任敬陶:行政审批与事后监管应当分离

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行政审批与事后监管应当分离
任敬陶
【学科类别】行政管理法
【中文关键字】行政审批；事后监管；分离
【写作时间】2017年
【作者简介】山东省菏泽市政务服务中心管理办公室党组副书记、副主任
【全文】
目前，一些地方和部门在行政审批与事后监管工作中，仍然存在着谁审批、谁监管，重审批、轻监管，自审自管、以审代管、审而不管、不会监管等问题，严重影响了行政审批制度改革的深入发展。要从根本上解决存在的这些问题，最好的方法就是实行“行政审批与事后监管相分离。”提出这个建议，主要有以下两点理由：
首先，行政审批与事后监管是两个不同的行政概念
需要说明的是：本文所说的行政审批与事后监管，是专指公民、法人或者其他组织需要经过行政审批才能从事特定活动的事项的行政审批与事后监管，不包括公民、法人或者其他组织依法不需要行政审批从事各种活动事项的监管，也不包括公民、法人或者其他组织违法从事各种活动事项的监管。
一是二者的定义不同。行政审批，是指行政审批部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行政行为。而行政审批事后监管，是指行政主体（包括行政机关、法律法规授权的组织及依法委托的事业组织）对获得行政审批批准证书的申请人，依照行政审批批准证书从事特定活动的情况，进行行政执法检查和行政监督管理的行政行为。
二是二者的主体不同。行政审批的主体，是具有行政审批权的行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、具有行政审批权的行政机关依照法律、法规、规章规定委托的其他行政机关。而行政审批事后监管的主体，是具有行政执法检查和行政监督管理职能的行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、具有行政执法检查和行政监督管理职能的行政机关依照法律、法规、规章规定委托的依法成立的管理公共事务职能的事业组织。
三是二者的对象不同。行政审批的对象，是行政审批申请人。包括获得行政审批部门批准取得审批证书的行政审批申请人和未获得行政审批部门批准没有取得审批证书的行政审批申请人。而行政审批事后监管的对象，只是获得行政审批部门批准取得审批证书从事特定活动的行政审批申请人，未获得行政审批部门批准证书、没有从事特定活动的行政审批申请人，不是行政审批事后监管的对象。
四是二者的方式不同。行政审批是一种被动式的行政行为。行政审批必须由行政审批申请人向行政审批部门提出行政审批申请，行政审批行为才会发生。如果没有行政审批申请人的申请，行政审批行为就不存在、不发生，而且行政审批部门不能主动予以行政审批。行政审批事后监管却是一种主动式的行政行为。行政主体对获得行政审批批准证书的行政审批申请人从事特定活动，依照法律、法规、规章规定，主动进行行政执法检查和行政监督管理，不需要经过获得行政审批批准证书的申请人的申请和同意。行政审批事后监管是一种主动的行政执法检查和行政监督管理行为。
五是二者的内容不同。行政审批的内容，是行政审批部门受理行政审批申请人的申请后，对行政审批申请人提交的申请材料及实质内容，依法进行审理、审查、勘察、检验、检测、检疫、听证、招标、拍卖、验收等。而行政审批事后监管的内容，是行政主体对已经获得行政审批批准证书的行政审批申请人，从事行政审批部门准予的特定活动的情况，进行行政执法检查和行政监督管理。
六是二者的结果不同。行政审批的结果，是行政审批部门对于行政审批申请人提出的申请，依法作出准予或者不予行政审批决定。而行政审批事后监管的结果，是行政主体对于获得行政审批批准证书的行政审批申请人，从事行政审批部门准予的特定活动情况，经行政执法检查和行政监督管理，认为符合规定，需要作出检查检验合格文书的，作出检查检验合格决定文书；发现违反行政审批准许规定的，依法作出责令限期改正、停止违法行为、采取有效措施督促其履行义务等；应当给予行政处罚的，依法作出行政处罚决定；触犯刑律的，依法追究其刑事责任。
