摘 要:改革开放三十多年来，我国进行了多次行政体制改革，取得了一定成效。但是，行政体制创新目标和方向、行政权力配置结构、行政机关设置、行政管理运行机制、政府管理方式等方面仍存在明显不足，特别是运用法治思维深化改革、推动发展、促进创新的能力还有待进一步提升。因此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此所决定，创新行政管理体制也必然成为全面深化改革的核心，而遵循法治维度积极推进行政体制创新是构建中国特色行政管理体制基本路径。
关键词：行政管理体制创新；法治困境；法治维度
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2015）05-019-09
一、法治维度的内涵及其功能
维度是一个物理学概念，它通常是指事物存在或运行的时间和空间位置和方向。本文的法治维度是指由法治思维本质所决定和形成的关于法治思维的时间、空间范围和不同指向以及对法治思维所具有的基本约束功能。法治通常包括时间维度和空间维度两个方面，本文主要阐述法治的空间维度。法治的空间维度是指基于法治思维本质而形成的思维的空间范围和指向及其约束功能。法治的空间维度包括外在维度、内在维度和综合维度三个方面。遵循宪法和法律至上，保持法治思维优位是法治思维的外在维度；以形式法治为思维主导和以实质法治为必要补充，构成法治思维的内在维度；坚持以合法性为思维底线，以正当性为思维导向，以合目的性为基本保障，构成法治思维的综合纬度。法治思维空间维度的约束应当以外在维度为刚性约束，以内在维度为柔性约束，以综合维度为完整约束。
（一）法治思维外在维度及其约束功能。
法治的外在维度所要解决的核心问题是法治思维与非法治思维之间的关系问题。所谓坚持以法治的外在维度为刚性约束就是要以遵循宪法和法律的至上，保持法治思维优位作为刚性约束，排斥一切非法治的思维。具体包括三方面内涵：1.从思维的方式而言，坚持法治思维至上，即在社会思维系统中坚持法治思维优位，其它的神治思维、人治思维、力治思维、德治思维、权治思维等不得与法治思维相冲突；[1]2.从思维的客体而言，坚持法律规范至上，即在社会规范体系中坚持宪法法律规范地位和效力优位，其它的道德、宗教、习惯等社会规范不得与法律规范相冲突；3.从思维的主体而言，法治思维的主体涵摄所有社会主体，一切公民、法人、社会组织、政党必须普遍平等守法，任何人不得超越宪法和法律，法律面前不存在等级特权阶层。
由此可见，法治的外在维度的功能主要是直接刚性约束功能，具体包括在三方面：一是对思维方式的约束功能，在社会思维方式中保持法治思维方式的优先地位，其他所有的社会思维方式必须与法治思维保持一致不得发生冲突和违反情形；二是对思维对象或客体的约束功能，在社会规范体系中保持法律规范的优先地位，其他所有的社会规范必须与法律规范保持一致不得发生冲突和违反情形；三是对思维主体的约束功能，一切社会主体都必须守法不得例外。
（二）法治的内在维度及其约束功能
法治内在维度所要解决的核心问题是法治思维内部形式法治与实质法治，合法性与正当性的二维关系问题。在法治思维内部不存在实质法治与形式法治的绝对优先，但必须保证形式法治思维的相对优位，一般秉持合法优于正当性的原则。所谓坚持以法治的内在维度为柔性约束就是要解决实质法治思维与形式法治思维的对立统一关系，在法治思维内部促进实质法治与形式法治的辩证协调运行。一方面以实质法治为思维目标和导向，以形式法治为思维形式和手段；另一方面以实质法治为思维的必要条件，以形式法治为思维的充分条件。具体包括四方面含义：1.在法律实施层面和常态情况以及非终极意义上，法治思维必须坚持形式法治优先,法治主要应当凸显其外在的规则性,即法律的经验性和实证性,促成法律的严格实施；[2]2.在法律制定层面和非常态情况以及终极意义上，法治思维可以坚持实质法治优先，法治主要应当主要着眼于法的伦理性内容及法的价值追求，强调通过法律有效制约权力和保障权利，实现良法善治；3.当形式法治和实质法治发生冲突不协调情况时，在法律实施层面和常态情况以及非终极意义上仍应当坚持形式法治优位；在法律制定层面和非常态情况以及终极意义上，法治思维可以坚持实质法治的有条件优先（即必须符合法治精神依据并有充足理由）；4.在实质法治主义与形式法治主义两种指向下形成四种状态，即正当合理而且合法的最优状态、合法但是不正当不合理的次优状态、正当合理但不合法的次差状态、不正当不合理也不合法的最差状态。（详见图1）
