行政诉讼的范围是一个系统性、多维性的概念。

       “受案范围不仅仅是法院对哪些行政案件可以受理的问题，还具有以下几方面的重要意义：（1）受案范围是法院对行政机关行政活动实施司法审查的权限范围，行政诉讼是法院监督、审查行政机关行政职权活动的法律制度，法院能受理哪个范围的行政案件，同时也就意味着能对行政机关哪个范围的行政活动具有监督、审查的权限。（2）受案范围同时也是公民、法人或者其他组织的合法权益能受到司法补救的范围以及他们诉权的范围。（3）受案范围决定着法院与权力机关、行政机关在处理解决行政案件上的合理分工。”

       可见，就当事人角度而言，行政诉讼的范围系指公民、法人或者其他组织针对行政主体的哪些行政行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼以求法律救济的范围；就司法机关角度而言，行政诉讼的范围是指人民法院可以受理哪些行政案件，或者称人民法院主管的范围。就这两个视角而言，行政诉讼的范围都是指“行政行为的可诉性”范围。

       此外，有些制度与因素虽也影响到行政诉讼的范围，但它们不属于行政诉讼范围本身的范畴。例如，人民法院受理行政案件之后，它对该案所诉行政行为的审查深度（事实审还是法律审）与审查标准（作合法性审查还是作合理性审查）；设定有权提起行政诉讼的原告资格的宽严程度；规定原告提起行政诉讼时效上的长短……，等等，这一切虽然都直接或间接影响行政诉讼的实际范围，但不属于行政诉讼范围的理论问题，故本文不加涉及。

        中国行政诉讼范围从否定到肯定，从小变大，从限制、恢复到拓展，反映了中国行政法治建设的清晰轨迹。

       中国行政诉讼范围的确立显然以行政诉讼制度的普遍建立为前提，而中国从行政诉讼的抽象原则到行政诉讼具体制度的建立，大约经历了40年。

       中国社会主义的行政诉讼制度早在建国初期就有萌芽。1949年起临时宪法作用的《 中国人民政治协商会议共同纲领》第 19条规定：“人民和人民团体有权向人民监督机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”这为我国行政诉讼制度的建立奠定了最早的立法基础。在这一基础上，不少法规开始规定某一领域的行政诉讼制度。1950年的土地改革法第31条规定，当事人对政府评定成份的结论不服，可以向县人民法院申诉。1954年9月20日，全国一届人大通过了我国第一部宪法。这部宪法第97条明文规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”

        “五四”宪法再次肯定了共同纲领中关于行政诉讼的原则。由于不久以后发生的“大跃进”和十年“文化大革命”的冲击，1954年宪法的精神无法落实。

       1978年，我国着手恢复法制建设。1979年开始陆续出现涉及行政诉讼的法规，如1979年全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法（第25条）、1980年中外合资经营企业所得税法（第15条）等，尤其是1982年的新宪法，其第41条规定再次为我国行政诉讼制度奠定了法律基础。同年通过的民事诉讼法（试行）第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”从而使行政诉讼有了完整的准用性规范。1983年，我国普遍在人民法院内开设经济审判庭，经济案件被列入受案范围。围绕经济行政诉讼，最高人民法院作出了不少规范性规定，如1985年11月6日，最高人民法院发出了《 关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》。这时，我国虽然已形成了不少行政诉讼制度（尤其是在经济方面），但无论在法律制度上，还是在人们的思想观念上，行政诉讼尚未被看成独立的诉讼法律制度。这种观念上和体制上的转变，首先应归功于1986年的治安管理处罚条例。该条例第39条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决：不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”

       治安管理处罚条例第一次确立了我国的治安行政诉讼制度，而且从此催生了中国行政审判庭的设立。

      但就总体而言，在1989年行政诉讼法制定之前，由于没有确立普遍的行政诉讼制度，其诉讼范围完全依赖个别法作“个别性”规定，当时只有两项行为正式被纳入行政诉讼的范围，那就是（1）部分经济行政案件（主要在税务）和（2）治安处罚行政案件。随着行政审判实践的发展，人们普遍发现民事诉讼法（试行）第3条第2款不再适应现实的需要,要求制定单一的行政诉讼法的呼声日益高涨。1989年，《 中华人民共和国行政诉讼法》颁布，并于次年实施。

       行政诉讼法第11条规定了6种可诉行为与一个补充条款，即：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

       同时，行政诉讼法第12条又规定四种行为不可诉，即：“（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”

       虽然以上的规定列举了多项可诉行为，但由于该法设定了兜底条款，所以，行政诉讼法对行政诉讼范围的规定还是属于概括式规定，而不是列举式规定。而且，这些规定还体现了中国划定行政诉讼范围的几项原则，即：

