作者：丁钰，北京盈科（上海）律师事务所
行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。中国的地方人民政府行政复议制度发端于上世纪五十年代，而真正步入法制轨道的是在1990年《行政复议条例》实施以后，在1999年经全国人大立法、《行政复议法》诞生，至此，行政复议上升为一种法律制度。《行政复议法》的进一步修改以及国务院《行政复议实施条例》的颁布实施，将行政复议制度的本土化实践推向了法治政府、法治国家的重要高度。这项制度在近年来成为各级地方人民政府法制工作的重要组成部分，对有效化解行政争议、对接行政诉讼制度，完善政府行政执法体制有着不可替代的作用。2007年以来，全国行政复议案件每年仅为8万余件。而根据2017年国务院最新公开的权威数据显示，2016年全国有一万六千多个复议机关（政府法制部门以及近年来少量进行行政复议权集中改革的行政复议委员会）处理了14.1968万件（另说是16.4万件）行政复议案件。目前行政复议制度本身存在立法、体制和机制上的痛点，也为行政法律服务以及政府公共法律服务提供了新的契机。
一、当前行政复议制度的主要难题和痛点
行政复议制度本身被人民群众寄托了很多期待，然而早期复议制度公信力低下、处理案件水平参差不齐，使得行政复议制度变成“维持会”，行政复议程序本身也成为空转的程序而使得行政复议的准司法裁判功能不能得到很好的体现。2015年修改后的《行政诉讼法》在行政诉讼制度设计上对行政复议机关的法律责任做出了重大的外部改造，比如增设了维持原行政行为、复议机关应充当共同被告，比如增加了人民法院对复议决定做出维持原行政行为的应当一并审查、一并做出判决的法定要求，这些变化客观上对复议机关的行政复议水平和能力包括该项制度的整体运转提出了更深层的要求。可以说，立法对行政复议的制度改造和客观上各基层人民政府的行政复议专门部门（多数为法制办、少数为专门复议机构）目前的“窘境”使得该项制度存在巨大的改造空间。根据调查，目前行政复议制度存在以下问题：
1、办案人员不足
绝大多数基层人民政府的法制部门编制配比只有5人左右，且还需要分担法制办的其他工作人员，无论是中央部委还是基层区县政府法制办（比如某区政府法制办仅有四名办案人员）都存在人手紧张的问题。承载行政复议案件数量最多的是设区的市一级人民政府，举例说明，人员配比充足、经费充足的无锡市政府法制办专门办理复议案件的人员也只不过6人。以全国行政复议案件较多的江苏省为例，江苏2016年行政复议案件的案件数为9819件，而与之对应当年全省行政诉讼案件过16651件，但全省法制机构办理行政复议案件人员总数和拥有大量司法辅助人员的全审法院行政审判司法人员相比，相去甚远。
2、信息化程度普遍不高
尽管2009年国务院法制办“国发【2009】37号文”专门对行政复议信息化建设提出了具体要求，但由于多方原因，该文件至今尚未在全国范围内得以完整贯彻。而且，2009年左右的信息化建设要求和2017年的信息化建设要求显然并非在一个层面上。2009年时政务网站以及政府软件的开发相对于现今而言还停留在传统统计、案件管理阶段，系统模块相对单一，系统要求相对简单，除了方便办案人员统计和传统OA流转功能的实现，并没有体现案件卷宗电子化、服务办案人员、辅助办案人员决策、沉淀大数据资源、对数据进行深度挖掘甚至是深度利用的阶段，所应用的技术手段也尚未达到现在高科技公司所能拥有的包括初步的人工智能办案、云计算等等。
3、传统政府法律顾问制度有其自身局限性
随着法治政府、依法行政的要求逐步提高，发达地区比如江浙沪的各级人民政府都有其渊源深长的法律顾问，这些法律顾问一般是高校行政法教授或者本地知名律所主任，由于政府法律顾问经费有限，越往上政府顾问费用越低，但争夺这一市场的“专家们”越多。专家们代理其他案件收费昂贵，和低廉的政府法律顾问费用相比有的甚至是“亏本”，但看中的是政府资源背后的价值。总结起来，政府法律顾问的内容交付反而是不重要的，参加各类专家论证会论证疑难复议案件也好、办案人员忙不过来期望顾问单位能够帮忙草拟文书也好，都不能系统地解决这其中的“剪刀差”问题，高质量的政府法律服务尤其是行政复议法律服务本质上可以进一步拆分并且进行排列组合。更重要的是运营和管理，把政府法制办真正从繁杂琐碎运营工作中解放出来，也能通过比价、打包的方式把政府法制工作尤其是行政复议案件的审理工作按照繁简分流、案件审理模块拆解的方式进行处理，让法制办得以有更多的时间和精力注重整体工作的把握。