由此可见，法治的平面维度的功能主要是内在间接约束功能，具体包括在四方面：一是形式法治通过思维形式和手段，对实质法治思维进行约束，保障法治思维的基本内涵，即法治思维应当主要坚持合法性评价标准，促成社会普遍平等守法观念和事实的逐步生成，真正实现法律面前人人平等。二是实质法治通过思维目标导向，对形式法治思维进行约束，保障法治思维的根本性质，即法治思维同时应当坚持正当性的必要评价标准，促进社会的法治信仰形成和实现良法善治。三是保证法治思维内部形式法治的相对优位，在法治思维内部实质标准与形式标准不能够完全保持一致的情况下，坚持合法性标准一般优于正当性与合理性标准。四是法治平面为度约束的总体效果至少保证合法但不一定正当的次优状态，而非正当合理但不合法的状态。
（三）法治的综合维度及其约束功能。
法治综合维度所要解决的核心问题是实质法治、形式法治与法治信仰的关系问题。在坚持法治思维优位的基础上，以形式法治为思维底线，以实质法治为思维目标，以法治信仰为基本保障，妥善处理合法性、正当性、合目的性之间的三维关系问题。在合法性与正当性关系层面，坚持以合法性为思维底线，以正当性为思维目标，通过形成普遍平等的守法观念和实行良法善治促进法治价值的全面实现；在合法性与合目的性关系层面，坚持以合法性为思维底线，以合目的性为思维追求，通过形成社会普遍的法治（合法性）信仰促进形式法治实现；在正当性与合目的性关系层面，坚持以合理性为思维目标，以合目的性为思维追求，通过形成社会普遍的法治（正当性）信仰促进实质法治实现。
所谓坚持以法治的综合维度为完整约束就是以合法性为思维底线或支撑形成内在的刚性约束，以正当性为思维目标形成外在柔性约束，以合目的性为思维保障形成内在柔性约束，全面实现法治思维的约束功能。具体包括四方面内涵：1.在法律存在明确规定的前提下，必须坚持以合法性为外在刚性约束，通过法律的强制性约束和形成合法性信仰，保持法治思维的普遍平等贯彻。2.在法律虽然有明确规定，但存在不合理现象时，一般仍应当坚持合法性优先，除非法律规定存在明显不合理、法律规定存在矛盾、适用现行法律明显违反法治精神和原则时，可以坚持必要和适度的正当性优位，通过道德的合理性反思和对现实恶法的警觉批判，保持法治思维的正当性；3.在法律没有明确规定或法律没有介入领域，以正当性为外在柔性约束，根据法治精神、原则和理念，以正当性为思维取向，通过道德合理性的反思和价值权衡保持法治思维的正当性；4.在法律没有明确规定或法律没有介入领域，以合目的性内在柔性约束，根据法治精神、原则和理念，以合目的性为思维追求，通过形成普遍的社会法治信仰，保持法治思维的自觉理性贯彻（详见图2）。
由此可见，法治思维综合维度的约束功能主要是内外结合与刚柔相济的完整约束功能，具体包括在四方面：一是以合法性为强制约束，对于法律明令禁止的事实和行为，保持理性的态度和行为绝不逾越。二是以合法性为基本强制约束，对于法律虽明令禁止的事实和行为，即使存在不合理现象时，一般保持理性克制的态度和行为，遵循现有法律规定不得逾越；三是以正当性为必要强制约束，对于法律虽明令禁止的事实和行为，但如果按照法律规定实施明显违反法治精神和原则、或法律规定矛盾难以选择适用、或法律规定明显存在缺漏时，可以引入价值评判、法益权衡、辩证推理等机制，对现行法律进行扩充或限制解释、个案平衡、甚至修改完善现行法律。四是以正当性和合目的性为柔性约束，对于法律没有明文规定和存在立法真空时，根据政策、道德、习惯运用其它思维和标准进行思维活动和实施决策行动，但不得以故意规避法律为目的。
二、行政管理体制创新及其法治困境
（一）行政管理体制创新的内涵解析