       第一，将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为，确定具体行政行为可诉，抽象行政行为不可诉；

       第二，将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为，确定外部行政行为可诉，内部行政行为不可诉；

       第三，将行政行为分为终局行政行为与非终局行政行为，确定非终局行政行为可诉，而终局行政行为不可诉；

       第四，将行政行为分为涉及人身权、财产权的行政行为与涉及其他权利的行政行为，确定前者可诉，后者只有在有法律、法规特别规定时才可诉；

       第五，将行政行为的违法分为认为违法与实际违法，公民、法人或者其他组织只要“认为”行政主体的行政行为违法便有权起诉，并非需以行政行为的“实际”违法为前提。

       行政诉讼法第11—12条对行政诉讼范围的规定及所意含的行政诉讼范围的划定原则，表明中国行政诉讼的范围已从“列举式规定”过渡到“概括性规定”，从“个别规定”上升到一般规定”。这是中国行政诉讼制度建设中的一个飞跃。

        如果说1989年行政诉讼法的公布及1990年该法的实施，标志着中国行政诉讼范围的普遍划定，那么，1991年最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》的公布及实施，标志着中国行政诉讼范围受到了限制。

       按理说，行政诉讼法所确定的范围还是比较大的，它体现了中国法律对公民、法人和其他组织不受行政机关非法侵害方面的力度，也体现了对行政机关依法实施行政权方面监督与保护的力度。1991年6月11日，最高人民法院公布了《意见》，并于1991年7月11日起施行。

     《意见》对行政诉讼法所划定的受案范围作了不少限制，从而缩小了我国行政诉讼的法定范围。这主要表现在两个方面：

       第一，通过对“具体行政行为”的限定解释，缩小了行政诉讼的范围。《意见》第1条规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”

      《意见》的这一解释，撇开存在其他行政法理上的问题不说，其最主要的问题是将“具体行政行为”的范围大大缩小了。特别是由于将“具体行政行为”界定于“单方”行为之内，从而将以“双方”行为为特征的行政合同赶出于具体行政行为的门外。

       第二，将计划生育领域中的可诉具体行政行为限定为“征收超生费、罚款”，再次缩小了行政诉讼的范围。根据行政诉讼法的规定，无论在计划生育领域还是在经济行政、文化行政或司法行政等领域，行政主体作出的具体行政行为只要属于行政诉讼法第11条所规定的范围之内的，均属可诉的行政行为范围。但《意见》将计划生育领域内的可诉具体行政行为限定为“征收超生费、罚款”，其结果必然将“征收超生费、罚款”之外的大量的可诉具体行政行为，如计划生育管理中的许可决定、各种强制措施及其他处理决定，排斥于法律救济之外。

      《意见》将可诉的具体行政行为作了一些限制，虽然既有一定的背景，也有一定的“理由”，但笔者仍然以为不妥，甚至认为是对中国行政法制建设的一个倒退。中国行政诉讼的范围是由行政诉讼法统一划定的，而行政诉讼法是属于由全国人民代表大会制定的基本法律，最高人民法院由全国人民代表大会产生并报告工作，它怎么有权通过自己的司法解释来缩小由全国人民代表大会通过的法律所划定的行政诉讼范围呢？！另外，我们党和政府还多次强调：计划生育也得依法。不将计划生育领域内的行政管理行为纳入行政诉讼的轨道，接受司法监督，那就永远不可能提高行政机关的行政执法水平。

 2000年3月8日，最高人民法院公布了《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（以下简称《解释》），并同时废止了《意见》。

如果说最高人民法院有关行政诉讼法的第一个司法解释即《意见》是对行政诉讼法所划定的受案范所划定的受案范围作了正当的恢复。至于这时最高人民法院为什么通过第二个司法解释来恢复行政诉讼法原定的诉讼范围，主要是考虑到：

“第一，行政诉讼法作为一部重要的保障行政法治和民主政治的法律，已具有越来越重要的价值。第二，重新对受案范围尤其是可诉性行政行为进行规定，有利于将行政诉讼保护的公民的权利提高到‘公法权利’这样一个高度，更有利于保障公民的合法权益或者其他权益。第三，如果按照行政诉讼法的规定办理，实际上比我们现有的受案范围广泛。而在实践中，有案不收、有告不理的情况特别严重。第四，之所以是’恢复”，而不是“扩大”或“缩小”，是因为在行政诉讼法尚未修改的情况下，不应对受案范围作出不符合法律的规定。”

根据最高人民法院行政审判庭“行政诉讼司法解释讲座”中的阐述，最高人民法院2000年的新司法解释对行政诉讼法所确定诉讼范围的恢复表现在：（1）删除了原司法解释中对具体行政行为的不适当定义；（2）明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项；（3）比较准确地界定了不可诉行政行为的内涵和外延；（4）对人身权和财产权作了广义的理解。就恢复的程度而言，（1）可诉行为从法律行为原则上扩大到准法律行为和事实行为；（2）从单方行为扩大到双方行为；（3）从行政机关的行为扩大到某些非行政机关的行为；（4）从涉及财产权、人身权的行为扩大到除涉及政治权利以外的所有权利的行为；（5）从可诉的行政不作为扩大到了除政治权利以外的其他所有不作为。