二、未来行政复议制度的走向
随着《行政诉讼法》的修法工作的完成，《行政复议法》的修改呼之欲出。关于行政复议制度的功能定位直接影响着未来修法的方向。无论是英国的行政裁判所还是法国的行政法院制度，行政复议的双重属性必然面临着“向左走”、“向右走”的问题。向左走，是完全与行政诉讼（司法）对接，走标准化、规范化最终解决的是裁判的功能？还是向右走，发挥行政复议的纠错功能，将被申请人“有问题”的行政行为通过纠错功能予以“愈合”，完成内部的上下监督、完善行政行为的灵活性以获得更多行政效能。
笔者试图区分各种角色和立场来看待这一问题：
首先是政府法制机构的视角。实际办理行政复议案件的目前主要是“法制办”，这是一个典型的政府内部组成部门，从政府的立场上考虑行政复议问题，更希望行政复议工作“有声有色”：有声，指的是政府行政复议工作能够掷地有声，对内能够依法实现组织法规定的监督职责，对外能够充分发挥政府的优势减少行政争议引发的社会矛盾；有色，指的是行政复议工作作为政府法制工作的一个重要的“规定动作”，不但表现不能失常，也期待能有特色、有亮点。那么，效益来源于管理，管理来源于标准化，标准化的问题归结到最后是硬件的标准（例如办案场所、办案人员、经费等等）和软件的标准（例如办案流程、类案的审理标准等等）。硬件的标准确立不难，关键是软件标准，这就天然地会接近人类解决争议最伟大的发明——诉讼。诉讼解决争议有一整套的流程，但诉讼制度也是国家的根本制度，牵一发而动全身，因此对行政复议的标准化改造因其灵活性反而会更适合对行政争议类案的标准化进程。
其次是法院行政审判组织的视角。由于行政复议“双被告”制度带来的审判标准和审理理念的变化，法院行政庭当然更希望行政复议的审查标准和行政诉讼的审理标准最好一致，这样对行政行为合法性的审查将不再存在“掉链子”的环节。而实践中，现行有效的《行政复议法》和《行政诉讼法》在对行政行为这一基本概念的内涵和外延上的理解是不同的。加之，办案程序的不同也会导致实体裁判受到一定程度的影响。行政诉讼法和民事诉讼法的区别在于，在行政诉讼法之外并不存在类似于民事诉讼法与民事基本实体法律规范泾渭分明的状态。行政诉讼法中很多看似程序性的规范也在一定程度上定义了行政实体法，比如关于被告主体资格的规定与行政组织法休戚相关、再比如关于受案范围的规定也与行政行为的定义有关。当然，以上推断是否意味着法院纯粹只是期待行政复议的标准化直接等同于行政复议的“司法化”呢？显然并不是如此，在“中国法律评论”微信公众号最新刊登的“《行政复议法（修改建议稿）》暨修改说明”（作者：最高人民法院耿宝建法官）一文中强调了“行政一体化原则”、“注重司法对复议的引领”，并没有一味地强调行政复议的“准司法性”。这一观点也表达了法院的心声：如果行政复议的纠错功能、问题行政行为的愈合功能、行政争议的解决功能都得以充分彰显，势必会减少源源不断涌向法院的行政诉讼案件，因此“准司法化”并不是法院对行政复议的唯一期许，用折中的“标准化”更能体现行政复议和行政诉讼的某种动态平衡，甚至，有一些新的解决行政争议的方法都可以先通过更加灵活的行政复议方式进行探索。最明显的例子，就是调解制度、规范性文件附带审查制度是先出现在行政复议修法活动中，再出现在行政诉讼的修法活动中。