关于行政管理体制创新内涵存在不同认识，主要包括四种代表性观点：一是改革调整说，即认为行政管理体制创新就是改变行政管理体制的要素构成、调整要素之间的关系，以期革除其弊端。[3]二是制度创新说,即认为行政管理体制创新“是推动我国上层建筑更好适应经济基础的一项重要制度建设与创新”。[4]三是目标说，即认为行政管理体制创新就是按照建立和完善中国特色社会主义行政管理体的理想目标，建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。[5]四是综合建构说，即认为行政管理体制创新就是通过行政管理体制的综合改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。[6]笔者以为，行政管理体制创新是指为了实现社会发展目标变化发展的需求或为了充分发挥现有行政管理体制的功能，对行政管理主体结构体系的重构和对行政管理权限划分的调整。行政管理体制创新包括三方面内涵：1.行政管理体制创新是为了满足社会发展目标变化需求和促进现有行政管理体制功能的充分发挥，对行政体制目标的重新战略定位。按照党的十八大报告提出“中国特色社会主义行政体制目标，是深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。2.行政管理体制创新内容主要表现在对现行管理主体结构体系的重构和对现行管理权限的划分的调整。其中行政管理主体结构体系重构核心是实现公共服务供给结构上的多元化，建立政府、非政府组织和企业组织多元化主体治理结构；行政管理权力结构创新的核心是实现行政权力结构的分权化和自治化，建立行政决策权、执行权和监督权相对分离，地方自治与基层自治和社区自治相结合的行政权力结构体系。3.行政管理体制创新的性质既是政治体制改革的重要内容和组成部分，也是适应经济体制改革需要政府自身革命和超越。[7]
而从外延而言，行政管理体制创新根据不同的分类标准主要分为下列类型：1.基于创新动因不同，行政管理体制创新包括主动创新与被动创新；2.基于创新的方法不同，行政管理体制创新包括内涵式创新与外延式创新。其中行政管理体制内涵创新包括行政管理体制目标创新、行政主体结构体系创新、行政权力权力配置创新，而外延创新包括行政治理体制创新、行政组织管理体制创新、政府信息控制体制创新、社会矛盾防控与化解体制创新、社会安全维护体制创新等；（3）基于创新模式不同，行政管理体制创新包括反应型创新与强制型创新；或者政府推动型创新、社会促进性创新、社会和政府互动型创新。多年来，我国行政管理体制创新基本模式主要是主动创新与政府推动型创新。
（二）行政管理体制创新法治困境的实证分析
经过三十多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，民主政治建设不断推进，社会管理体制逐步理顺。但一些深层次矛盾和体制性障碍还严重制约着经济社会的发展，国家的改革已经进入攻坚阶段。现阶段改革的复杂性、艰巨性和风险性比八十年代的改革开放大大增加，也面临着诸多的阻力和困难。一方面改革创新没有现成的经验可以直接借鉴，必须通过体制机制的创新，最终形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。另一方面改革创新必须确保正确发展道路方向，确保要在法治框架下，运用法治思维和法治方式推动改革发展创新。因此，行政管理体制创新既具有必然性和必要性，也具有矛盾性和挑战性。如何创新行政管理体制？创新应当保持的限度是什么？往往成为理论和实践最为棘手的问题。这些问题的能否解决直接影响到改革的成功，也关乎全面深化改革的系统性、整体性、协同性。基于课题研究的需要，2012年6月至今课题组针对行政管理体制创新的理论基础和实践价值，行政管理体制创新中面临的法治困境，如何实现行政管理体制创新的特色化和法治化等问题进行了比较系统和深入的调查研究。在研究方法上我们主要通过价值分析、问卷调查（1000份有效952份）、深度访谈（访谈对象321名）、文献资料统计等理论与实证相结合的方法进行分析论证。在调查研究中我们发现，目前我国行政管理体制创新的法治困境主要包括下列三方面：
