街头政治的形成：城管执法困境之分析-深度研究

关键词：

　　城管/街头执法/嵌入式执法结构/街头政治/城市管理

　　引言：问题与进路

　　目前，中国特色社会主义法律体系已经建成，①十八届四中全会进一步提出要建设中国特色社会主义法治体系。在法治体系建设过程中，高效的法治实施体系是重要环节；在“有法可依”的问题已得到总体解决的情况下，法律实施的重要性就更为凸显。法治实施体系包括司法、执法、守法、法律监督等内容。不过，目前法律社会学研究主要关注司法领域问题，呈现出“司法中心主义”的特点，对与普通民众日常生活息息相关的执法领域问题关注较少。②而在大多数情况下，与立法、司法、法律监督等环节相比，普通民众对执法环节的介入相对较多，法治实施中的大多数问题是解决于执法环节。因此，加强执法领域的法律社会学研究，具有重要的现实意义。

　　随着中国城市化进程的快速发展，城市管理秩序发生很大变化，各地逐渐探索出城市管理综合执法体制以应对新挑战。近年来，在很多媒体的报道中，城管形象具有暴力执法、执法失当、行政不作为、内部管理失当、违法违纪等定见，其中“暴力执法”首当其冲。如果放宽视野，可以发现城市暴力现象在各国城市发展特定阶段带有一定普遍性。③在其工业化进程的开启阶段，西方发达国家城市暴力频繁发生，“20世纪80-90年代，‘城市暴力’一词常见于媒体和政治言论中；90年代末期，‘失序’(désordres)或‘城市不安全感’取而代之；后来，这两个词也被束之高阁，继之而起的是‘骚乱’(émeutes)一词。”④在许多不发达国家，即便城市在生活水平上远高于乡村，城市也是动乱和暴力的中心。⑤在这些国家，城市暴力的兴起被看做是城市共同生活失败的征兆。⑥中国城管执法中出现的冲突和暴力，是否也意味着城市共同生活的失败？要回答此问题，必须认识城管执法的实际过程，并在此基础上分析执法中的冲突和暴力现象的生成机制。

　　学术界主流观点对城管执法中的冲突和暴力现象的认识，主要有以下两种进路和范式。

　　第一种是“行政执法化”进路。这种进路“将行政权力的行使目的和正当根据诉诸对中立性、一般性和形式性的法律规则与程序规定的严格执行”，⑦试图用严格规则主义的形式法治思维来解释和应对城管执法中的困境。⑧具体又体现为两种思路：第一种思路是要完善法律规定、规范执法程序、约束城管执法者的权力；第二种思路在执法者和一些相关利益群体中表现比较明显，认为应当加强立法，赋予城管执法者更有力的执法权力，以保障执法工作的顺利开展。上述第一种思路提出要加强对执法者的约束，但这并非就能带来比较好的执法效果和社会管理效果。如李普斯基(Michael Lipsky)所言，越强调对基层的控制，反而越可能迫使基层官僚更加僵化和形式化地依法行政，牺牲某些服务对象的需求。⑨从我国目前行政法体系的基本架构来看，第二种思路被实现的可能性不大，不太可能强调加强城管执法者的执法权力，特别是不太可能赋予城管执法者以行政强制权力。而且，即便法律上加强了执法者的权力，也并不意味着在实际执法过程中就能实现。如果加强城管的执法权力，还可能因城管主动行使而在执法过程中引发更为严重的冲突和暴力事件，影响社会稳定和政府的政治合法性。“行政执法化”的进路是基于“政治/行政”二分法，认为如果政策和法律制定完善，就能够得以实现，而忽视了具体执法实践的复杂性，没有把执法实践体现的丰富的政治和社会意涵揭示出来。在政策执行研究中，这属于典型的“自上而下”的认识模型，认为政策制定者与政策执行者之间存在着明确的分工和上下级关系，主要关心的是如何让政策执行结果符合既定决策目标，直接根据法律规定的特定结果来衡量执行的成功与否。⑩

　　第二种进路体现为“支配—反抗”范式。这种进路属于政策执行研究中的“自下而上”模型，从目标人群和服务执行者的角度去认识执行问题，认为大多数执行问题来自政策与地方微观层面制度环境的互动，需要理解涉及微观层面执行过程的参与者的目标、战略、活动以及相互关系。(11)“支配—反抗”范式是建立在国家与社会二元对立的框架之上，将抗争和冲突归结于政府权力过大或行使不当，基层政府成为民众抗争的对象。具体到城管执法问题的认识上，这种范式认为，城管比执法对象更强势，是城管支配和压迫执法对象，执法中出现冲突和暴力的责任应由城管承担，执法对象是城管执法暴力下的受害者。随着媒体和一些公共知识分子的介入，这些事件被视为民众权利意识的觉醒，被赋予了“抗争性政治”的内涵，被认为意味着出现了“新民权运动”，(12)指向国家与社会关系的重构。这种进路意识到来自地方微观层面执法对象的“反抗”对执法的影响，在一定程度上填补了“行政执法化”进路的认识盲点。但这种进路指向以西方政治为方向的体制改革设想，认为现有体制缺乏合法性，这就抽离了冲突发生的具体政治社会条件，城管及政府在城市管理具体实践中的应对能力、策略选择、运行机制及管理成效未被揭示出来。这种解释没有看到城管街头执法的复杂性，也误解了城管执法过程中所呈现出的国家与社会关系。(13)