三是当事人视角。至于行政复议制度到底是什么，到底应当坚持其争议解决的准司法裁决性还是应当坚持是行政机关的内部纠错监督机制，作为行政复议的“申请人”，并不去关心，也无从关心。由于目前行政复议机关的法律文书公开还处于鼓励和提倡阶段，全国并无统一的行政复议文书公开平台，只能通过行政诉讼的原告去推测行政复议的申请人形象。他们或许更普通，根据国务院法制办公布的数据，公安类行政复议案件居于首位，这意味着你可能拿到了交警的罚单就书面邮寄了一份行政复议申请书，也可能并未这么做。而对于职业打假人而言，投诉、举报的结果没有下文或者对食药、卫生、工商等市场监管部门的答复不满意，行政复议只是其中一个“可有可无、又不花钱”的步骤。然而他们内心更多的是，在研究了市面上的行政诉讼法修法的理解与释义之后，认为这是一个将矛盾引向更高层的政府机关的好机会。观察2014年、2015、2016年三年的行政复议案件全国总数据，每年约20%的递增数量，很大一部分是“职业申请人（行政诉讼中称之为职业原告）”所领衔的。甚至连他们自己都忘记了提起行政复议的目的：到底是想通过行政复议获得权利救济还是想启动上级行政机关对下级机关的内部监督从而引起更高层行政机关注意？亦或者是穷尽一切救济手段？或许以上目的兼而有之，而不论，主要目的是啥。如果行政复议是行政诉讼的前奏，一出好戏还在后头。笔者曾经办理的多个保险消费投诉案件，由于省一级的中国保监会分支机构并未完全按照地市级行政区划再设置分支机构，大量保险投诉由省保监局直接处理。在一些普通保险消费投诉处理决定案件中，经过复议后与上诉人对庭的均为中央部委的法制机构。庭后与其工作人员交流，赶往全国各地开庭已成家常便饭，笔者脑海里依稀浮现的是“司法成本”、“行政成本”等词语。
我们无从苛求当事人需要笃定行政复议的功能定位，对当事人来说，对庭的行政机关、主审经复议案件的法院即是最好的行政法教科书，一个一个个案的教育、引导功能在解锁着当事人的复议、诉讼技巧。假设复议机关和法院自身搞不清楚行政复议的功能地定位，亦步亦趋地贯彻、执行着行政复议法和修改后的行政诉讼法，那么，当事人“病急乱投医”是可谅解的，因为凡有权利必有救济，何况这是法律明确给予的权利，至于当事人不按套路出牌、甚至有滥诉的嫌疑，规制的起点首先应当是掌印者自己理清楚行政复议的功能到底是什么。在关注了三个视角下的“行政复议制度是什么”的前提下，复合了当前法治发展水平，行政机关、司法机关的能力和准备，未来的行政复议制度应具备以下两种可能性：
（一）解决行政争议
笔者观察到某个地级市法制机构的工作报告中提到三个数据，笔者认为评价行政复议制度的效果应当看这三个数据：一是行政复议案件数增幅数据，至少不能落后于全国平均增幅水平，这说明人们愿意选择行政复议作为先行解决行政争议的方式而不是直接放弃复议权利而径直选择行政诉讼或者是信访。二是行政复议案件撤销或其他改变原行政行为结果占该复议机关全部已决案件的比重，这个数据的比重是否增加直接反映了行政复议决定的纠错效果，更重要的是对于申请人复议请求的响应程度。三是行政复议决定做出后继续引起行政诉讼的案件比例，由于无法掌握全国的数据，公开资料中个别地区高于百分之二十、个别地区低于百分之二十，如果这一数据能控制在百分之十以下，那么将会更加可观地降低行政诉讼的数量，真正体现行政复议定纷止争的功能。以上是拿数字说话，以上三个数据它更多的是指标意义，实现这些指标需要复杂的成因：
1、人员的准备。随着国家层面对从事法律职业资格的门槛提高、司法行政部门主导的公职律师制度试点的落地，专业化的行政复议人员将进一步参照司法系统的审辅分离进行人员分化。无疑，专业人员的普遍出现会带来行政复议案件裁判质量的直接提升。
2、机构的准备。政府法制机构是否要独立出专门的行政复议机构？过去人们争论的是关于行政复议委员会化还是行政复议机构化。仔细检视各级、各地法制机构的工作情况，似乎主要工作也各有不同，比如《立法法》修改后扩大了地级市的立法权限，各类立法文件的合法审查或许比复议工作比重更大，再比如国土、住建等中央部委，行政复议案件就非常之多，同时立法工作体量也很大。任何站在部门利益、地方利益的角度看待机构改革，其眼光都有局限，未来省、市、县（区）三级行政复议专门机构（局）的出现，能在同一级别内的同一层次上实现人、财、物的相对独立，实现案件数量、质量的相对集中，更能发挥行政复议的专业化程度。