1.行政管理体制创新的法制保障不足。在围绕“目前我国行政管理体制改革创新的问题和困境”调查时（多选），调查结果排在前三位的问题分别是：行政体制改革创新的措施缺乏基本法制保障、政府主导下的行政体制改革创新的动力不足、行政体制创新的实效不明显，其分别占被调查对象的64.1%、62.4%和60.6%；针对上述问题进行专题访谈，访谈对象主要提出两方面问题：（1）行政管理体制创新过程中法治思维约束力难以形成。改革开放三十多年来，中国的法治发展始终是在政府的强力推动下进行，其特殊的法治发展模式既具有国家权力资源和制度工具的强力优势，也存在着自身无法克服的缺陷。在政府推进型法治发展模式下行政管理体制创新缺陷主要表现在三方面：一是依靠国家权力推动法治并进而实现对国家权力自身的制约缺乏体制内基本法制保障；二是在政府主导的法治建设模式下的行政体制创新动因来自国家和政府外部驱动而非社会内在驱动，因而缺乏创新真正动力；三是行政管理体制创新过程中政府主观设计与社会生活需要的脱节。上述三种情况都有可能出现行政管理体制创新的同时冲破法治的刚性约束，因而出现创新目标错位、创新功能缺位、创新手段越位。（2）在行政管理体制创新实践中非法治思维形成对法治思维的反约束。中国是一个缺乏法治文化传统的国家，传统社会德主刑辅的治理模式和政策主导的治理模式在政府官员和国民的思维方式中打上了深深的烙印。虽然改革开放三十多年来，中国的法治建设取得了举世瞩目和前所未有的成就，但在政府推进型法治发展模式下行政管理体制创新传统思维定势的影响难以真正消解，有时甚至会形成对法治思维的反约束。而行政体制创新对法治思维的反约束主要表现在三方面：一是以改革和创新思维取代法治思维；二是以维稳思维与和谐思维消解法治思维。三是以效率和发展思维规避法治思维。上述三种情况都有可能导致行政管理体制创新目标错位、创新功能缺位、创新手段越位。
2．行政管理体制创新中形式法治与实质法治边界难以厘定。围绕“行政管理体制创新存在深层次问题”调查时（多选），调查结果排在前三位的问题分别是：行政管理体制创新的合法性与合理性矛盾突出、行政管理体制创新效率价值与公平价值难以协调、行政管理体制创新目标与实践脱节严重，其分别占被调查对象的72.4%、69.1%和65.2%；针对上述问题课题组访谈中，被访谈主要提出两方面问题：（1）行政管理体制创新的实践中行政合法化的逻辑悖论加剧。依法行政的基本逻辑是通过“法律统治”实现有限政府和行政合法化。但是，依法行政或行政合法化实现依赖两个基本条件：一是行政所依之法必须具有内在的形式合理性；二是行政所依之法具有外在的实质正当性。前者要求政府的职能只限于对法律严格执行而不能越权；后者要求政府执法的目的和内容必须符合公平正义的精神。但是现代社会由于依法行政或行政合法化实现所依赖两个基本条件难以存续，导致依法行政或行政合法化出现逻辑悖论。一方面，由于行政权力的扩张和地方政府立法的膨胀，行政立法职能逐渐强化，行政规则（包括行政法规和部门规章）以及地方规则（包括地方法规和地方规章）在整个国家法律体系中的重要地位更加突出，行政规章所占比重相当大。因此，行政行为和行政体制创新的形式合法化出现逻辑悖论；另一方面，由于政府行政机关身兼立法与执法双重职能，也使得部门利益和地方利益法制化趋势明显强化。因此，行政行为和行政体制创新的实质合法化也出现逻辑悖论。在行政管理体制创新的实践中行政合法化的逻辑悖论非但没有消除却进一步加剧。因为，行政管理体制创新既不可能改变行政立法事实，也不可能保障行政执法必然促进公平正义。（2）行政管理体制创新的实践中形式法治与实质法治价值难以协调。法治具有多元价值，从实质而言，法治具有促进民主平等、增进效率效益、保障自由人权等价值；从形式而言，法治具有合法认同、秩序维护、理性提升等价值。但是，法治价值的多元化也伴随着价值冲突的必然性。体现在行政管理体制创新的实践中，一方面，行政体制创新既面临改革创新机遇和挑战，也面临违宪或违法的责任和风险。管理体制创新必须既做到积极改革、大胆创新，又做到封闭运行、风险可控；另一方面，管理体制创新既承担着促进公平正义使命，也肩负着率先垂范自觉守法的担当。管理体制创新应当既保证改革的效果、让改革成果惠及人民群众，又要保证现行宪法法律秩序得以维护、使法治精神得以延续。在行政管理体制创新的实践中面对法治多元价值，特别是形式法治价值和实质法治价值难以协调。