　　上述两种进路对解释城管街头执法困境都存在一定的局限性，我们需要新的解释进路来分析城管街头执法困境。格兰诺维特(Mark Granovetter)认为，人不是脱离社会结构、社会关系像原子式地进行决策和行动，而是嵌入于具体的、当下的社会结构、社会关系中做出符合自己主观目的的行为选择。(14)城管执法活动嵌入于特定的执法空间及一定的社会形势和体制环境之中，深受执法空间、社会形势、体制环境的影响，形成了嵌入式执法结构。本文以嵌入式执法结构作为理论框架(见图1所示)，来认识街头执法中的冲突与秩序的生成机制。(15)

图1嵌入式执法结构

　　马特兰德(RichardE.Matland)根据执行性质的冲突性和模糊性这两个维度，建立了政策执行的“模糊—冲突”模型，区分了四种执行类型：冲突性低、模糊性低的行政执行，冲突性高、模糊性低的政治执行，冲突性低、模糊性高的试验性执行，冲突性高、模糊性高的象征性执行。(16)城管的工作涉及领域非常广，最为典型同时也是被媒体报道最多的是管理街头摊贩。城管管理摊贩的执法活动，比较接近政治执行，执法目标明确，但执法过程的冲突性高，执法者与执法对象间存在目标冲突，城管部门与地方政府其它职能部门之间存在目标冲突，地方政府的体制目标本身也存在冲突。“在任何一种社会危机中，社会秩序中最本质的政治基础都会暴露无遗”，政治的维度“包含着冲突：由谁来决定如何分配资源，以及这些决定是什么的冲突；各种不同身份以及如何表达并代表这些身份的冲突；各种不同的政治、经济和社会秩序的基本原则的冲突”。(17)本文用“街头政治”(18)这一概念来概括和理解当前城管管理摊贩的执法活动中出现的冲突与秩序并存的状态。所谓“街头政治”是指，城管一线执法中出现的冲突和秩序具有政治性，体现出一定的利益博弈及利益分配，不同主体通过街头执法中出现的冲突和秩序展开利益博弈，这种利益博弈发挥着再造规则的作用，重新形成比较稳定的行为规则和利益配置格局，不同利益主体间达成一定的利益均衡状态，这种均衡状态并不是静止不变的，而是处于相对稳定但又动态的利益博弈之中。

　　笔者分别于2013年6-7月在H省M县城市管理综合执法局开展调研，8月下旬在武汉市某街办城管中队进行调研，每天参与城管的实际工作，对城管局各级负责人、一线城管、其它相关职能部门负责人、街头摊贩、店面经营者及普通市民进行深入访谈，并查阅政府公文、汇报材料、统计资料，形成本文的原始材料。

　　一、执法冲突的街头情境

　　李普斯基对公务人员与民众直接打交道时的工作界面进行了理论抽象，提炼出“街头官僚”这一理想类型。我们可将街头官僚的工作界面划分为三种类型：窗口空间、街头空间和社区空间，不同的工作界面，对在这样的空间中互动的相关主体的行为会产生不同影响。(19)社会行动者“利用空间来为互动提供各种场景，反过来，互动的场景又是限定互动的情境性的重要因素”。(20)一线城管主要在街头空间工作，街头空间对城管执法中冲突和秩序的形成有着重要影响。

　　街头空间具有开放性。街头空间是一个无主的空间，街头的秩序或混乱常常不因个人意志而改变。国家权力在向社会基层渗透、控制的过程中，常会与各阶层民众在街头空间中展开互动。国家权力与在街头谋生的底层民众之间的张力，在街头空间中表现得尤为明显。街头空间中的人员构成复杂，聚集了大量无证摊贩和底层市民，街头执法者需要在这种环境下与形形色色的人打交道。街头空间不具有排他性，很容易出现围观现象，形成一个“政治冲突的舞台”，(21)如果街头官僚处理不慎，就会引发暴力冲突，甚至很可能进一步酿成群体性事件。街头空间的这种特质，影响到城管执法中各个行为主体在街头具体互动过程中的行为策略选择。

　　街头空间还具有社会性和政治性。(22)街头空间中有多种利益主体，但利益划分的规则并未完全确定，还存在很多不确定和模糊地带，而这为不同利益主体争取更有利于自己的利益格局提供了较大的博弈空间。街头执法成为不同群体围绕空间安排进行利益博弈的过程。在执法过程中，城管和执法对象之间的支配关系并不稳定，彼此之间的行为界限并不明确，需要在街头执法的具体空间实践中不断塑造和确立。城管街头执法中出现的冲突和秩序，正是街头空间中利益博弈的体现。在这个意义上，城管街头执法中出现的暴力也带有了政治意义。

　　街头执法具有直接“面对面”互动的特点，城管街头执法方式很难标准化并固定，而是必须适应街头空间执法中的人际互动关系模式，针对不同执法对象采取不同的执法技巧。执法者与执法对象的互动过程存在许多复杂微妙之处，对执法者的人生阅历、处事方式、沟通技巧等方面都有较高要求。(23)不少有丰富执法经验的城管都认为，城管执法工作往往需要将“做人”与“执法”相融合。笔者所访谈的一位城管说：“有的人说话能让人笑，有的人说话却能叫人跳。说不定我们哪句话说得不恰当，就会引起双方之间的对立情绪，工作就更难开展。”笔者了解到，执法发生冲突的案件中，绝大多数都是发生在二三十岁的年轻城管与执法对象的互动过程中，而五十岁左右的中年城管在执法过程中很少会激化矛盾、引发激烈的冲突。城管在街头执法中发生的冲突，多数情况下是双方互动出来的，很难单纯归咎于城管或者摊贩。在互动过程中，城管与摊贩之间都可能因一些言行上的失当而使双方矛盾升级、情绪对立，失去理性交流的可能性，最终发生肢体暴力冲突。因此，城管领导层通常都会强调城管队员在执法过程中要注意言行上的克制。在M县城管街头执法时发生的一起争执中，一名城管受到来自执法对象的辱骂、撕扯，衣服都被撕破，但他依然保持情绪和行为上的克制。事后城管内部就此事专门发文件表扬，并奖励其现金1000元。

