自此进入了高度重视依法行政，着力建设法 治国家、法治政府和法治社会的新时期。

　　本期专论栏目围绕”依法行政与法治政府建设”主题，邀请黄海华、程琥、王锡锌、沈岿、王贵松、宋华琳、傅蔚冈、吕立秋，分别就权力清单制度、行政争议多元化解决、信息公开之于治理改革、应责胜任的法治政府、简政放权之道、政府部门协调、“互联网+”条件下的政府规制和政府法律顾问制度等方面，述及重点问题，透析个中成因，提出建设性意见。

　　十年磨一剑。有如言道：法治是社会稳定的“压舱石”，是人民维护合法权益的“重武器”，更是约束以政府为代表的公权力依法履责的“紧箍咒”，同时也是政府践行法治、依法行政的“护身符”。故法治政府，依法行政，深值期矣。

　　本期文章选自《中国法律评论》2015年第2期专论栏目，敬请关注!

　　王锡锌 北京大学法学院教授

　　有效公共治理与“善治”的要素众多，但其核心在于如何实现公共信息的分享、流通，从而促成 交流与形成共识;在此基础上鼓励有效的利益表达和协商合作。信息公开和公众参与，构成有效公共治理、有质量的公共生活的“两翼”。

　　社会变革正催生中国的国家治理变革。中共十八届三中全会系统提出了 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标、路线图和时间表，“治理”概念第一次出现在了党内文件上。尽管“管理”和“治理”表面上看似一字之差，但实际上却蕴含着两种不同的理念。在管理的概念中，管理者是权力的使用主体，被管理者是接受主体，有一种主体和对象之间的命令服从，即单向的管理关系。与之形成鲜明对比的是，治理则强调公民与社会组织也可以作为主体参与社会公共问题的解决，与行政机关形成平等的协商合作关系。这种多元合作关系的培育和维系，既需要理念变革，也需要制度变革和方式变革。

　　治理变革如何推进?阿基米德曾说过，“给我一个支点，我就可以撬动整个地球”。在推进政府管理模式变革进程中，我们的支点应是什么呢?当然，这是一个见仁见智，没有标准答案的问题。但需要注意的是，改革正进入深水区、攻坚区，也就意味着利益的博弈更加直接，改革阻力也在增大。此时，面向利益格局的攻坚战和寻找改革突破口的运动战都应成为改革路径的策略性选择。无论就哪种策略而言，以具有较高共识度的信息公开为支点来推进改革，对治理变革具有重要意义。

　　信息公开作为公共治理的重要技术

　　在中国现代化进程中，公共治理是一种新的管理模式和理念，即从以单纯的政府权力为基础的集权管理体制向民主与法治并重的多元治理体制的转变。换言之，它是一种开放的思维模式，着眼于“政府与社会”的合作，是一个上下互动的管理过程。它最为重要的两个基础性组成要素分别是强大的市民社会和具有坚实合法性基础的政府。而信息公开制度的重要性也恰恰体现在可以促成这两个基础性组成要素的形成：一方面，在“政府一第三部门一市民社会”组成的三位一体的公共治理结构中，现代治理模式的转型是以市民社会的形成为前提条件的，市民社会需要分担一部分政府的职能，与政府一起管理社会事务。而公民参与国家事务管理的一个基本立足点就是政府信息必须公开，如果政府信息不公开，普通民众就无法了解权力的运行过程，也就不可能对国家事务进行真正的参与管理。毕竟，知情权是公民行使表达、参与、监督、选举等诸权利的前提和基础。在这个意义上，信息公开是公民作为治理主体所享有的治理权利的构成要素，对应着政府的信息公开义务。另一方面，信息公开可以增强政府决策的合法性。

　　“阳光是最好的防腐剂”的观念已经深入人心。信息公开的实质就是通过建立透明的政府决策行为的过程，让政府决策与决定过程及其要素置于公民的审视、评判与监督之下，由此规范政府的行为，从而达到防止权力滥用的目的。

　　需要强调的是，对于“信息公开”，政府不可仅从工具性角度去理解。换言，“公开”不能仅被当成一种管理的工具，如在公共事件发生时，通过一定程度的信息公开，让民众对政府的某些政策能够增进理解，甚至是提供某些支持;又如在内部开展反腐倡廉活动时，基于反腐败的需要而公开一定的信息等。总之，基于工具论的思维，在涉及信息公开的事项方面，政府往往认为可以根据自己的需要与判断自由选择是否公开，即对于那些政府愿意公开的信息就大张旗鼓地动用各种各样的表达资源来公开，而对于那些本来应当公开且普通民众也很想知道但政府不愿意公开的信息，却假借各种各样的理由，包括国家秘密、商业秘密以及个人隐私等，免予公开。很显然，政府采取的工具性的公开信息方式是不符合治理现代化的要求的。公共治理下的政府信息公开应当是充分的、对称的，真正落实“公开是原则，不公开是例外”的原则。