3.行政管理体制创新的必要社会法治环境缺失。围绕“行政管理体制创新存在最突出的问题”，调查结果显示：75.3%的被调查者认为行政管理体制创新存在最突出的问题是“行政管理体制创新的必要社会法治环境缺失”。而针对上述问题访谈对象也普遍认为行政体制创新突出问题是“制度短缺和法制不健全”具体而言主要包括三方面问题：（1）行政体制创新的合法性欠缺。中国特色社会主义行政管理体的理想目标，建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，而行政体制创新的所有目标的基本前提和保障是法治。在相关的调查和访谈中，被调查对象和被访谈对象普遍认为中国行政体制改革缺乏基本法制保障，创新的合法性并未获得普遍认同：一方面67.8%的访谈对象认为，我国行政体制创新目标缺乏宪法法律保障，目前行政体制改革创新主要依据《国务院机构改革方案》和一些地方《服务型政府建设规划》、《法治政府建设规划》；另一方面64.9%的访谈对象认为，行政体制创新目标合法性在实践中也未获得普遍认同。特别是在政府主导下的行政体制创新，政府既是改革创新的主体（设计者、组织者），又是改革创新的客体，还是改革创新的监督者，这必然使人难以置信。（2）行政体制创新的合理性认同度较低。具体表现在四方面：一是62.6%的访谈对象认为目前我国行政体制创新主要通过政府推动缺乏与社会有效互动；二是58.3%的被访谈对象认为目前我国行政体制创新并不能保证行政权力运行的公共利益价值取向；三是58.7%访谈对象认为目前我国行政体制运行机制不合理；四是57.4%的访谈对象认为目前我国行政体制创新并未实际改变政府管理方式单一、僵化、封闭等问题。上述四方面问题存在严重制约了行政管理体制创新的质量和效率。（3）行政体制创新的社会法治环境缺失。在访谈对象中79.4%的访谈者认为目前我国行政体制创新难以取得实质进展的根本原因是社会主体法治信仰的普遍缺失，服务型政府和法治政府建设缺乏基本的社会法治环境。因此，笔者认为行政管理体制改革创新必须遵循法治思维从合法性、合理性与合目的性的综合维度全面展开。
三、行政管理体制创新中法治维度的具体把握
坚持行政管理体制创新法治维度就是运用法治思维对改革创新形成的多维度的约束。这种约束具体表现在三方面：
（一）行政管理体制创新中法治外在维度的把握
法治外在维度是指以法治思维的至上性、优位性为刚性约束，摒弃一切非法治思维。行政管理体制创新的法治外在维度主要体现在三方面：1.在《宪法》、《行政组织基本法》、《国务院组织法》、《各级人民政府组织法》的框架下分级确立我国行政管理体制创新目标及其方向。以公共利益维护为切入点和归宿推动体制创新，以服务型、法治型政府建设为基本目标，以合法性思维为基本约束促进体制创新。2.反对和防止以改革和创新思维取代法治思维。以宪法法律所保障的人民共同意志和根本利益为基石，做好行政管理体制创新的顶层设计；遵循法治逻辑和法治精神积极推进行政权力结构体系优化和权力配置合理化；在法治框架下激活和创新行政管理的运行机制，规范行政权力主体准入机制、健全行政权力客体配置机制、完善行政权力运行的控制机制。3.坚持法治思维并妥善处理其与效率思维、维稳思维、善恶思维、习惯思维的关系。维稳思维本质属于政治思维、只注重利弊权衡而一般不考虑合法性评价；效率思维本质上属于经济思维、只注重投入和产出比值分析而一般淡化合法性评价；善恶思维本质上属于道德思维、只注重善恶评价而一般超越合法性评价；习惯思维本质上也属于社会思维，其往往以牺牲合法性而维护所谓的“事实的合理性”，进而违背宪法法律至上的基本法治精神。因此，保持行政管理体制创新的法治外在维度，就是要以法治思维的至上性、优位性为刚性约束，摒弃一切非法治思维，最大限度发挥法治思维的正能量；最大限度消解经济思维、政治思维、道德思维、习惯思维的负面影响。在保持法治思维外在维度约束的基础上，促进法治思维与经济、政治、道德和习惯思维的协调运行。
（二）行政管理体制创新中法治内在维度的把握