笔者对以上所述最高人民法院对行政诉讼法受案范围的恢复内容与恢复程度表示认同，但同时以为，上述内容有的直接来自最高人民法院《解释》的规定，而有的只是深层次的理论认识。仅就《解释》条文而言，最高人民法院对行政诉讼范围的恢复主要表现在三个方面：

第一，删除了原司法解释中对具体行政行为的不适当定义，从而恢复了具体行政行为本身的范围。如前所述，原司法解释即1991年最高人民法院《意见》对具体行政行为的解释，将其界定为“单方行为”，现通过取消该不适当的定义，达到了恢复原具体行政行为本身包括“双方行为”（如行政合同）在内的范围。

第二，取消了原司法解释在计划生育管理领域对可诉行为的限制。1991年《意见》第2条第3款曾将在计划生育管理领域中的可诉行为限定为“征收超生费、罚款”，从而排除了在这一领域中的其他可诉行为。《解释》取消了该款规定，排除了计划生育管理领域在可诉行为上的特殊性。换句话说，只要在其他行政管理领域是可诉的行政行为，在计划生育管理领域也同样是可诉的。

第三，明确列举了不属于行政诉讼范围的事项。原来行政诉讼法第12条对行政诉讼的范围作了四项排除性规定，但没有穷尽。在当时没有确立“除了不可诉的行为，其他都是可诉的行为”之原则的条件下，为人民法院因不想受理某类案件而任意扩大解释第12条范围留下了可能性。现在最高人民法院的《解释》将不可诉行为扩大至六种，即：

“（一）行政诉讼法第12条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”

这样就穷尽了不可诉的行为。在“除了不可诉的行为，其他都是可诉的行为”的原则之下，这种对不可诉行为的穷尽，必然保障了行政诉讼法原有的可诉范围。

自最高人民法院2000年的《解释》以来，中国行政诉讼的范围进入到拓展期。而且，在这一时期前后，中国行政诉讼范围的恢复与扩大几乎是同步进行的。

中国行政诉讼的范围之所以能在原有范围得到恢复的前提下还能进一步拓宽，与这一时期的大背景有关：1999年3月，第九届全国人民代表大会第二次会议将“依法治国”的治国方略写入了宪法，从而使“依法治国”成为我国的宪法原则；2002年党的十六大报告，把“依法治国”提到“政治文明”的高度来加以认知；2003年10月，党的十三届三中全会通过了《 关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“推进依法行政”；2004年3月22日，国务院印发了《 全面推进依法行政实施纲要》，确立了在10年内建立起“职能比较完善的法治政府”的目标。就小背景而言，中国行政诉讼法经过15年的实践，要求修改行政诉讼法、进一步拓宽行政诉讼范围的呼声已越来越高。

在上述背景的推动下，中国行政诉讼的范围通过以下的方式与途径正在“悄悄地扩张”：

第一，行政诉讼的范围从人身权与财产权扩大到受教育权。在这一时期，新的行政复议法被推出，它取代了1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的行政复议条例。行政复议法第6条第（9）项规定，对于“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”，“公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议”。行政复议法将复议范围从原有的“人身权、财产权”扩大到“受教育权”，那么，与行政复议相衔接的行政诉讼范围也必然随之扩大到相同的范围。

第二，行政诉讼的范围从具体行政行为扩大到部分抽象行政行为。在行政复议法之前，无论是行政复议还是行政诉讼，均牢牢守住“抽象行政行为”这一阵地，即规定抽象行为不可诉。行政复议法第一次突破了这一防线”。该法第7条规定：

“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”

这条规定就意味着，规章以下的抽象行政行为被附带地纳入行政复议的范围。当一个针对具体行政行为同时又附带抽象行政行为的复议案件进入行政诉讼时，所附带的抽象行政行为也自然进入了行政诉讼的范围。

第三，行政诉讼的范围从法律明示的“行政不作为”案件扩大到普遍的“行政不作为”案件。以前，人民法院受理不作为的行政案件，大多限于行政诉讼法本身明示的案件，如行政诉讼法第11条第（4）项与第）51项所规定的“拒绝颁发”许可证或者“不予答复”许可证的申请、“拒绝履行”保护人身权、财产权的法定职责等。而现在，人民法院在办案中的通常认识是：不作为行政行为是与作为相对应的另一种形态，因而只要该行政作为行为是可诉的，那么，对应的行政不作为行为同样是可诉的。当时最高人民法院的几个司法批复支持了这一观点。

第四，行政诉讼范围第一次扩展进入高校教育行政领域。以前，大学的高等教育行政管理是不属行政诉讼范围的，一个潜意识的理由是，它属于“内部行政行为”。然而，1998年北京科技大学生田永状告北京科技大学和1999年北京大学学生刘燕文状告北京大学两案破天荒地被人民法院受理之后，全国类似的教育行政案件风起云涌，“高校教育行政不再是不可诉的内部行政”的观点已被广泛接受。

中国的行政诉讼法已进入修改程序，它的修改方向将会是怎样，人们翅首待望。但无论如何，它肯定会拓宽中国现行行政诉讼法所划定的诉讼范围，这毕竟代表着中国行政法治的进步！

本文选自《政法论坛》2005年第5期