金太军
苏州大学政治与公共管理学院教授,研究领域:当代中国政府与政治、公共政策与社会治理等,著有《行政改革与行政发展》等
在封建传统社会，行政官员是一个集立法、行政、司法职能于一身的统治者角色，是皇权的延伸。基于儒家道德，敢为敢当的正面典型如善断是非之“包青天”者、为民做主之清官“海瑞”者并不鲜见，却罕有因当官不作为而受贬谪的案例。官员不为，虽无受此责罚之虞，但也懂得“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的道理。老子曰，“我无为而民自化”，意味着道法自然，顺应规律，给人民以安宁不受干扰的社会环境，此“无为”非“不作为”也。在现代社会，身为“为人民服务”宗旨的践行者——政府官员，想民所想、有所作为是其应尽的责任。随着反腐败的纵深推进，“八项规定”“四风建设”等反腐措施起到了极大的震慑作用，党政官员纪律性和廉洁度明显好转。但官场同时也出现了“为官不易”的论调，暗生了“为官不为”的现象。官员不作为虽非新鲜名词，然而反腐高压之下此种现象似乎渐有抬头之势，值得反思。
中共十八届五中全会提出：“着力解决一些干部不作为、乱作为等问题，积极营造风清气正的政治生态，形成敢于担当、奋发有为的精神状态，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社会发展提供坚强政治保证。”当前，中国经济社会发展在深化改革的背景下面临诸多掣肘，无论是经济形势的企稳、市场秩序的巩固，还是社会力量的培育、社会民生的保障，仍然需要各级政府官员的思考与行动。严以治吏，破除“为官不为”，不仅是对官场不良风气的整肃，也意味着处理好政府与市场、国家与社会之间的相互关系，更是国家治理体系与治理能力现代化中不可或缺的一环，剖析“为官不为”现象并予以规制已是当务之急。
一、“为官不为”之表征
从严治吏的既有成效深得人心，但一部分官员的心态却发生了微妙的变化，其行为模式出现了明显的不作为倾向。并且，这种不作为的心态具有传染性，很容易呈现出“集体感染”的政治生态反应。为此，中央高层已经明确强调，为官不为、尸位素餐本身就是一种“隐形腐败”。具体而言，“为官不为”在现实中主要表现为三种形式。
1.畏首畏尾，不敢为，是为怕政
在反腐重拳之下，官场气氛一时肃然。许多官员在遵守中央规定、不吃不拿的同时，抱着“多做多错，少做少错，不做不错”的自保逻辑，认为事情做的多、动静大必然会把自己推到人民群众的眼前，生怕重蹈覆辙，被“揪出来”推向舆论的风口浪尖而乌纱不保，因而奉行“多一事不如少一事”的原则，消极怠工，不敢作为。
2.能拖则拖，不肯为，是为懒政
作风建设的开展使得“门难进，脸难看”问题有所改观，但现实中“事难办”仍有迹可循。减少行政审批、实行权力清单，对于政府“看得见的手”乱作为的现象有所约束，但政策的实际落地却或多或少存在偏差。对于那些无益于增进自身利益、却属于自己分内的职责，有的官员便假借“简政放权”之名，能不办则不办，能推脱则推脱，想着法子绕道而行，不愿作为。然而，对于那些攸关利益的事项，仍千方百计地论证其必要性与合理性，为其不可精简辩护，而其背后的逻辑却经不起推敲。另外，随着年龄增长，期待着“安全着陆”的官员更没有主动作为的积极性。
3.疏于研学，不会为，是为怠政
怠者，心之懈也。改革到了全面深化、攻坚克难的关键时期，作为一个人为建构色彩浓厚的特殊历史进程，更需要党政官员这些核心行动者们积极作为。然而，在观念态度上，有的官员思想懈怠，疏于前沿理论和知识学习，排斥理念的更新，多做纸上功夫，不开展实际调研；在做事方式上，有的官员善搞“一刀切”，而当现实情况复杂、牵扯多方利益时，这种简单粗暴的思维易导致利益冲突，从而徒增社会风险。