　　街头空间具有不确定性，很多风险会由此而生。在街头空间中，面对人数众多、各种各样的摊贩，在具体互动过程中，城管队员很难准确预测执法对象下一步的行为选择，暴力冲突很可能会发生在下一刻。执法者是在一定的规章制度约束下开展执法活动，对摊贩来说，城管的行为具有一定的可预测性。(24)在正规的执法中，城管没有可以使用的强制工具，除一身制服和执法车外，没有什么能够让执法对象敬畏。但在城管被普遍污名化的当下，穿着一身城管制服或者驾驶执法车，带来的可能并不是作为执法者的威严，而恰恰可能是他人的轻视、戏谑和嘲讽。在调研过程中，许多城管都曾向笔者抱怨过，他们下班之后很不愿意穿制服在外面活动，觉得穿着城管制服没有丝毫尊严感，甚至还会有被别人鄙视的感觉。在一些情况下，制服和执法车本身甚至就可能成为被攻击的符号，给执法者带来危险。(25)正式的法律制度强调规范公权力的行使，制约公权力的暴力性，因此，城管在执法中实施的暴力行为，为正式法律制度规定所否定。在街头空间与执法对象面对面的互动中，在面临人身财产安全受到来执法对象侵犯的时候，城管并没有更为有力的措施来保障自身的人身和财产安全，唯一可用来保护自身安全的便是采取暴力，但这种暴力在街头空间的互动场景中，很容易超出必要限度，造成更大损害。

　　城管严格执法有助于回应一些民众改善城市生活环境的要求，但在执法现场，即使是支持严格执法的民众也可能是保持沉默，而反对城管严格执法的民众却很可能公开地强烈反对。许多围观者可能只看到城管与执法对象间发生冲突，却没有完整见证冲突的发生过程，结果很容易倾向于指责城管。在这种情况下，“现场情况的发展和演变将完全遵循自身的逻辑，并取决于每一个现场参与者的理性和克制，以及街头官僚的沟通技巧和执法策略，而不完全以任何一方的意志为转移”。(26)在民众围观聚集的过程中，城管和摊贩的行为都会受到这种现场氛围的影响。面对城管与摊贩间的争执，围观者常会为摊贩抱不平，谴责城管。有的围观者也是城管的执法对象，更多的则是路过的“非利益相关者”。(27)在互动过程中，个体会展示自己以得到他人的承认，“主要方式是在情景中沿着被他人支持(如果可能的话，甚至是被非个体的行为所维护)的路径来展示自身”。(28)一些摊贩或城管会因为围观者言语上的刺激，实施较为激烈的举动，从而激化矛盾、加剧冲突。

　　二、街头执法的日常状态

　　在日常执法中，城管一般在比较固定的地段执勤巡查，固定地段成为每个城管具体执法活动的主要空间。城管日常巡查管理并没有覆盖城市的所有街道，通常是在摊贩较多、人流量较大或属于城市关键地段的路段巡查，一般不管理背街小巷。例如，M县城管大队将一线城管队员分成几个中队，每个中队六七个人，分别负责城区的几个重要地段，有的地段是在菜市场附近，有的是主要商业街道，有的则是县党政机关所在地。在这种情况下，背街小巷成为流动摊贩的重要“据点”。

　　城管日常巡查管理主要有两种方式，一种是徒步巡查，另一种是驱车巡查。徒步巡查可以巡查得比较细致，但进度比较慢，且非常耗费精力。驱车巡查的速度比较快，但无法开展细致的管理。城管在街头巡查不是随机、任意的，而是带有一定规律性。在街头空间中，城管和摊贩基于各自利益的考虑，为了规避风险，通常情况下彼此都会采取相对克制的态度，在行为选择上逐渐形成默契，彼此的行为具有一定程度的可预测性。这种默契既对城管构成保护，使其不致遭遇人身危险，避免管理者追责，也对摊贩形成保护，使其在街头经营中获得比较稳定的利益空间。

　　首先，城管在日常执法中会保持比较克制的态度。在日常执法中，城管或两三人一组在街头巡查，或单个人在街头巡查。在面对单个城管时，执法对象并不害怕势单力薄的执法者。在这种情况下，如果发生冲突，一方面很难控制监督城管的不规范行为，另一方面城管也很容易受到伤害。因此在多数情况下，城管多是两三人一组在街头巡查。在单个人巡查的情况下，城管出于自我保护的考虑，一般尽量不采取积极的做法，避免与摊贩发生争执。

　　其次，摊贩也会尽量避免与城管发生冲突。街头摊贩的首要出发点是获得经营收益，一般不愿与城管发生争执。在街头空间中，通常街头摊贩是自己单独面对城管，只有在少数情况下会出现数个甚至更多摊贩联合面对城管的情形。在可能采取强制措施的时候，通常是多个城管同时在场，摊贩在与城管的对抗中并不占据优势。在遭到驱赶的情况下，摊贩一般会采取“敌进我退，敌退我进”的“游击战”办法，尽量避免与城管发生正面冲突。