　　合作治理设定了信息公开的基本要求

　　既然信息公开是实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”改革目标的一种重要手段，是公民参与权和合作治理的基本要素，那这种目的的规定性逻辑上就为公开设定了要求。也就是说，公开不仅要形式上存在，还必须实际上“达标”。这些要求主要包括三个方面：

　　一是及时

　　政府部门应当及时地公开自己掌握的信息。以近年来频发的px事件为例，地方政府引入此类项目无疑都基于发展本地经济的良好初衷，且都履行了各种审批手续，甚至有些地方还建有完善的决策参与机制和风险评估机制。但是，由于决策过程中未能及时公开相关信息，未能满足公民获得信息的权利，致使各类“谣言” 肆意传播，从而引发公众的怀疑、不满，形成了政府、公众、项目运营投资方多方皆输的局面。

　　二是真诚

　　公共治理的一个重要特征就是“政府一公民”以一种平等合作的方式，共同处理社会事务，而相互信任是必要的一个前提性条件。毫无疑问，政府能否真实地提供民众所需要的信息是建立信任关系的关键。事实上，公共危机出现本身并不是一件可怕的事情，最让人担忧的事情反而是一些部门在发生事情后习惯于捂着、盖着，采取一种消极的应对方式，最终致使危机不仅无法得到妥善的处理反而扩大化以致难以收拾。比如2003年发生的“非典”事件，当时病毒最先在广东出现，后来很快在北京发现了此类病例。但是，政府因各种顾虑并没有坦诚地告诉市民疫情的真相。言论可以封锁，但病毒却无法封锁，致使问题越来越严重，最后局势也演变到无法控制的境地，政府只能被动应对。不言而喻，在此类情形之下，政府单方面的应对是不够的，还需要社会、民众的支持。当然，政府将社会、民众团结在一起共同应对公共危机事件的最好方式就是真诚的告知事实的真相。

　　三是互动

　　对于普通民众关心的热点问题，政府的公开职责不仅仅是忠实的告知，向民众合理地解释信息形成的缘由也应是切中之义。实际上，在资讯日益发达的当今社会，普通民众已经可以非常便捷地接触到各类信息。因此，在政府发布相关信息的过程中，民众决不是被动的“信息接收者”，即政府说什么，他们就信什么。相反，民众对于政府所提供的每一项信息都持“审视”的目光。换言之，对于政府所提供的信息，民众是有疑问的，他们需要政府提供更多的说明性信息，或者给予适当机会倾听他们的意见。很显然，信息公开制度应当为政府、社会团体和普通民众搭建一个相互交流的平台，使各方有可能充分表达自己的信息需求，从而有利于良性合作关系的建立。

　　有效的信息公开和流通促成治理的理性化

　　治理变革的目标是促成“治理现代化”。但什么是现代化?从治理理论和实践看，衡量一个社 会是否实现治理现代化的关键是其理性化程度，那就是以市场为载体的经济理性、以政府为载体的规制理性以及以公民社会为载体的沟通理性。治理体系现代化的要求本质上就是这三个理性的建设。

　　首先，政府规制理性的建设需要包括法治、公民社会在内的多重机制的完善;不过，规制理性化最为重要的一个标志是充分的民主化，即让普通民众参与到各种政治活动中来，并且政府作出的每一项重大行政决策都应当具有最为广泛的民意支持，但参与的前提是权力运行过程须具有足够的透明性。

　　其次，现代治理模式的完善也需要以公民社会为载体的沟通理性的建设。沟通理性的价值在于它能够让各种意见有表达的平台，让各种情绪有宣泄的机会，让各种冲突有消化的空间;而沟通的前提是公民必须掌握充分的信息，能全面地评估一项政府决策对自己所造成的影响，能全面充分地为自己利益主张提供相应事实与规范依据，更能全面地了解他者的主张及其依据从而形成反思理性的基础。

　　再者，信息公开也与市场经济的发展与完善紧密相连。不可否认，市场经济的发展有助于为社会成员自由的社会活动创造空间，消除专制集权控制，为公民社会的形成创造一个良好的外部环境。但值得警惕的是，完全放任市场自由的发展也是不理性的，毕竟市场无法提供社会价值的产生空间，也不能培养公民社会所需要的合作精神与公共责任感，因此它需要以信息公开为基础实现对市场主体的信息规制，确保市场主体不被虚假信息所蒙蔽，从而避免市场失灵。而政府对市场主体信息的公开，构成信息规制的重要组成部分。以往政府基于经济利益的考虑，通常只是依据“成本一效益”的标准选择性地公开相关信息，造成经济理性的不足，从而影响了公众的正确判断。因此，政府履行其市场规制职能，也意味着其要彻底落实信息公开义务。

　　此外，当前政府通过市场化来实现其行政管理目标已成为政府的主动追求，在这一市场化作为行政管理方式的过程中，更需要政府及时主动全面地公开信息。由此，实现公共资源的高效配置，并避免徇私舞弊、寻租腐败。总之，治理现代化的核心是理性化，即政府的规制理性、市场的经济理性以及社会的沟通理性，而有效的信息公开和传播则是实现这三方面理性的基础性条件。