除了不敢为、不愿为和不会为之外，还存在着“假作为”“乱作为”、选择性地“有所为和有所不为”的现象。有些官员装样子善表演、搞形式做材料，汇报大张旗鼓，而百姓则未得任何“改革红利”；有些官员对各种形象工程、面子工程不遗余力，而对民生关怀则名存实无，民众期许多未得到实现。在“为”与“不为”之间，官员行为模式的偏离得以一窥。
二、“为官不为”之原因剖析
当前，官员不作为现象有日渐升温的趋势，这实际是多重因素交互的结果，主要涵盖了内源性和外源性两个方面。
1.内源性原因
（1）官员价值观旁落与“权力瘦身”的不适。马克思主义价值观强调“实现最广大人民的根本利益”，保障人民群众的主体地位。然而，改革开放30多年来，心系人民、一心为公的品质在有些地方似乎逐渐成为一种奢侈的为官之道，思想“贫血”和精神“缺钙”现象比较严重。通俗地说，价值观反映的是“认为什么最重要”的问题，懒政怠政的官员必然是罔顾了以人民利益为重的准则，却往往对于攫取权力不遗余力。在一些早期思想家的眼中，权力是人类一种“永恒和无止境的追求，这种追求至死方休”[1]。而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[2]。尽管官僚组织在过程上具备韦伯所说的非人格化的科层理性，不过凡涉及权力，总是表现出强烈的自利倾向，难以适应“权力瘦身”带来的“相对剥夺感”，究其根本，权力能够带来利益，而此利益乃个人私利或团体利益。故而在设置权力清单过程中出现了“实权不放手，履职不到位”的“为官不为”现象。此外，简政放权、政府机构调整过程中的职权职责划分模糊也是造成扯皮推诿不作为的重要因素。
（2）激励失效与绩效不彰。从官员个体角度来看，最为现实的激励莫过于物质激励和职位晋升。行政权力对重要资源的支配能力能够为其开辟较大的寻租空间，国家高层察觉了其危险性，故而发出了“当官莫想发财，发财莫来当官”的警醒。对于政府组织这样典型的公共部门来说，其主要的激励手段不是、也不应该单纯地倚重于物质激励。然而，在市场经济不断发展的当下，由于社会财富快速增长与自身工资增长不成比例，许多官员产生了对内外部公平的疑问，继而出现内心失衡；而在高压反腐过程中，一些正常的福利待遇被消减甚至被取消，其中难免存在矫枉过正的问题，这也极大地消解了官员积极有为的动力。从激励的视角来看，此时仅仅依靠官员发扬公共精神等道德感召来治理懒政，既是理想化的，也是冒险的。当某些官员因为年龄的硬性限制面临“职业天花板”时，自知升迁无望只求“平安着陆”，故而在反腐压力下“不求有功但求无过”，无所作为也便不足为奇。此外，由于基层工作条件和收入待遇欠佳，同时存在普遍的权责不对等现象，故而基层官员具有更明显的不作为倾向。作为决策落地的神经末梢和群众接触的直接窗口，基层官员消极不作为造成的影响更为严重。
除了物质激励，在晋升激励上也有着现实偏差。伴随新公共管理理论与实践的发展，中国政府部门的绩效评估也逐渐兴起，但多年以来在发展型政府模式下，组织部门对政府官员的考核依然注重经济指标，轻视绩效形成的过程，这种对GDP盲目追求、重结果轻过程的绩效评估导向引致了实际效果的异化，地方各级政府在上级经济任务上“层层加码”，上演了一场场晋升竞标赛[3]。地方政府承担哪些职能往往是行政发包制的结果，考核标准的偏差催生了许多地方官员不作为、乱作为、选择性作为等乱象，表现为重复建设、无用建设、形象工程、面子工程等，而诸如生态、食品、医疗等民生问题则迟迟难以进入决策视野，其实质是扭曲的绩效升迁标准下，中央行政发包模式和官员主导的地方横向竞争共同作用产生的一系列“非绩效行为”[4]。