　　在日常执法中，城管会形成比较稳定的行为策略选择，如：

　　第一，巡逻规避。巡逻规避侧重从消极性方面考察日常街头执法中的行为选择。一线城管在执法中常常需要面对恶劣、紧张、充满危险的工作环境。在具体互动中，无论是执法者还是执法对象，常常都会产生不愉快的情绪。而在公共事务的管理中，管理者一般都会有避免不愉快或危险的一线工作而将追求自己的舒适和安全放在首位的倾向。出于规避街头执法风险的考虑，一线执法者常会出现“巡逻规避”。(29)

　　第二，时空划分。时空划分侧重从积极性方面考察城管在日常执法中的行为选择。这体现为街头执法的执法力度安排与不同时段、路段的管理难度及重要程度相适应，在难管理或比较重要的时段或路段，会安排较多的执法力量。城管通常不会轻易打破这种时空划分，这就给摊贩摆摊设点留下了机会。在许多城管看来，这也属于“工作技巧”，如一位城管所言：“许多事情可管可不管，领导看到的、老百姓反映的、主要沿街路面需要重点管。”城管主要是基于以下两点考虑，做出策略性的时空划分：其一，街头摊贩的管理状况。在上下班的高峰期，一线城管队员几乎都会出现在道路上管理摊贩。上下班高峰期之后，一线城管在街头出现的频次会明显减少，许多摊贩开始出摊。除此之外，在重大节庆日及其它关键时段，城管也会加强对街头摊贩的管理。但是，在不少城管队员看来，“不能所有时候都对摊贩管得那么严，不能把他们逼急了”。除了这些时间段之外，城管一般会主动给摊贩留下一些摆摊的机会。在随机访谈中，不少摊贩表示，他们平时都会充分利用这样的时间空隙摆摊经营。其二，来自上级的监督。如何监督代理人，是组织管理中经常遇到的难题。“很多组织力量围绕着唯一一个中心问题，即法律授予的自由裁量权。组织理论的难题在于，虽然效率要求在决策和权力中授予自由裁量权，但授权的每一个行动都带来控制和监督的问题。”(30)一线执法也面临这样的问题。在街头执法中，城管执法虽有法规依据，(31)但哪些时间段、哪些区域可以摆摊，法规上并无详细规定，而且也无法详细规定，往往需要执法者自由裁量，因此很难对一线城管进行细致考核，一线城管也很少会感受到绩效考核带来的压力。M县城管局对工作人员设定了一系列考核标准，但对于一线执法只有比较笼统的要求。(32)不过，一线城管依然会遇到来自本单位管理者及其它相关部门的监督。因此，城管不能长时间不出现在街头。在这种情况下，城管会选择性地在街头出现，表明自己“在场”的状态，既防止摊贩越界，也为了应对可能出现的监督检查。

　　城管与摊贩在行为选择上逐渐形成默契，还源自双方在长期互动交往中形成的熟悉关系。城市的街头空间具有流动性和陌生性，但也并非绝对如此。在中小型城市，很多片区的人员流动性和陌生性与大城市相比要低得多。大城市里的人员流动性比较高，但具体到某个街道、社区，许多人因为是街坊邻里，彼此比较熟悉。例如，为了便于开展执法活动，武汉市以街道为基本单位设立城管综合执法中队，城管中队进一步将街道辖区划分为几个片区，每个片区由比较固定的城管负责管理。在经常性的互动交往中，许多城管与摊贩都非常熟悉。“互动是角色领会和角色扮演过程的连接点，使彼此受益。”(33)城管与摊贩之间基于经常性互动所形成的熟悉关系，有助于增进彼此了解，弱化对立紧张关系。这为城管执法中许多“柔性执法”的出现提供了条件。

　　无论城管还是摊贩，一般情况下都意识到彼此间存在长期性而非一次性互动，都不愿使双方关系过于紧张对立。对城管来说，如果与执法对象的关系过于对立，无疑会增加执法管理难度；对于摊贩来说，如果与城管关系过于对立，在日常经营活动中，就可能遇到城管的“刁难”或者“选择性执法”，(34)影响经营收益。城管和摊贩都在街头空间的高频次互动过程中，对自身及对方的行为形成比较稳定的预期，特别是一些工作多年的城管，能够与摊贩之间形成比较稳定且有效的互动关系。M县城管局以及武汉某街办城管中队就有一些这样的城管队员，他们能说出不少摊贩的性格脾气，并强调在街头管理中对不同性格脾气的摊贩要采取不同的办法，在执法中结合执法对象的特点，执法行为能够言行“拿捏得当”。(35)这样的城管执法人员，类似于有学者所说的“老法师”，一般是四五十岁的男性，人生阅历和工作经验都很丰富，对地方社会的规矩习惯非常熟悉，具有“拎得清”是非、“搞得定”当事人的能力。(36)有经验的摊贩往往能判断出城管执法中各种潜在的规则，而有经验的城管也能清楚地把握摊贩经营活动的特点。对一些家庭条件比较差的摊贩，城管在执法中往往会更加“人性化”处理，并不会严格地执法，从而使执法保持一定的弹性

　　可见，在日常执法中，城管和摊贩可能会在具体互动中发生冲突，但大体上达成一定的默契，彼此行为具有一定的可预测性，不会轻易打破这样的行为预期和利益均衡状态。故而，日常的街头执法呈现出比较有序的状态。

　　三、集中行动的冲突与秩序

　　在集中行动中，城管与摊贩的互动关系和行为选择会发生变化，许多冲突和暴力正是在集中行动中产生，街头利益博弈在集中行动中继续展开。集中行动会打破日常执法中形成的利益均衡，但也是对街头摊贩超出利益均衡点的行为的一种规制，促使街头利益博弈形成新的均衡。