其次，实行传统的“谁审批、谁监管”方式容易产生审批腐败
长期以来，在行政审批工作中，各级各部门一直采取的是旧的行政审批和监管模式，实行的是“谁审批、谁监管”的传统做法。这种“谁审批、谁监管”的方法，不仅已经不适应当今社会主义市场经济发展需要，影响了政府职能转变，阻碍了经济进一步发展，而且也是产生权力寻租、寻私、寻利的根源且不能根除的主要原因。从近几年中央查处的许多大要案看，靠行政审批谋取巨额利益的腐败案件占很大比例。之所以靠行政审批能够谋取巨额利益，产生的一个主要原因，就是因为行政审批采取的是“自己审批、自己监管、自己说了算”的方式。一个行政机关，既是行政审批机关，又是行政监管机关，还是行政执法机关。不管是行政审批，还是事后监管，还是执法处罚，都是由一个行政机关说了算，自己监督自己，缺少科学有效的监督机制。这就给行政审批产生腐败提供了可乘之机。
因此，要解决行政审批与事后监管工作中存在的矛盾和问题，预防和消除行政审批腐败现象，建议实行“行政审批与事后监管相分离”。
实行“行政审批与事后监管相分离”，就是将行政审批与事后监管划分成两个阶段，相互分开。行政审批阶段，是指“行政审批部门依法受理行政审批申请人的申请，并对申请人提交的申请材料进行审查，作出行政审批决定，直至把行政审批决定送达申请人”的阶段。行政审批事后监管阶段，是指“行政审批部门作出行政审批决定并送达给行政审批申请人后，行政审批申请人按照获得的行政审批决定从事特定活动，直到行政审批决定有效期届满、失效或废止、撤销、终止”的阶段。行政审批与事后监管的主体，也由过去的一个行政主体——行政审批部门，划分为两个行政主体——行政审批部门和行政执法监管部门。行政审批部门只负责行政审批工作，行政执法监管部门负责行政审批事后监管工作。  
实行“行政审批与事后监管相分离”，最好最终的模式应当是，省、市、县三级政府都成立行政审批局，由同级政府成立的行政审批局承担同一级政府部门的所有行政审批工作；同时，省、市、县三级政府都再成立行政执法局，由同级政府成立的行政执法局承担同一级政府部门的所有行政审批事后监管工作。在目前各级政府尚没有成立行政审批局和行政执法局、行政审批和事后监管仍然由同一个行政机关或部门负责的情况下，也应该实行“行政审批与事后监管相分离”，由行政机关或部门内部的一个审批科室，只负责本部门的行政审批工作；由行政机关或部门内部的执法科室负责行政审批事后监管工作。行政机关或部门应当建立健全内部监督制约机制，预防和避免违法审批或审批违法，确保实现依法审批、科学监管。
这样，通过实行“行政审批与事后监管相分离”，既可以划清行政审批和事后监管的界限，明确行政审批部门与行政执法监管部门各自的职责，哪个环节出现了问题，哪个部门承担责任；又能够实现行政审批部门与行政执法监管部门的相互制约、相互监督，行政审批部门可以监督行政执法监管部门是否按照行政审批决定的事项进行行政执法和管理，行政执法监管部门又能够在行政执法和管理的过程中监督行政审批部门作出的审批决定是否合法。同时，通过行政审批部门与行政执法监管部门之间的相互监督，还可以达到预防行政审批腐败的目的。
作     者：任敬陶
工作单位：山东省菏泽市政务服务中心管理办公室
职    务：党组副书记、副主任
学    历：研究生
学会职务：中国法学会、山东省法学会会员，山东省法制学会和山东省行政法学研究会理事，菏泽市法制学会副会长
地    址：山东省菏泽市牡丹区黄河立交桥东路南
邮政编码：274020
联系电话：15550788798
邮    箱：renjingtao1963111@aliyun.com
2017年8月16日


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