（3）官员理念行动与改革现实脱节。“摸着石头过河”一定程度上造成了改革碎片化，促使如今的顶层设计兼顾全局性和方向性，以推动国家治理体系和治理能力现代化。这对广大党政官员提出了更高要求，疏于研究与学习，便难以紧跟改革步伐。从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”，再到如今的关注民生、释放“改革红利”表明，每一次时代主题的转换也是一个需要逐步适应的过程，理念与行动脱节的官员自然无所适从，不知如何作为，甚至乱作为。当下中央正尝试在主政官员的考核中加入其他维度，以改变“唯GDP”的积弊，但经济下行压力使得地方对经济增长的冲动依然强烈。在许多官员的观念中，继续发展仍要靠找投资、搞项目、要政策、“跑部钱进”“商业圈地”、开发资源，这一系列做法已经形成思维与行动惯性，产生了高度的路径依赖，并且多年以来不断自我强化。中央近来强调经济结构调整、产业转型升级、改善社会民生，同时在土地财政、地方债务等方面实行了严格的限制，再走“老路子”的难度大大提升，而官员们开发新的经济增长模式又面临着巨大的经济成本与政治风险，因而直呼“巧妇难为无米之炊矣”。
2.外源性原因
（1）政治生态的既有习性。政治生态是从生态学引入政治学的概念。广义地说，我们可以把政治生态理解为政治系统内各种要素的总和，主要涵盖了多层次的政治主体及其行为方式、对政治主体及其行为加以约束的各种政治制度（正式制度与非正式制度兼而有之）、政治文化以及政治心理等。政治生态是在中国特定的政治实践场域中被提出的一个概念，习近平同志多次强调“山清水秀的政治生态”，然而其彻底转变难以实现“一键切换”，政治生态不仅潜在在场，而且具有其固有习性，内在影响着政治系统内的成员。长久以来，中国官本位思想根深蒂固，形式主义、官僚主义、享乐主义以及奢靡之气等不正之风滋生官场乱象，并不断腐蚀执政的根基。随着“四风建设”和“三严三实”的开展以及反腐的纵深推进，公共权力的行使日益规范，但这并不意味着新的官场秩序已经建立，官员懒、怠、怕的心态和行为模式反映出的政治生态亟须持续引导、不断优化，官场良序的重建并非一朝一夕之功。
（2）问责的非常态化。从理想模式来看，官员问责体系是多主体、多方位、多层次的，但在现实中，由于各方面的有效性缺陷，导致了问责体系运行的整体非常态。第一，内部纵向问责中，往往大事化小、小事化了，出了大事才追责；事前事中无监督，事后才追责；绩效考核只作为官员升迁之参考，却不作为问责之依据。这样有权力而无责任的状态难以塑造一个真正有担当的政府。第二，党性要求不断强化对官员品行作风的规制。反腐政策出台，巡视制度落地，约谈、双规再到中纪委通报等一系列党内“家法”措施，旨在净化官场生态，正本清源。在腐败严峻态势下，虽有其必要及合理性，但最终还是要回到法治的轨道上。严厉的“家法”难以使官员们形成准确的政治预期，故畏首畏尾更不敢为。第三，在行政问责与党内问责难以统摄的范围里，社会问责的长期缺位给许多官员遗留了不作为的空间。社会问责意味着要通过鼓励公共参与来彰显公共理性，以实现对“利维坦”、对“权力任性”的纠偏，这就要求政府对为或不为、为何为、如何为等问题做出回应与解释，对有悖于广泛民意的政府行为施以公众压力以及合法合理的质疑。然而现实中，在政府决策前、行动中、结束后的各环节上，囿于公民参与的疲软、社会交互性的缺失，社会问责难以发挥其规制政府的理想功能。此外，网络舆论监督的影响力飙升，随着自媒体与公共传播平台的无缝对接，民间舆论监督的威力达到前所未有的高度，官员监督的实质主体扩展到全体网民。即使问责，也应有其既定的程序，而在网络舆论下，不论是腐败问题还是作风问题，不论大小轻重，一经网络曝光就有效应放大的可能，压力之下触发的问责往往被直接处置，群众有大快人心之感，而官员们则人人自危，此为问责非常态化之又一体现。