　　在城管体制形成前，诸多城市管理职能分散在不同的部门，普遍存在效率低下、推诿扯皮、重复执法等问题。城市管理的很多问题，都需要依靠多部门联合执法。联合执法带有运动式执法的特点，并不能常规化。多部门联合的运动式执法面临的主要难题是如何协调各部门执法力量。为了解决这样的问题，各地开始城管综合执法体制试验，城管体制逐渐确立。(37)从其体制形成来看，城管执法克服了多头执法体制的诸多弊端，大体上符合社会发展需要。(38)但城管综合执法体制的建立，并不意味着运动式执法不复存在，只不过这种运动式执法已经带有一定的常规性工作机制的特点。(39)

　　城管执法中形成了“将日常执法和集中行动相结合”的执法方式。集中行动通过自上而下的组织体系实现力量动员，集中整合人力、物力、财力，开展执法活动。与日常执法巡查相比，每隔一段时间开展的集中整治行动能更为灵活、迅速、高效地实现执法目标，取得较好的管理效果。大规模集中行动的运动式治理，其特点比较明显，有非常明显的组织体系内部的动员性；小规模集中行动在组织体系内部也有一定动员性，但其主要意义体现在对街头空间执法环境一定程度的改变。从街头空间的角度看，集中行动主要在街头空间运行，会对街头空间的执法环境产生影响。

　　科层制下的常规治理，强调工具理性，容易形成科层壁垒，陷入僵化状态，而集中行动这样的运动式治理则可以有效打破这一僵化体制。(40)如果长时间不开展集中行动，街头摊贩可能会不断越过执法者和相关利益主体所能容忍的利益边界，打破各个相关利益主体间的利益均衡点，过于损害市民和店面经营者的利益，影响城市整体品质形象。集中行动在一定程度上把街头空间转化成一个相对封闭的“窗口空间”，形成执法者对执法对象的权力支配关系，(41)更容易确立执法者的权威。

　　虽然集中行动的执法力度比较强，但城管和摊贩间并不绝然是对立关系，还会存在一定的默契，对彼此的行为依然有较为确定的预期。城管有时会有意识地适当放慢执法节奏，给摊贩留下收拾摊位的时间。在集中行动中，有时城管会踢摊位，这虽有过激之处，但常常可能只是想通过这样的方式来让摊贩“服管”一些；有时城管会迅速采取措施控制油锅、刀具等带有危险性的经营工具，这主要是出于自我保护的需要。比较稳定的行为模式是双方在街头空间不断互动的过程中逐渐形成的，城管和摊贩都基于自身利益的考虑，尽量避免和减少执法中的冲突。

　　但是，集中行动对执法空间实现的改造是有限度的。在多数情况下，摊贩很难在集中行动的执法现场与城管对抗，更多是选择配合。不过，有的摊贩也会抗拒城管的执法行为，此时双方便会发生冲突。在这种情况之下，城管可能并不会做出妥协。集中行动一方面便于街头空间执法活动的开展，较为高效地实现街头执法的管理目标，但另一方面也可能带来更多冲突。在不少城管看来，不能长时间搞集中行动，否则会加剧城管与执法对象之间的紧张关系。

　　集中行动中城管人数较多，但旁观者也多，如果引发和激化城管与摊贩间的矛盾，围观者就不断聚集，会出现很多难以预测的情况。一旦发生冲突，围观者就可能在彼此互动的过程中受到感染，进而出现过激行为，甚至演变为“社会泄愤事件”，(42)大量参与者会借此发泄对社会和政府的不满。

　　四、街头执法的社会形势

　　空间并非地理意义上的场所，而是社会关系的产物，产生于有目的的社会实践；社会生产了空间，空间也作为一个能动的因素进入到个人的行为系统当中。(43)街头空间并不是单纯的物理空间，还与一定的社会形势和体制因素紧密联系。街头执法中形成的街头政治，也是特定社会形势和政府体制运作的产物。

　　通过对城管街头执法状况做历时性考察，可以发现，目前的城管执法方式较之十多年前已取得很大改进。笔者在调研中了解到，以前城管执法中如果遇到“不服管”的摊贩，甚至可能直接由警察将摊贩拘留。不少城管都认为以前的城管工作比现在要好做很多，也认为以前的执法方式现在并不适用。(44)要理解这种转变，需结合执法所处的社会形势的变化来认识。市场经济条件下的总体趋势是社会结构的阶层化和利益关系的市场化。(45)社会转型中的许多利益差异和分化是通过不公平的途径产生，这就促使不同社会阶层和群体间不断发生冲突和矛盾。空间的占有与创造、利用与支配、控制和监管，实际上成为阶层之间协商、对立、抗争的重要议题。(46)

