任敬陶:论行政审批事前、事中、事后监管

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【学科类别】行政管理法
【中文关键字】行政审批；事前；事中；事后；监管
【写作时间】2017年
【作者简介】山东省菏泽市政务服务中心管理办公室党组副书记、副主任
【全文】
党的十八大提出了“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”以来，党中央、国务院高度重视深化行政审批制度改革、继续简政放权工作。李克强总理多次亲自主持召开国务院常务会议和全国深化行政审批制度改革及简政放权工作会议，安排部署深化简政放权、放管结合、优化服务（简称“放管服”）工作。据统计，截止到2017年上半年，本届政府已取消或下放618项国务院部门行政审批事项，已取消283项中央指定地方实施的行政审批事项、434项国务院部门职业资格许可和认定事项、323项行政审批中介服务事项，取消、转认证、下放工业产品生产许可30项，共取消、下放1688项行政审批事项。改革力度之大、涉及范围之广、取消下放行政审批事项之多，可以说是前所未有。
在深入推进行政审批制度改革、简政放权的同时，李克强总理又多次提出“继续推进简政放权、放管结合，重点解决‘会批不会管’、‘对审批迷恋’、‘对监管迷茫’等问题。”多次强调“要切实加强行政审批事中事后监管。”但是，直到目前，一些地方和部门还没有制定出台一套科学规范的行政审批事中、事后监管制度措施，没有建立形成一个系统完整的行政审批事中、事后监管体制机制。有的地方或部门虽然出台了一些办法措施，但在实际操作应用时，却存在着界限不清、主体不明、职责不准、监管落空等现象。
要想做好行政审批事前、事中、事后监管，首先就要从基础性工作做起，必须弄清行政审批事前、事中、事后监管的阶段、含义、主体、对象、原则、要求，分清审批与监管的界限是什么？阶段应当怎样划分？应当由谁监管和监管谁？监管的含义是什么？监管的原则和要求是什么？等。只有首先做好这些基础性工作，才能做好行政审批事前、事中、事后监管工作，才能解决“会批不会管”、“对审批迷恋”、“对监管迷茫”的问题，才能确保简政放权、放管结合、优化服务工作真正落到实处，并取得最终最好的成效。
一、行政审批事前、事中、事后三个阶段的划分
如果将所有的行政审批事项的审批流程进行概括分析，每一个行政审批事项的审批都可以划分为三个阶段，即行政审批事前阶段、行政审批事中阶段、行政审批事后阶段。
（一）行政审批事前阶段的划分
行政审批事前阶段，是指行政审批申请人尚没有向行政审批部门提出行政审批事项申请，或者已向行政审批部门提交行政审批事项申请，但因提出的申请材料不齐全或者不符合法定形式，行政审批部门当场退回申请，也未作出行政审批是否受理书面凭证之前的阶段。
这一阶段的划分，应当以行政审批部门是否受理了行政审批申请人的申请或者行政审批部门依法作出受理书面凭证为界限，来划分确定行政审批事前阶段或者行政审批事中阶段。如果行政审批部门没有受理行政审批申请人的申请或者因申请材料不齐全或不符合法定形式，行政审批部门当场退回行政审批申请人的申请，也未作出行政审批受理或者不予受理的书面凭证，这就属于行政审批事前阶段。如果行政审批部门受理了行政审批申请人的申请后，没有将申请当场退回行政审批申请人，那么不管行政审批部门是否出具了受理或不予受理的书面凭证，都属于已经受理了行政审批申请人的申请，就不属于行政审批事前阶段了，而是属于行政审批事中阶段。
（二）行政审批事中阶段的划分
行政审批事中阶段，是指行政审批申请人向行政审批部门提交行政审批申请后，行政审批部门依法受理并对申请人提交的申请材料进行审查、作出决定、直至把行政审批决定送达申请人的整个过程。
这一阶段，包括对行政审批申请人提出的行政审批申请的受理，对提交的申请材料进行的审理、审查，需要进行的现场检查、勘察、检测、检验、验收，法律、法规、规章规定实施行政审批应当听证的事项举行的听证，作出行政审批决定，将行政审批决定送达行政审批申请人等整个审批过程。这一阶段的划分，应当以行政审批部门受理了行政审批申请人的申请为开始的界限，以行政审批部门作出审批决定并送达行政审批申请人为终止的界限。这个时间阶段属于行政审批事中阶段。
（三）行政审批事后阶段的划分