三、“为官不为”之规制
为官不为虽是近来凸显的官场乱象，但其背后成因却并非新近才出现。当下治理“为官不为”，需要从优化考核激励、落实监督问责和强化法治保障等几个维度着手，以保证权力运行规范，促使官员行为回归正位。
1.考核激励齐头并举
随着市场机制被越来越多地用于测试个人和政策的价值，在政府部门和公务员系统内部，实际的绩效越来越难以被清楚地衡量出来[5]12。这使得传统的公务员管理方式备受质疑。现实中的官员绩效考核需要在考核导向、考核方法、考核过程等环节上加以优化。第一，调整考核导向。考核是一根“指挥棒”，有怎样的考核导向就会产生怎样的行为。要对传统政绩观进行改革，在推动经济社会稳步发展过程中，引导官员将社会民生、公众需求、生态环境等因素纳入考量范围，减少行为偏差，引导主政官员主动作为。第二，科学考核。采用科学的全面的考核标准和方法，明确“为”与“不为”的界限，减少个人主观意志的影响，注重对实际成绩的考评，结合各机关部门情况，考评主体适当引入其直接服务对象来提升信度和效度，从而准确、有效地体现考核的导向作用。第三，注重过程控制。明确地方发展过程中的负面清单，划定“一票否决”的行为禁区，设置“为官不为”的触底红线。
激励有正面激励与反面激励，对官员个体来说也包含着晋升激励、物质激励等多个侧面。在职位晋升上，要注重对绩效考核结果的应用，奖罚并施。回应社会需求是当前政府开展工作的立足点，在其位不谋其政，是对公共资源的极大浪费。对敢作敢为、有所作为的官员应增强正面激励，而对于消极不为的官员，应强化问责机制，明确问责主体，引入公民参与，使其成为悬在不作为官员头顶的“达摩克利斯之剑”。不同于关乎职位与仕途的晋升激励，物质激励则主要体现为工资报酬与福利待遇。组织管理与行为科学领域对组织成员的激励不乏论证，巴纳德将组织平衡视为贡献（服务）与诱因（效用）的问题，而组织能够分配的效用应不少于其贡献，这关乎组织的有效性发挥，而这种所谓的诱因兼有物质层面与精神层面。因此，公务员的报酬制度不仅关系成员的激励，还最终影响着政府的行为和产出。盖伊·彼得斯认为那种刻板的强调统一、级别、资历的传统公务员报酬制度应该逐渐被以工作成绩来确定工资级别的制度所代替，并且运用市场跟随模式，给予配套职业保障[5]41-44。更好的薪酬模式既要顾及外部公平，也要注重内部差异，同时对公共服务的强调不可偏离。改革公务员薪酬制度，应为基层公务员和各级官员提供与市场上劳动水平相当的合理薪酬和保障，以切断那些因报酬过低而形成的权力寻租和腐败链条，优化官员们在公共服务与公共决策过程中的行为模式，实现由以私利考量为重的“纯粹理性人”向以公益考量为重的“公共人”的切换，激发其主动为民服务，积极作为，推动公共性的价值回归。
2.监督问责三位一体
不同于对道德和价值观的宣扬和规引，问责是对行政人员施以一种外在的刚性约束，作为对道德等内在柔性约束的补充。李克强同志在2015年政府工作报告中提出：“对为官不为、懒政怠政的要公开曝光、坚决追究责任”。治理“为官不为”，需要实现行政问责、党内问责、社会问责的统一。
行政问责应逐步形成系统性。行政系统内部的纵向问责其实是一种自我否定的过程。首先，政府职权的清晰界定是实现行政问责的前提。梳理部门职能，划分权力边界，明确责任范围，在简政过程中需严格落实权力清单和责任清单，而在放权过程中注重地方职权职责的承接，避免出现真空地带，成为官员们推诿塞责不作为的理由。其次，官员考核结果的有效应用是实现行政问责的关键。绩效的实际产出是官员晋升的参考，也应是问责之依据。科学、合理的官员绩效考核能够反映其履职尽责的程度，而考核导向、考核过程以及考核方法的完善则是避免考核结果异化必要的措施，这在上文已有论述。再次，制度落实是实现行政问责的保障。需明确行政问责主体的权力与约束，以完善的制度和强有力的措施推进问责的有效落实。