2000年左右，中国进入“市场社会”，(47)诸多以市场化为导向的改革措施相继出台，大量职工下岗，如何谋生成为下岗职工需要面对的首要难题，与此相关的不少社会矛盾日益突出。(48)此外，许多人因为其它种种原因长时间或者暂时解决不了就业问题，为了生存而选择在街头上摆摊设点，自谋出路。近些年，农村大量剩余劳动力进城，无照经营者也随之大量产生。在城市相关基础配套设施、经营场所建设不太完善的情况下，对街头摊贩不太可能单纯采取取缔杜绝的办法。以M县为例，截至2012年，全县共有4个农贸市场，总占地约1.1万平方米，肉制品、蔬菜、干货等农产品经营摊位1300个，工业品销售门店200个，从业人员800余人。(49)四个农贸市场中，有两个因为所处位置相对较为偏僻，摊贩并不愿意进入市场内经营，市场内的摊位空置率很高。县政府也在路边设置了一些摆放小吃摊点的位置供下岗失业人员经营使用，但这些摊点远不能满足许多人谋生经营的需要。城管执法中面对的多是“弱势群体”，(50)这些群体的基本诉求是基于生存需要而产生的。在执法中，摊贩诉诸的不是法律，而是其生存需要。“街头是城市最重要的公共空间，它们不仅负担着城市的交通，而且还是日常生活、经济行为的载体。”(51)街头是底层民众谋生的重要场所，大量摊贩需要依赖街头经营来谋生。

　　摊贩诉诸生存伦理，将基于生存伦理产生的诉求与党和政府的执政理念相结合，进一步上升为一种政治性表达。城管在执法时经常听到这样的指责：“现在党和政府强调‘以人为本’、‘和谐社会’，你们这样做是‘以人为本’吗？”执法对象将这些话语表达作为策略使用，但这种指责往往会让城管陷入尴尬、被动的境地，城管一旦贸然采取措施，若处理不当，将会影响执政党和政府的公信力和政治合法性，会把执法问题和社会管理问题政治化。(52)

　　在这样的社会形势下，城管执法中出现的问题就更容易引起社会的高度关注，媒体舆论很容易将执法中产生的矛盾和冲突归结为执法者所掌握的公权力的蛮横。在当前有关城管执法问题的主流媒体舆论中，城管执法状况被有选择性地呈现，执法中发生的冲突被不断放大。实际上，许多媒体呈现的城管执法形象离真实情况较远，呈现给受众的经验感知具有很大的片面性，经过网络媒体空间的讨论和传播之后，容易对城管形成较为极端的负面评价，城管执法过程中的复杂性就越来越被遮蔽。(53)媒体舆论会进而影响到人们在现实生活中对城管执法的评判，加剧公众与城管执法者之间的对立紧张关系。在这样的形势下，不仅城管执法部门及城管执法者常常处于极其被动的处境之中，而且在面对这样的问题时，地方政府通常也会非常谨慎，生怕因处理不慎而严重影响政府的形象和声誉，甚至引发更大的危机。这正是当前城管街头执法困境所处的重要社会背景。

　　五、执法的体制目标冲突

　　中国政府的行为呈现出集中体制的特点。中央政府借助科层体制把政策意图传递给各级地方政府。(54)地方政府行为也呈现出集中体制的特点。地方政府的主政官员，通过科层制将地方政府的政策意图传递到下级政府或职能部门。城管局深嵌在地方政府的运作体制当中，执法目标的确定和具体推行，受制于地方政府的体制目标。一线城管的执法行为也受此影响。城管执法中需要面对体制目标冲突的问题(如图2所示)：地方政府既希望改善城市环境，推进城市发展，又希望保持社会稳定；在执法过程中，不同职能部门的主导性体制目标可能并不一致，甚至同一职能部门在不同时期的主导体制目标也会不一致。总的来说，体制目标冲突，主要体现为经济发展的目标与社会稳定的目标之间的冲突。(55)街头政治中的利益博弈以及冲突和暴力，在相互冲突的体制目标之间展开。(56)

图2 体制目标冲突示意图

　　在压力型体制下，地方政府以追求经济增长奇迹作为主要施政目标，城市管理中的许多事务都围绕推动地方经济发展而展开。为提升城市整体品质，改善城市环境，从而推动城市经济发展，许多地方政府都开展“文明城市”之类的创建活动，例如M县在创建省级“文明城市”、“园林城市”和“卫生城市”(简称“三城联创”)。(57)文明城市创建活动是综合性事务，需要包括城管执法局在内的多个部门各尽其责。为了推动文明城市创建，M县专门成立了三城联创指挥部(简称“三创办”)，县委书记任总指挥长，县委常委都是其中的成员，并制定了“M县‘三城联创’工作考核办法”、“M县三城联创责任追究若干规定(试行)”等一系列详细的制度规定和考核标准。

　　创建文明城市的基本逻辑，在于通过压力型体制和政治锦标赛，(58)来推动开展以经济发展为核心的一系列工作，完成赶超指标，服务于经济增长和地方官员晋升。压力型体制以政治锦标赛作为一种重要的激励机制，上级政府对下级政府的官员设计晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，竞赛标准由上级政府决定，既可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。这种激励机制中的被激励对象，并不是所有的地方官员，而主要是地方主政官员。(59)

　　参与政治锦标赛的地方主政官员为推动工作开展，将政治锦标赛运作模式运用到对其辖区内各职能部门的考核中。地方政府各职能部门主要负责人面对所在地方政府的考评体系，在当地政府考评体系中开展政治锦标赛，地方政府主政官员是他们之间政治锦标赛的主要发动者和裁判者。城管局虽不直接参与经济建设活动，但其行为深嵌在这样的体系里，城管局主要负责人要参加到地方政府内部的围绕经济建设展开的政治锦标赛考核中。一线城管执法活动也受此影响。在M县“三城联创”动员会上，时任城管局局长明确表示城管局要充分发挥主力军作用，并特别强调要加强一线的城管执法工作力度。在城管局的文件中，也多次提到了城管大队“以‘三城联创’为契机”开展工作。“三城联创”活动成为了M县城管大队开展工作的重要依托。M县县长在此次会议上对城市建设管理及“三城联创”工作提出具体要求，以推动“三城联创”工作的落实，特别强调“要在治庸问责中强力推进”。