　　信息公开不足导致“治理危机”

　　在“信息公开一理性化一公共治理”的结构框架中，信息公开处于基础性的位置，也是寻求治 理现代化的初始环节。如果信息公开不充分，会引起一系列连锁反应，即造成治理理性化的不足，从而引发和加剧当代公共治理过程中的一系列危机，如邻避困境、决策难题、社会冲突升级、官民互信资源的流失，等等。一些治理失败的个案，一再向我们揭示信息公开不足与治理危机的内在关联。

　　例如，2013年广东江门反核电燃料项目事件。这个本预计投资金额达到400亿元人民币、正式 建成后会为当地带来巨大经济收益的核电项目，却因公众反对，中途停建。究其原因，我们不难发现，在立项之初，当地政府并没有充分公开相关的项目信息(主要是项目的环评信息)，从而造成当地民众的心理恐慌。毕竟，民众不是核电专家，他们对于核电方面知识的认知是非常有限的。正因为知识方面的不足，公民无法理性地表达自己的诉求，最终采取一种极端的方式将政府逼上“工程停建”的绝境。

　　又如2014年深圳突然限制车牌事件。在这起公共事件中，尽管政府的初衷并无恶意(缓解城市交通的拥挤和改善空气质量)，但由于采用手段不当，致使社会各方都不满意政府的此项决策。事实上，深圳是否限制车牌的讨论由来已久，可政府总是回避给予一个明确的答复。不过，其负责人也承诺，“如果深圳出台这样的政策，一定会广泛听取意见，绝对不会搞突然袭击。”但话音未落，一夜之间深圳限制车牌的政策就出台，且迅速实施。显然，在这一过程中，政府并没有为该决策利益涉及的各方提供一个可以表达己方观点的平台。因此，政府制定决策的初衷再好，如果不能与公众进行充分的沟通，同样在实施过程中也会遇到极大的阻力。

　　中国传统和当下的政府管理的体制模式，仍具有“管理性”色彩，表现为主体的单一性、层级上的自上而下、信息的内部循环以及参与的虚无化。这种体制往往导致政府机关非常拘谨、敏感、不自信。尽管表面上仍旧非常强势，但在心理上，由于明白在整个行政决策过程中没有让民众充分知情、有效参与、合作治理，因此也就没有底气和自信。

　　以透明、参与、责任为要素推进治理现代化

　　针对当下中国管理模式的具体问题，为促成社会管理和公共生活治理体系和能力的现代化建设，在体制改革方面需要将公共治理的核心要素嵌入体制之中，推动体制变革，促成公共理性。

　　第一，现有的体制需要进一步强化透明度。

　　事实上，信息的开放、流通，本质上是一种公民的知情权。知情权是公民进行表达、参与、监督、选举等权利的前提和基础。信息的公开问题不仅是一个技术问题，也是一个体制性层面的问题，更是公民主观权利的满足问题。所以，在改革方面，它的空间很大，现实性很强。目前，我们只是强调政 府信息的公开，而这很大程度上只是结果的公开、静态的公开。因此，改革的重点是从结果公开转向过程公开，即整个决策的过程都应该是公开的。如果政府的透明度能进一步提升，极有可能发生某种 “溢出效应”。换言之，构建更加透明的政府可能 正好是推动结构调整的重要因素。

　　第二，需要在透明度建设的基础上，引入多元的参与这种开放的合作治理要素。

　　无论是政府日常的管理、突发事件的应对，还是具体的某一个项目，比如征地拆迁、城市规划、地铁项目的改造等，这些事项都是具有高度公共性的，总有一些民众是非常关心的。与其关门决策而引发相关利益攸关者的不满甚至反对，还不如在决策的过程中进行面对面的对话、沟通合作，让不同的利益主体都可以在一个平台上表达、竞争，从此过程中寻求某种各方都能接受的意见，而这也是民主治理的精髓。概言之，日常化的参与，即微观的日常化的民主，对我 们的治理也是非常重要的。

　　第三，需要强化责任机制，也就是政治学所讲的问责。

　　所有权力的行使，都要对应着责任，而且还应建立一种很容易启动的机制，方便民众和利益主体去问责。目前，我们的问责制度主要是政治意义上的，即上下级的官僚层级和政治层级上的问责，比如一旦发生矿难，主管部门要被上级部门问责。同时，问责的形式多种多样，例如公开的记者发布会、赔礼道歉以及物质赔偿等。尽管这些方式都很重要，但还是不够的，问责的力度仍要加强。值得强调的是，问责的方式不应该仅仅局限在内部，应该在信息公开和公民参与的基础上形成有效的法 律机制与民主参与机制，来启动这种问责的机制。

　　有效公共治理与“善治”的要素众多，但其核心在于如何实现公共信息的分享、流通，从而促成交流与形成共识;在此基础上鼓励有效的利益表达和协商合作。信息公开和公众参与，构成有效公共治理、有质量的公共生活的“两翼”。