法治思维的内在维度及其约束是指在法治思维内部坚持以形式法治为主和以实质法治为辅，合法性一般优于合理性的法治思维框架。因此，保持行政管理体制创新的法治内在维度，就是要坚持法治思维合法性本质，立足法治思维一般合法、形式合法、程序合法优位的思维取向，在行政管理体制的创新过程中，当改革创新政策措施存在一般合法与具体合法的矛盾时，优先保证一般合法，承认具体事实差别存在，最终促进一般合法与具体合法的完美结合；当改革创新政策措施存在形式合法与实质合法的矛盾时，优先保证改革创新的过程、手段和行为合法，逐步促进结果、内容、动机的合法，并最终实现形式合法与实质合法有机统一。在行政管理体制创新过程中法治内在为度把握主要做到两方面：
1.坚持形式法治相对优位，使行政体制创新走出行政合法化的逻辑怪圈。具体做到四点：一是坚持形式法治优位，在行政体制创新过程中严格限制和规范行政主体立法权，切实改变部门立法、地方立法的私益化和工具化倾向；二是坚持形式法治优位，在行政体制创新过程中通过明确各级政府、部门执法权力清单，实现行政权力结构体系优化配置和权力行使高效配置；三是坚持形式法治优位，在行政体制创新过程中严格遵循分权制衡的法治原则，保障行政决策权、执行权和监督权合理界分；四是坚持形式法治优位，在行政体制创新过程中建立和形成行政体制运行良性机制，切实提高行政决策的民主化、参与度、公开化、信息化程度。
2.坚持实质法治与形式法治相结合，使行政体制创新实现法治双重价值协调统一。具体做到两点：一方面以形式法治优位为主导，在行政体制创新过程中坚持形式理性价值优先原则，以建构有限权力、政务公开、服务流程顺畅高效、诉求回应迅速的服务型政府为形式目标，防止和杜绝以维护公共利益为借口损害公共利益的行为；二是以实质法治优位为必要补充，在行政体制创新过程中坚持实质理性价值优先原则，以建构以人为本、诚实守信、责任明确敢于担当、公正廉洁勇于奉献的服务型政府为实质目标，防止和杜绝以合法形式掩盖非法目的的行为。
（三）行政管理体制创新中法治综合维度的把握
法治的综合维度及其约束是指以形式法治为思维底线，以实质法治为思维目标，以法治信仰为基本保障，在合法性、合理性、合目的性之间建立起理性沟通桥梁，从而实现法律强制性、道德正当性、信仰自觉性的完整约束功能。在行政管理体制创新的过程中法治综合维度约束功能与把握主要体现在三方面：
1.坚持合法性思维的法治思维底线，形成对行政管理体制创新的外在刚性约束。具体做到：（1）坚持行政管理体制的创新于法有据，特别应当从宪法和组织法的框架内进行顶层设计，然后由顶层设计所确立的制度逐层推进。（2）严格控制行政管理体制创新中“试错模式”，对确需突破既有法律的重大改革，必须通过法律授权的方式进行。（3）对于法律保留事权要严格按照法律规定主体、条件、范围、方式依法进行，不得突破法治思维合法性底线。
2.坚持合理性思维的法治思维基本目标，在遵循价值合理与内容正当基础上形成对行政管理体制创新的外在柔性约束。行政管理体制的改革创新是一项系统工程，需要一个长期过程，只有起点、没有终点。因此，行政体制创新不仅要坚守合法性思维底线，而且要从服务型政府建设的高度筹划和实施行政体制创新，[8]具体做到：（1）妥善处理法治稳定性和体制创新突破性关系。对于行政体制创新实践中已经成熟的经验和做法，应当及时通过立法确定下来，以彰显体制创新的合法性和引领功能；对于行政管理体制创新实践中尚无成熟经验和现成规律可遵循的问题，以道德正当性为思维导向，可以通过原则性立法或通过政策灵活规定，尽量不做强制性法律规定，为未来改革创新留下空间，以保证改革创新的稳妥性；对于现行法律规定中不符合客观规律和社会发展需要的内容，应当遵循正当性标准进行及时的废止和修改，以适应改革创新的需要。（2）妥善处理法治可预期性与体制创新不确定性关系。对于行政体制创新实践中已经形成稳定预期的内容和措施,应当及时通过立法确定下来，以维护改革创新的合法性；对于行政管理体制创新实践中尚未形成稳定预期的内容和措施，以道德正当性为思维导向，可以通过原则性立法或通过政策灵活规定，尽量不做强制性法律规定，为未来改革创新留下空间，以保证改革创新的稳妥性；对于行政管理体制创新实践中已经通过事实证明不具有正当性的内容和措施，应当坚决予以废止和修改，以保证改革创新的严肃性。（3）妥善处理法治公平性与体制创新效率性关系。对于行政体制创新实践中已经形成效率价值和产生实效的内容和措施,只要不明显违背法律公平性原则，应当及时通过立法确定下来，以突显改革创新的效率性；对于行政体制创新实践中尚未形成效率价值和产生实效的内容和措施，以经济效率性为思维导向，可以通过原则性立法或通过政策灵活规定，尽量不做强制性法律规定，为未来改革创新留下空间；对于行理体制创新实践中已经证明不具有效率价值和明显违背法律公平性原则的内容和措施，应当坚决予以废止和修改，以维护改革创新的合法性和公正性。