3、技术的准备。笔者假设具体的一级行政复议机关是能够get到所有可能为它审理范围内的“被申请人”信息的，具体的复议机关只要职责明确，在相对集中后，管辖相对恒定，潜在被申请人理论上也是恒定的。当一个行政审批事项或者一个行政处罚事项在事前、事中都全程在一个系统上“留痕”的时候，这个行政决定未来所要经历的“挑战”在告知行政复议权或者诉权的时候，就已经“输送”全部行政程序的基本要件到“云”上了。未来的政务系统一定是一个大系统，一个贯穿行政程序事前、事中、事后的大系统，当我们进行区块链科学幻想的时候，可以天马行空，然而要改变“民不可知则深不可测”的敏感信息神秘主义的观念，却是异常艰辛的事情。当然这要抱有乐观主义的精神，政府是积极拥抱变化和改革的，这是趋势，这是未来，真正的未来，是数据的未来。
（二）不止于内部监督
纠错是行政复议制度的唯一使命吗？如果是，那么行政诉讼也能纠错，为何一定要有行政复议制度？行政复议是行政权和司法权最后分离时的“胎盘”吗？如果是，作为宪法权利的具体化手段，行政救济的渠道完全可以殊途同归。它显然也不是。地球上每一个生命的存在都不是偶然，每一朵花朵的盛开也不是必然。一位教授说过，“行政复议对行政诉讼的优势都是相对的、无伤大雅的，而其劣势则是绝对的、致命的”，它的劣势还是来自于内部。好比，小学生自己写的作业自己检查总有个别题目检查不出来对错，因为思路无论是做题还是检查都是一样的。一项好的制度，要发挥出它的特性，还是需要扬长避短，而不是轻易地否定它。
行政复议比行政诉讼程序更为灵活，有时候不见得模仿诉讼程序的听讼过程就一定能解决两造纠纷，相反行政机关更为熟练掌握的是调解、非正式但体现公正的双方接触。再比如强有力的书面审查与说理，高效响应、迅速定纷止争、强有力地文书说理等等都能快速解决行政争议。繁琐的形式和仪式感是为了传达公正，面对各地的法制机构兴土木建设专业“法庭”、实现硬件设施的庄重感，笔者认为不妨从改造软实力开始。
行政复议有弥合行政监察、信访制度、行政诉讼制度的功能。学者们或许关注的重点在于行政复议与行政诉讼的衔接问题。其实，实践中，行政复议的现实运转与诸多制度相互关联而不仅仅是行政诉讼。按照《地方政府组织法》的规定，上级机关有对下级机关的层级监督问题，这种监督与监察制度相互挂钩；行政复议事项多与信访事项有关，部分案件来源于信访案件；行政复议与行政诉讼的衔接不再赘言。看似天马牛不相及，其实殊途同归的是：这些制度的设立都是为了权利救济。在本土化的实践中，权力和权利的平衡绝不是抽象的行政法学理论所能承担、也不是法院（司法）所能大包大揽，用好以上以及其他制度并不是法治的倒退，而是将复杂的矛盾在“纠纷大爆炸”的当下更好地引流，将真正的法律问题剔除出来交给法院“最后的审判”。
因此，笔者在谈及行政复议的功能时，内部监督说的局限性不言自喻，核心始终在于权利的救济。如果广大民众事实上的权利可以通过更广泛的制度参与实现，法律上的权利得以通过行政诉讼有效实现，行政复议作为权利救济的缓冲地带，那么，交织着“有案难立”和滥诉丛生的当下行政争议之怪现象，自然就有了解决方案。
三、当前行政复议制度和行政诉讼衔接的具体问题
修改后的《行政诉讼法》对于复议机关双被告的规定可能带来的不仅仅是被告资格的改变问题。
传说拿破仑获得了一异域风格的地毯，它精美的花纹让其流连，但有了这一风格的地毯感觉它所在房间的桌子、椅子以及全部的家具都不协调，于是他命人更换以期“风格一致”，随后他又命人将窗帘等装饰也统统换掉，这就是有名的“地毯效应”。