　　为了方便文明城市创建工作的开展，专门协调机构需从各职能部门调用人员参与协调机构的日常工作。城管局是文明城市创建活动中的“排头兵”，为了便于执法工作开展，地方政府安排城管局的重要负责人参与协调机构。在M县，城管大队的大队长作为协调机构的主要负责人之一，参与其中工作。在这种情况下，城管大队接受城管局和专门协调机构的双重领导。专门协调机构通过整合各部门资源，承担执法监督职能，推动文明城市创建工作的开展。笔者在调研期间参与的几次街头集中行动，均是由专门协调机构组织推动。

　　有关创建文明城市的地方政策目标，在具体推行的过程中并不会一成不变，而是会根据执行过程中遇到的具体情况作出调整。(60)城管执法中需要面对不同的甚至相互冲突的体制目标，不同的体制目标对一线执法的要求也不同。在调研期间，M县城管大队曾连续一个月都没有开展集中行动，只是日常例行管理。专门协调机构的负责人在接受访谈时坦言：“政府里有人对于这样的执法方式有不同的声音。”

　　除自上而下围绕经济指标而形成的政治锦标赛的压力推动城管执法之外，体现民众诉求的网上问政、电视问政等渠道也给城管工作带来压力。M县政府在官方网站上开了网上问政栏目，接受群众的意见、建议、投诉和监督，对各单位的处理情况进行监督，对超时限未办结，以及因回复质量差、群众反映问题未妥善解决而退回重新办理，或者工作落实不力的单位，予以督办或通报批评，并建立相应的考评机制，把是否按规定时限办理、办理质量是否满意、是否出现重复投诉等作为主要考评依据，纳入年终目标责任制考核的内容。但是，有的民众更注重城市的环境卫生和整体品质，倾向于支持地方政府及城管严格执法，为城市发展提供良好的环境；有的民众则更注重基本的生存所需和生活方便。这些均有一定正当性但在一定程度上又相互冲突的利益要求，都会通过网上问政、电视问政等渠道对城管执法构成行政压力。(61)

　　行政压力可以是围绕经济指标而展开的一系列指标所形成的，也可以是基于维护社会稳定而产生的。在当前社会形势下，维持社会稳定成为日益重要的政治任务，国家“体制作为合法性”的压力剧增，(62)“稳定”使政府体制运作成为“低度风险承担体系”，大多数承担执行任务的职能部门策略选择的动因，可能并不在于政绩竞争，而是更加具有防御性的“风险规避”(63)的特点。在“维稳”的压力下，基层政府基本上都遵循“不出事”的逻辑，(64)基于保持社会稳定而形成的一系列奖惩考评体系，成为压力型体制中的自上而下的行政压力。一方面，压力型体制可以成为促使城管加大执法力度的推动力；另一方面，压力型体制同样可以成为促使城管不严格执法的重要推动力。

　　城管局及一线城管处于政府体系的末端，其行为受此特点的影响。在街头执法中，城管既要考虑店面经营者的利益，也要考虑街头摊贩的利益；既要考虑一些市民的生活便利，也要考虑到市容市貌的整洁；既要面对改善城市环境、推进城市发展的要求所产生的社会压力和行政压力，又要面对街头摊贩等底层民众的生存需要。这些不同的要求在政府的体制目标中都有体现，城管局需要在相互冲突的体制目标之间保持一定的平衡。

　　对地方政府主政官员而言，经济发展是重要的目标，但社会稳定也不可忽视，促进经济发展和维护社会稳定因此共同构成地方政府主政官员的主导性体制目标。负责推进文明城市创建工作的专门协调机构的主导性体制目标，是通过文明城市创建，服务于地方经济发展，对其来说，维护社会稳定在通常情况下属于辅助性体制目标。城管局作为城市管理的“排头兵”，发展和稳定都是其体制目标，但在当前城管被普遍污名化的情况下，城管局的主要负责人会更看重基于社会稳定而形成的压力型考评体系，社会稳定是其主导性的体制目标。在调研中，M县城管局局长更希望执法中不要出现影响稳定的事情。他多次对一线城管队员提出这样的要求：“不出事是首要的，保障自己的安全是首要的。”

　　一线城管处于各种利益诉求的交汇点，不同利益诉求都可以通过压力型体制的渠道反映出来，城管需要在不同利益诉求的影响下寻找到平衡点。这是其执法困境及执法冲突与暴力发生的体制性因素，也是街头政治得以形成的体制性原因。

　　余论：如何改善城管执法

　　城管执法正是在街头空间、社会形势、体制目标三个层面因素共同构成的嵌入式执法结构中运作，城管和执法对象在这样的结构性因素的影响下做出自己的行为选择，形成街头管理中的“街头政治”。在这样的嵌入式执法结构中，相对有序是街头执法的常规状态，但是街头暴力也会由此而生，秩序与暴力是同一执法结构下的产物，街头执法中实际遵循的规则在秩序与暴力共生的结构下形成。“规则是在受规则支配的人和规则的执行者之间的互动”，(65)在多方主体的互动中，街头执法成为了一定程度上的利益博弈及规则再造的过程。

