中国必须放弃土地配额制度

文/张军 复旦中国经济研究中心主任

中国经济的高速发展已经持续了近40年，不过仍然还有一项重要的增长动力尚未获得充分利用，那就是城市化。如今，超级城市（特指人口超过1000万的大城市）作为经济发展和扩大繁荣的引擎终于获得了应有的高度重视。

在过去10年里，中国一直聚焦于从以廉价劳动力驱动的制造业主导型经济增长模式转变为以创新驱动、以高附加值为特征的经济增长模式，而这要以劳动生产率的大幅提升为前提，城市化将是实现这一转变的重要助力。在实现规模经济方面，城市化尤其关键。

目前，虽然中国是全球人口最多的国家，也是全球第二大经济体，但仅有一半的中国人生活在城镇地区，而且仅有不到10%的中国人生活在超级城市。中国的城市化率甚至仍然低于全球的平均水平。

在中国，人口超过1000万的超级大城市，其发展曾长期受到行政部门和发展规划部门的严格限制。的确，为了实现快速工业化，在积累生产资本、吸引外国直接投资乃至鼓励企业家精神等方面，中国的超级大城市通常不如中小城市做得那样出色。当然，这与中小城市并未受到上述限制有一定关系。

上世纪90年代，小城昆山逐渐发展成为中国领先的电子制造业中心。另外，东莞、惠州、顺德和中山等广东省的一些小城市也成功融入全球供应链体系，它们在中国成为“世界工厂”的过程中扮演了关键角色。

虽然小城市的成功值得关注，可拥有千万人口的超级城市才是中国未来实现产业发展和经济增长最大的潜力所在。截至目前，中国已经拥有北京、上海、广州和深圳4座“一线城市”，常住人口均在2000万以上。考虑到中国的人口规模和经济规模，2000万这个数字并不惊人。

有人认为，上述4座超级城市已经达到人口容纳的极限和对国家经济增长贡献的极限，不过这种观点并无根据。另外，中国还有如成都、天津、杭州、武汉、苏州等众多充满经济活力的二线城市，若得到合适的发展机会，它们很可能将成为一线城市名单里的新成员。

为了最大程度上挖掘中国城市的潜力，政策制定者应适应新形势并展现更多的灵活性，在“城市土地开发率”的控制问题上，尤其应该如此。中国必须放弃土地配额制度，这一制度不仅限制了用于未来发展的土地供应量，而且还存在过度向工业分配土地的问题。

不过情况正在改观。在中国，城市的行政区划呈现城乡二元结构，后者一般被称为“农村”，农村地区以农业生产为主。以上海为例，上海市行政区域总面积为6340平方公里，其中2448平方公里为农村区域。

另外，地方政府还在推进“撤县设区”，这将有助于农村地区的城市化进程。“撤县设区”得到了中央政府的支持，这一进程将有利于住宅建设，产业乃至商业的扩张也将从中获益。

为了推进城市引领经济增长的新模式，中国还致力于都市圈建设，这一战略将有利于一线城市带动周边欠发达地区的发展。从经济角度来说，长三角和珠三角是中国的两大产业中心，分别拥有上海和广州、深圳3座一线城市，它们无疑是中国最重要的核心城市，巨大的经济规模和高度的产业协作水平将带动这3座城市劳动生产率的大幅提升。

在实施都市圈发展战略方面，粤港澳大湾区开创了新机遇。从2010年到2016年，粤港澳大湾区的GDP从5.42万亿人民币（约合8200亿美元）增加到9.35万亿人民币（约合1.42万亿美元），粤港澳都市圈的经济规模已经位于东京都市圈和纽约都市圈之后跻身全球三强。另外，粤港澳大湾区的人口也在快速增长之中，不过其人均GDP还不到东京的一半，这也意味着这一地区的增长潜力仍然十分巨大。

另外，国家已经把以杭州湾为中心的第二个大湾区的建设纳入视线。不过，杭州湾大湾区与长三角的有些部分有所重叠，将已经非常繁荣的长三角地区整合进杭州湾大湾区，这将是一个漫长的过程。杭州湾大湾区涵盖了沿海的超级大都市上海以及浙江省和江苏省的十余座城市，该湾区不仅包括世界级港口——宁波舟山港（以货物吞吐量计算，宁波舟山港已是全球最繁忙港口），还将中国现有的11个自由贸易区中的两个纳入怀中。杭州湾大湾区在规模上已足可以匹敌旧金山湾区和东京湾区。

中国经济在过去40年里的蜕变在全世界是无与伦比的，然而要成为一个富裕国家，中国还有很多工作要做。随着中国经济逐渐转型为以知识和科技来驱动，中国经济将再一次发力。在这一波经济发展过程中，恐怕没有任何其他现象比超级大都市的潜力得到充分发挥更能代表中国经济新的发展特征了。