2015年月1日实施的《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围作出调整，但《行政复议法》及其实施条例并未修改；类似的问题还有双被告的出庭应诉问题，因为行政复议的缘故，部委当被告的比例大幅上升；再比如诉讼裁判方式的改变，而行政复议决定的类型还是那么几种；再往深了走，还有复议期限与行政诉讼起诉期限的衔接问题，更深一点是双被告、维持决定之下，不同被告的举证义务、举证责任分配、证明程度、证明标准等证据制度的问题；现实层面，还有级别管辖、地域管辖问题。如果放在一个公法维度内，与国家赔偿制度、与行政监察制度该如何有条不紊、泾渭分明而又不隔靴搔痒呢？回到行政复议制度内部，行政复议决定的履行除了内部追责机制又如何来执行？层级监督如果不可诉，又有啥更好的方式来要求原行政行为机关尽快履行复议决定？
拿破仑拿回来的那块地毯，欣赏它，很美，配得上它的美还需要花费更多的精力。以上问题每一个都可以形成一篇论文，笔者在此处只剖析一二（以下二级标题的顺序仅依笔者自己的思考逻辑）：
（一）行政复议的受案范围和行政诉讼的受案范围哪个大？
此处省略两大法律的法条复制粘贴。其实关于《行政诉讼法》受案范围的法条到底有哪些，初学者不一定复制粘贴得全，该部法律除了第二章整个章节在描述受案范围正反两个方面外，该法第二条才是精髓，即“行政行为”而不是“具体行政行为”；与之相关联的法条是第五十三条，关于附带审查规范性文件的。这样的话，总则部分与分章节才有连贯性，形成首尾呼应。再回过头看《行政复议法》的第二条和第二章，仍然使用的是“具体行政行为”的表述，不过现行《行政复议法》倒是在2009年就先于当时的《行政诉讼法》在第七条详细推出了规章以下的规范性文件审查条款。
笔者认为，行政复议的范围从历史上的立法经验来看，它应该比行政诉讼还要先进一些，可以做一些突破性尝试。比如，规范性文件的附带审查。但是比较两者之间的差异性，如果眼光锁死在两部法律的第二章，将例举理解成列举那就是只见树木不见树林了。最近有一个案件在网上被人贴出来，来自于河南省郑州市中级人民法院，案号为（2016）豫01行初533号，读者可以去裁判文书网找，核心裁判要旨是：行政复议法对行政复议受案范围采取了不完全列举及明确排除的方式给予规定，给行政复议范围预留了发展空间。凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其权益的，都可以通过行政复议寻求救济。因此，《行政诉讼法》所新增的行政协议也属于行政复议范围。
这段判词，我很欣赏，复议机关的兄弟们会生闷气，这以前没干过，复议法也没明确必须、可以、一定要干，为何要干？干错了咋办，现在法官说必须干，这就是司法对行政复议的增能增压了。审理行政协议案件确实不易，本身到现在为止，行政协议的范围也不是特别明确，说起来合同性和行政优益性到底孰轻孰重，也不明确。但这些理由均不是妨碍行政复议对此类案件受理的理由（否则怎么凸显行政复议工作在政府法制工作中的重要性呢？）如果非要问为什么，我可以答：1、根据两部法条的受案范围，字面理解均是列举不是例举，且有“其他”兜底条款，可做明证；2、凡有权利必有救济，这是法律的根本，行政复议的受案范围应当全部映射行政诉讼的受案范围，以显示对公民权利的担当与责任；3、行政复议机关如有不适感，希望各级政府予以重视，近期，《行政复议法》刚刚修改，但只修改了一个条文，其他篇幅尚未修改，这一条关于复议人员资格问题同样重要，这意味着对复议机关工作人员自身能力要求提升了。
甚至，基于行政复议制度的灵活性，解决纠纷的前瞻性，它的受案范围至少等于、也可大于行政诉讼的受案范围（此处欢迎大家留言探讨）。
（二）双被告做法复议法怎么接盘？
这个问题要辩证看，首先，还没有大陆法系国家这样搞过，这也算是我国特色的法律制度。之所以国外没有先例，那是因为要回归到学理，在诉讼法原理上，共同被告制度无论民事还是行政都没这种“型”，因为诉讼标的既非同一性也不具有相似性，无法用必要共同诉讼还是普通共同诉讼来解释。对此，章剑生教授撰文有研究（《关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题》），他描述尽管“与理不通”，但是立法机关似乎认为也只有这种方式才能让复议机关不沦为“维持会”，发挥复议效果。这真是非常值得关注的本土化立法现象。实践中的问题层出不穷：