3.坚持合目的性思维的法治思维基本追求，在遵循目标前瞻与动机良善基础上，形成对行政管理体制创新内在柔性约束。中国行政体制的改革创新是一项政府主导下的自我革命和自我超越，其创新成效既需要根据创新的实践检验，也需要根据创新目的进行验证。因此，行政体制创新不仅要坚守合法性思维底线，而且要从服务于经济体制改革和政治体制改革的高度，从行政管理体制向公共行政体制转型高度筹划和实施行政体制创新。具体做到：（1）妥善处理法治滞后性与体制创新前瞻性关系。对于行政体制创新实践中符合法治原则精神、产生创新实效的内容和措施，应当及时通过立法加以确认；对于行政体制创新实践中法律暂时无法规制的复杂疑难问题，要主动适应改革和社会经济发展需要，立足“公共性”、“服务性”和“公正性”的行政体制本质取向，根据行政体制创新对经济社会良性发展是否有利等标准制定前瞻性政策措施，特别是对于不同行政主体权力范围设定、权力保留与增加、权力取消与下放、权力与责任协调等方面问题制定符合改革创新目标和走向的措施，引领行政体制改革创新正确发展方向。（2）妥善处理法治保守性与体制创新自觉性、能动性关系。对于行政体制创新实践中符合广大人民根本利益，并获得民众普遍认同和支持的内容和措施，应当通过立法予以及时确认，扩大改革创新成果；对于行政体制创新实践中基本符合广大人民根本利益，但未获得民众普遍认同和支持的内容和措施，应当积极探索、认真做好试点推广工作，不断通过创新实践提高“获得感”；对于行政体制创新实践中不符合广大人民根本利益，背离改革创新目标和走向措施和内容，应当坚决抵制和清除。
四、结语
中国目前处于社会转型发展的新时期，全面深化改革既寄托了中国人民热切希望，也反映了社会历史发展的必然趋势。但是，深化改革推进创新必须以法治为基本保障，必须以法治思维统领改革创新。幸者，以法治思维和法治方式命题的提出为标志，法治中国建设实现了从非法治思维向法治思维认识转换。因此，在行政体制创新实践中以法治思维的外在维度为约束，摒弃一切非法治思维；以法治思维的内在维度为约束，保持形式法治思维的相对优位；以法治思维的综合维度为约束，保持法律强制性、道德自律性和信仰自觉的全面协调。最终实现法治政府建设从非法治思维向法治思维的实践转换，以确保行政管理体制创新质量效果的全面提升。
注释：
[1]江必新：《法治思维——社会转型期治国理政的应然向度》，载《法学评论》2013年第5期。
[2]江必新：《法治思维、法治方式之内涵与运用》，载《楚天法学》2015年第1期。
[3]青锋：《行政管理体制改革新思维》，法律出版社2008年版，第4页。
[4]参见《中国共产党第十六届二中全会公报》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/n/2003-02-27/26/276581.html.（最后访问时间：2015年5月10日）。
[5]高小平：《创新行政管理体制，建设服务型政府》，载《中国党政干部论坛》2008年第7期。
[6]参见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/Content_6938568.htm.（最后访问时间：2015年5月10日）。
[7]刘剑明：《加快行政管理体制改革的路径选择》，载《行政与法》2013年第2期。
[8]刘剑明：《加快行政管理体制改革的路径选择》，载《行政与法》2013年第2期。
文章来源：《行政法学研究》2015年第5期
作者简介：史凤林， 山西大学法学院，副教授
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