　　在城管的街头执法中，执法对象主要来自社会底层，并无太多机会参与立法和公共政策制定环节，其利益要求在很多情况下没有在立法和政策层面比较充分地体现。目前，民生的保障和改善成为我国社会发展的重要主题，并成为法治实践必须面对的重要任务。法律“必须尽可能充分地承认群体利益的存在及其合理性，并且反映不同群体的利益与要求，使法律成为日益贴近人们的日常生活，反映人们的愿望，维护人们的自由的工具，而不是抹杀不同利益，限制这些自由的工具”。(66)在立法和政策制定环节没有较好兼顾不同社会群体利益的情况下，执法过程常常就不得不面对这样的问题。“在最一般的意义上，法律是一种‘定分止争’的技术，它总是涉及利益的分配，法律过程始终是一个公共政策过程，最终是一个政治过程。”(67)在民生问题日益重要的背景下，以底层社会群体为主要执法对象的城管执法承担着一定的政治功能，“持续不断的政治过程贯穿于执行的始终”，(68)执法过程也是重新界定规则和重新确定利益格局的过程。在迈向长远法治目标的过程中，应当从更为广泛的意义上来认识城管执法困境，需要意识到城管执法困境是当下我国城市管理中诸多综合性因素引发的社会管理和治理难题，要在社会管理和治理的层面来应对这一难题。

　　尽管在目前阶段城管街头执法中的冲突和暴力还难以完全避免，但是街头政治过程中的每一次冲突和暴力都会不同程度地影响城管执法者的工作积极性，损害人们对政府的信任、对城市共同生活的期待。因此，需要在认识执法过程的政治属性的基础上，探寻应对城管执法困境的可行办法，在法治的动态运行中形成良好的规则。就当前阶段而言，改进城市管理，应对城管执法困境，尚需注意以下几个方面的问题：

　　第一，克服或减少因地方政策不完善而带来的引发执法冲突的政策性源头因素。例如，文明城市创建工作中的一些考核指标，无论是在指标设置环节还是在指标落实环节，都存在不少形式主义、弄虚作假的成分，甚至有时还提出一些脱离城市特定发展阶段的要求，不仅浪费了诸多行政资源，还影响了不少社会群体的切身利益，甚至可能会激化矛盾。

　　第二，以多元主体共治的现代社会治理机制代替单向度规制的城市管理旧思路。街头政治的形成机制表明，嵌入式执法结构是多元主体互动的结果，由此产生的城市治理问题也需要通过多元主体的有效参与和互动才能得到有效解决。要通过相关法律规范和制度的完善，将现代治理理念体现在城市管理政策从制定到执行的全过程，将街头政治所呈现出来的多元利益吸纳到比较稳定的制度中，使得多元治理主体的参与及利益表达得以制度化、规范化和法律化，逐步使不同群体对自己的利益边界和行为选择有着更为稳定的预期，从而逐渐减少街头执法冲突和暴力产生的可能性。

　　上述两方面需要通过完善政府议事体制和社区治理机制来实现。首先，地方人大和政协要发挥好对地方政府政策的审议功能，防止地方政府借助“合法伤害权”(69)制定和实施一些未能较好兼顾不同社会群体利益、可能激化社会矛盾的政策。要以地方人大和政协的常规性有效运作为核心，以此带动培育和增强地方政府决策部门及城管执法者的多元参与、合作共赢的现代公共治理意识，探求多元利益需求之间的最佳平衡点。其次，要结合社区治理机制的完善来改进城管工作。城管执法都有具体的区域范围划分，往往与特定的街道、社区的管辖范围有较大的重合度。特定社区里的社区管理者在表达社区内居民的利益要求、推动完善社区内公共基础设施建设、协调社区内居民之间不同利益关系及纠纷化解、组织多元主体参与社区治理等方面，发挥着重要的作用。因此，城管工作需要与街道、社区管理工作之间建立起经常性、制度性的沟通、协作渠道，以便于更为及时有效地结合社区内不同群体的现实利益所需开展执法工作。

　　就长远法治目标的实现而言，还需要注意：

　　其一，认识到城管执法过程是一个动态过程，它并不只是执行静态的、固定规则的过程。因此，要对城市社会管理和治理中的相关目标、多重效果进行综合考量，协调多种社会群体之间的利益关系。在当前这种嵌入式执法结构下，执法过程中出现的冲突和暴力难免。问题的关键之处并不在于如何完全消除这种现象，而是要防止因不同社会群体之间利益的不可调和性的增强及由此而生的行政压力的片面强化，而激化矛盾，引发更为激烈的冲突和暴力。

　　其二，媒体须形塑健康的立场，全面呈现城管执法的具体过程、执法中存在的问题及执法困境所体现出的社会问题，形成有助于改进城管执法工作、弥合社会对立情绪的舆论导向，增进社会各界对城管执法的理解。对此，政府也需要改进与媒体的沟通交流方式、理性引导媒体舆论，并对严重误导公众的媒体报导进行必要的处理。

　　其三，城管执法者、各级政府、媒体以及社会各界，须以一种更为全面的法治观，来认识城管执法困境，以及由此呈现出来的社会管理难题。从形式法治的角度来看，法律所规定的利益边界和行为边界是明晰的，法律实践(70)应该严格按照法律文本所确定的原则和规范进行，行政执法过程只要发挥对立法以及政策决定的“传送带”作用，即可保证具体行政执法行为的正当性。(71)但是，城管执法困境反映出了形式法治观的不足。城管执法困境的解决，既要一线执法者采取灵活多样的方式来应对，更要政府不断调整和完善城市管理的相关政策边界。改进城管工作、完善社会管理，要以法律进行规范和规制，更要以动态、综合的方式来实施社会管理和治理。这也是法治实践的精确性与灵活性之间的持久张力在我国城市化过程中的重要体现。（本文参考文献略）

----- 作者简介：刘磊，四川大学法学院博士研究生