1、一说维持决定本身就是行政行为，且对原行政行为效力进行了补强，既然是行政行为应当接受司法审查，而司法实践却不认为原行政行为不可诉、复议维持决定则可诉。一个例子，根据现有的一些判例（比如江苏高院【2014】苏行诉终字第0065号行政裁定），原行政行为不属于行政诉讼受案范围的，即使行政机关受理了且维持了，但发生效力的依然是原行政行为，故而该复议决定没有影响复议申请人的合法权益而不属于行政诉讼受案范围。即不属于行政诉讼受案范围的行政行为即使被复议机关受理维持了，该维持决定因原行政行为不能进入司法审查而被架空不理、效力等于废纸。但反过来，属于法院行政诉讼受理范围的原行政行为，复议机关作出维持决定反而成为共同被告。实践中，有些复议人员就看出其中的精妙：对于吃不准受案范围的一律先受理，慎用不予受理决定以预防单一不作为被告，妙用维持决定最坏打算是并肩作战。
2、双被告同时到庭、同时“首长”出庭的必要性和可行性有挑战。本文不探讨《行政诉讼法》又一创举——行政机关负责人出庭应诉制度。结合审判和近期走访的经历，包括部委在内的中央级复议机关恐怕应付最多的是职业原告，复议机关全国各地到处出差应诉也是苦差事，关键这其中还有行政成本和司法成本。经复议维持的案件开庭核对当事人身份，因为多了复议机关而变得程序冗长，往往还因原告执着于见到“首长”还在此环节卡壳。如果探索异地下沉级别管辖、配套巡回审判，或许部委复议机关东奔西走的应诉成本可以下降，但是首长出庭这个还真很难在复议维持双被告的情况下得以保障，除了现实问题还有就是有无必要性的问题。
3、经复议维持时，举证责任分配既要顾及原行政行为的合法性更要全方位覆盖维持决定做出本身的复议程序合法性。按照司法解释有关规定，复议机关对于原行政行为的合法性的举证义务是补充性质的，对于复议程序的合法性的证明责任则是全方位的。回到第一个问题，既然维持决定本身不是司法审查的对象，为何维持决定的复议程序是司法审查的对象？双被告上庭，法院审什么，如果不按照诉讼原理也要按照诉讼法成文的规定来操作，如果法律规定内部缺乏相应的逻辑，也确实会让复议机关无所适从。
4、双被告、双行为两次评价在单一诉讼标的之外“增设”了一个判决结果，这种裁判方式也增加了法院的审理难度以及执行难度。如果原行政行为需被撤销，复议维持决定需“一撤到底”；如果原行政行为需被确认违法，复议维持决定应当如何处理？《适用解释》没有明说，实践中经常有人问及。按照“改变结果说”，原行政行为被确认违法也是一种“结果型改变”，而不必拘泥于学理上的行政行为效力之改变才是改变的理论，原行政行为与复议维持决定应当“同进同出”被撤销。这里司法解释的“留白”，是在等待《行政复议法》增加“实体驳回行政复议申请的决定”这一条款，可减少这部分问题，到时候《行政诉讼法》司法解释也可以再增加衔接条款。“维持”决定和过去的维持判决一样，不是网络表情包里的“完美”姿势不能用。如果行政行为多多少少有一些瑕疵，瑕不掩瑜，为了行政决定的存续力和公定力，驳回原告的诉讼请求，是非常妥当的做法。
总结本节，双被告确实不是行政诉讼教科书里能找得到一整套标准化体系能设计好的制度，但是笔者也看到了行政复议案件的增长，也看得到从基层到中央部委复议机关的工作努力，也看到了部分地区手起刀落不再护短，这就是效果。要说问题，肯定有，而且还不少，恰逢大数据时代，如果全国的复议决定能够和全国的行政诉讼裁判文书一样能公开的公开，也可以让笔者可以做更多的实证分析。
总结本文，未来行政复议制度的发展路径应该是：保持行政争议权利救济的多样性、统一性和协调性，用具体的制度提高行政复议机关的专业性和权威性，最重要的一点，你们都爱听，提高政府法制机构特别是复议人员的待遇，这一点很重要，人不委屈，又有钱，气也顺了，干活也带劲了，关键，还觉得自己特能耐。
至此，还有一些未尽之处还没写完，但也算是完成了一个小目标。如有知识分享，能让您有一些灵光，期待您的认可！
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