党内问责是对行政问责的重要补充。对行政问责的批评往往聚焦于内部监督的软弱无力，因为对于一个系统来说，如若没有外部能量的长期输入，那么持续开展对自身的“手术”是缺乏动力的，而自上而下的强制的党性要求之于官员系统而言则是一股持续的“正能量”。中国共产党以“为人民服务”为宗旨，要求广大党员干部时刻追求“最广大人民的根本利益”，党管干部原则成为党内问责的重要保证。故而从党治的角度看，治理“为官不为”就是要继续整肃党内风气，严抓党员作风，优化政治生态。不断强化的党内问责在重拳反贪腐、反“四风”的同时，更要明确反对“为官不为”、尸位素餐的倾向，确保党员干部形成在其位谋其政、主动积极作为的政治自觉。
社会问责有赖于公众参与的扩大与成熟。政府乃至社会对公众参与的偏见很大程度上来源于近年来愈演愈烈的群体性事件，如此的非制度化参与能够迅速实现集体行动之目标，显示了公众力量之巨，如若政府不由内而外地思考应对之策，恐怕日后趋之者甚众，致使基层政权瘫痪也并非危言耸听，因为成功的体验往往成为人们复制集体行动的冲动和激励。同时，对于公众参与能力低下的诟病难以成为排斥政府行政过程中社会问责的理由，作为转型中的后发现代性的国家，公众参与能力的成熟应当是在多次成功的行为体验中实现的，政府应注重创造机会、创新形式以培育参与热情、健全参与机制、完善参与制度。在中国某些城市已经有了一定的公众参与、公众监督的实践起步，如各地市长电视直播问政的形式，让官员“全身冒汗”，许多问题能够立刻提上议程。当然，社会问责的内涵不止于此，它贯穿于公共行政的全过程，从公共政策的规划、决策、执行和监督，到公共财政预决算，再到政府部门的绩效管理等，都应当纳入到以公众参与为主要支撑的社会问责对象中。当然，公众有序有效参与的前提是对公众知情权的保障。政府信息的公开有利于将公共行政的“暗箱”敞开于阳光之下，对于不作为官员也是一种警醒与督促。社会问责不仅是外部问责之利器，也是触发和推进行政问责、党内问责的阀门。通过多形式、多层次、多方位的社会问责，对“为官不为”者施加公众压力，让官员们心中常有戒，时刻感受公众在场，才有可能使权力回归其“为民”的本位。
此外，作为外部监督的前沿阵地，媒体与网络在以往触发问责机制的过程中扮演了重要角色，尤其从“老虎苍蝇”纷纷落马中可以看出网络舆论对政府各级官员形成的压力。不过“只要上网立刻下马”的逻辑仍然值得推敲，上级机关迫于压力不经查实而直接处理又不免有失偏颇。虽然网络虚拟社会内价值观良莠不齐，而现实社会的行政环境各有殊异，但问责有其合法的既定处置程序，直接屈从于网络民意和舆论压力必然导致官员集体失声。此种情形之下的一些不作为，是否可以解释为一种“沉默抵抗”？正确看待与引导媒体以及网络监督，需施其所能，行其所长，避免过犹不及，反为掣肘。
3.法治保障一以贯之
深化改革不能绕开对政府自身的改革，完善法治也必须推进吏治的法治。十八届四中全会对全面依法治国做出了总体部署与安排。依法治国不同于“依法行政”，它意味着国家、社会、市场运行的各个环节都应受到法律的约束和保障。法治是一个极具统摄力的行为框架，应以张扬公平正义的价值理性替代纯粹的工具理性。法治政府强调有法可依，依法行政，而其前提则是依法治吏，只有将法治思维一以贯之，张扬法治精神，才能让官员们真正做到懂法、守法、畏法，在法治框架内有所作为。