行政审批事后阶段，是指行政审批部门作出行政审批决定并送达给行政审批申请人后，行政审批申请人按照获得的行政审批决定从事特定活动，直到行政审批决定有效期届满、失效或废止、撤销、终止为止的时间阶段。  
这一阶段的划分，应当以行政审批部门作出行政审批决定并送达给行政审批申请人为开始的界限，以行政审批决定有效期届满、失效或废止、撤销、终止为终止的界限。这个时间阶段属于行政审批事后阶段。如果行政审批部门没有作出行政审批决定，或者是作出了行政审批决定还没有送达给行政审批申请人，都属于行政审批事中阶段。只有行政审批部门将行政审批决定送达给行政审批申请人，整个行政审批过程即行政审批事中阶段才算结束。这以后就进入了行政审批事后阶段。如果行政审批决定有效期届满，行政审批申请人提出了该行政审批延续申请，延续申请过程，不属于行政审批事后阶段。而应当属于又一个行政审批申请事项，仍然需要经过申请、审查、决定等法定程序后，行政审批部门才能作出是否准予延续的决定。也就是说，延续申请的行政审批事项，不能划分到行政审批事后阶段，而是应当作为一个行政审批事项，仍按照行政审批事前、事中、事后三个阶段进行划分。
二、行政审批事前、事中、事后监管的含义
到目前为止，法律、法规、规章和上级规范性文件，还没有对行政审批事前、事中、事后监管作出法定、统一、规范的定义。结合行政审批事前、事中、事后阶段划分和行政审批实际工作，行政审批事前、事中、事后监管的含义应当这样概括归纳。
（一）行政审批事前监管的含义
    行政审批事前监管，是指行政审批部门对依法负责办理的行政审批事项，在行政审批事前阶段，应当承担的行政审批事项的公开、公示、说明、解释、解答、告知等职责和义务并进行实施的活动。
（二）行政审批事中监管的含义
行政审批事中监管，是指行政审批部门受理行政审批申请人的申请后，对行政审批申请人提交的申请材料及实质内容，依法进行审理、审查、勘察、检验、检测、检疫、听证、招标、拍卖、验收等，并最终作出准予或者不予行政审批决定的活动。
（三）行政审批事后监管的含义
行政审批事后监管，是指行政审批部门依法作出行政审批决定并送达行政审批申请人后，对行政审批申请人依照行政审批决定从事特定活动情况，进行行政执法检查和行政管理的活动。
三、行政审批事前、事中、事后监管的原则
行政审批事前、事中、事后监管应当遵守依法、公开、公平、公正、便民、廉洁的基本原则。
（一）行政审批事前监管应当重点遵守的原则和要求
行政审批事前监管除应当遵守上面总的基本原则外，还应当重点遵守准确、透明、简便、通俗的原则和要求。行政审批部门应当将法律、法规、规章规定的有关行政审批的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所、政府网站、部门网站、信息平台等公开公示。对公示的内容要做到准确无误、公开透明、简便易行、通俗易懂。行政审批申请人向行政审批部门提出咨询、问询、查询或者要求行政审批部门对公示的内容和行政审批有关事项予以说明、解释的，行政审批部门工作人员应当热情、耐心、细致、全面地进行说明、解释、解答，向申请人、咨询人提供准确、可靠的信息。
（二）行政审批事中监管应当重点遵守的原则和要求
行政审批事中监管除应当遵守上面总的基本原则外，还应当重点遵守公平、便民、廉洁、高效的原则和要求。行政审批部门应当公正平等的对待每一个行政审批申请人，只要符合行政审批法定条件、统一标准的，行政审批申请人都有依法取得行政审批的平等权利。行政审批部门不得向行政审批申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政审批部门工作人员不得索取或者收受行政审批申请人的财物、不得谋取其他私利。行政审批部门应当最大限度精简审批程序，减少审批环节，缩短审批时限，创新审批方式，提高审批效率。建立健全行政审批首问负责、一次性告知、并联办理、限时办结等制度，实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务”模式，推动实体政务服务大厅向网上政务服务大厅延伸。凡是具备网上办理条件的行政审批事项，都要推广实行网上受理、网上审理、网上办结、网上反馈的网上审批方式，逐步构建实体政务服务大厅、网上政务服务大厅、移动客户端、自助终端等多种形式相结合、相统一的行政审批服务平台，为广大群众提供更加方便快捷的现代化行政审批服务。
（三）行政审批事后监管应当重点遵守的原则和要求
行政审批事后监管除遵守上面总的基本原则外，还应当重点遵守主动、规范、严格、文明的原则和要求。行政审批部门作出行政审批决定并送达行政审批申请人后，行政执法机关应当依法承担行政执法监管职责，主动出击，无缝衔接，严格执法，规范管理。要建立健全行政审批事后监督制度，依法对行政审批被许可人从事行政审批准许的活动进行监督检查。特别是对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的行政审批准许事项，要严格按照法律、法规的规定，及时进行定期检查。对检验合格的，行政执法机关应当发给相应的证明文件。行政执法机关实施行政审批事后监督检查，应当遵守文明执法的原则，不得妨碍行政审批被许可人正常的生产经营活动，不得侵害其合法权益。行政执法机关在行政审批事后监督管理时，发现行政审批被许可人违反行政审批准许规定，应当依法责令限期改正、停止违法行为、采取有效措施督促其履行义务等；应当给予行政处罚的，要依法给予行政处罚；触犯刑律的，要依法追究其刑事责任。
四、行政审批事前、事中、事后监管的对象和主体
（一）行政审批事前监管的对象和主体
行政审批是一种依申请的具体行政行为，没有行政审批申请人的申请，行政审批行为就不存在、不发生，而且行政审批部门不能主动予以行政审批。由于在行政审批事前阶段，行政审批申请人还没有向行政审批部门提出行政审批申请，行政审批部门和行政审批申请人还没有发生行政审批关系，行政审批部门与行政审批申请人也就不存在管理与被管理的关系。那么，行政审批事前阶段的主要监管内容是什么呢？那就是行政审批事项的公开、公示、说明情况和接受有关行政审批方面的咨询、问询、查询而进行的解释、解答、告知情况。而承担行政审批事项的公开、公示、说明、解释、解答、告知等职责和义务的，是负责办理行政审批事项的行政审批部门。因此，在行政审批事前阶段的监管主体，应当是上级行政审批部门或者监察机关；被监管的对象应当是具体办理行政审批事项的下级行政审批部门。
（二）行政审批事中监管的对象和主体
在行政审批事中阶段，行政审批部门受理了行政审批申请人的申请以后，行政审批部门与行政审批申请人就产生了审批与被审批的关系。这一阶段的主要监管内容，就是行政审批部门对行政审批申请人提交的申请材料及实质内容，依法进行审批、审查、勘察、检验、检测、检疫、听证、招标、拍卖、验收等。因此，在行政审批事中阶段的监管主体，应当是具体办理行政审批事项的行政审批部门；被监管的对象应当是行政审批申请人。
（三）行政审批事后监管的对象和主体
在行政审批事后阶段，整个行政审批过程已经完成，行政审批申请人获得了行政审批批准证书，已经可以从事行政审批部门准予的特定活动。这一阶段的主要监管内容，就是对行政审批申请人是否按照行政审批批准证书从事特定活动进行监督管理。行政审批事后阶段的监管，应当实行“审批与监管相分离”的方法，监管主体应当是行政执法机关，而不应当再由原作出行政审批决定的行政审批部门作为监管主体；被监管的对象应当是获得行政审批批准证书的申请人。这样，既可以划清行政审批和事后监管的界限，明确行政审批部门与行政执法机关各自的职责，又能够实现行政审批部门与行政执法机关的相互制约、相互监督。行政审批部门可以监督行政执法机关是否按照行政审批决定的事项进行行政执法和管理，行政执法机关又能在行政执法和管理的过程中监督行政审批部门作出的审批决定是否合法。同时，通过行政审批部门与行政执法机关之间的相互监督，还可以达到预防行政审批腐败的目的。
通过论证行政审批事前、事中、事后阶段的划分、监管范围含义的确定、遵守原则和要求的确立、监管对象和主体的明确等，对于基层在行政审批和监督管理中，进一步转变审批与监管理念，明确审批与监管职责，创新审批与监管方式，构建权责明确、透明高效的行政审批事前、事中、事后监管机制，可以起到积极的规范和引导作用。
作     者：任敬陶
工作单位：山东省菏泽市政务服务中心管理办公室
职    务：党组副书记、副主任
学    历：研究生
学会职务：中国法学会、山东省法学会会员，山东省法制学会和山东省行政法学研究会理事，菏泽市法制学会副会长
联系电话：15550788798
邮    箱：renjingtao1963111@aliyun.com
 
 
                              2017年7月27日
 
 


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