首先，依法治吏需完善公务员管理法律。良法乃善治之本，要以完善的法律对官员行为施以明确的规范要求。中国自2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》是公务员法制建设进程中的里程碑式法律，但在近十年的社会快速发展中也必然产生相对滞后的问题，未能兼顾的疏漏常常以各种临时性法规的形式予以填补，如官员财产申报制度等。加快良法建设需不断填补现行法律缺陷，及时对现实中出现的如“为官不为”等乱象制定相应的法规，并逐步形成法律，为依法治吏打下坚实基础。其次，依法治吏也应充分保障人民申诉之权。除了公务员法，行政法也是监督行政主体、保障行政相对人权益的可依之法，保障公民的申诉之权对于监督政府行政、规制官员行为具有重要作用。如新近修改的《中华人民共和国行政诉讼法》在行政诉讼的受案范围上力争扩大至涵盖社会保障权和知情权，尤其将一些行政契约的不履行纳入其中，并且增设了行政机关负责人出庭应诉的制度设计[6]，这就为规制“为官不为”增力不少。最后，依法治吏更仰赖于公正司法。因此，法律的强制约束是制约违法违纪官员的最后一道防线，法律的失守意味着最终底线的崩塌。制度常难在落实，重典应严于司法。因此，应进一步强化司法主体性、独立性，提高司法效力，减少行政干涉，力求阳光司法、公正司法，形成对政府官员的有效震慑。“为官不为”轻则面临违纪问责，重则需承担相应的法律责任。
余论
官僚体系的现代化是国家治理体系和治理能力的现代化之重要组成部分，而中国的特殊性在于，官员队伍是否具有政治自觉和历史担当是改革成败的关键。在经济领域，中国市场经济起步和发展并非来源于哈耶克意义上的自发秩序，而是依赖于国家决策下的行政力量主导，经济改革时至今日，政府及其官员的角色依然重要；在政治领域，党政官员作为改革者与被改革者的双重角色，对政治改革之进程影响深远；在社会领域，公民社会的发育成熟仍离不开政府的扶持与引导。可以说，官员队伍的素质对于形塑国家能力至关重要。“为官不为”现象是当下阶段性的官场病态，而不断调节官员心态、矫正官员行为、重塑官场秩序、优化政治生态却是一种必然的、长期的内在要求。
当然，制定“规矩”的同时也要允许犯错。成功的实践经验最初极少是来自自上而下的推广，地方的试错与试点是改革开放以来经济快速发展和制度渐进完善的两大关键。在深化改革的当前，强调全局性和统筹性的同时，打破固有格局，创新社会治理，是需要行动者们具备巨大的勇气和魄力的。要尝试对敢想敢做的、尤其是年轻领导干部实行试错保护，对待腐败绝不容忍，但工作开展中出现的错误，如不涉及法律和原则问题，能宽容尽量宽容，甚至为其承担一定责任，以纠正“多干多错，少干少错”的观念，切不可将工作犯错与作风腐败混为一谈，打击官员作为的积极性。概言之，治理“为官不为”，不可矫枉过正，否则就会产生过犹不及的后果。
参考文献：
[1]霍布斯.利维坦[M].北京：商务印书馆，1986：72.
[2]孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].北京：商务印书馆，1982：154.
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[4]周黎安.行政发包制[J].社会，2014，（6）.
[5]彼得斯B.政府未来的治理模式[J].吴爱明，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001.
[6]应松年.行政诉讼法律制度的完善、发展[J].行政法学研究，2015,（4）.
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