皮纯协：依法治国的核心环节在于依法行政

 

〔作者简介〕皮纯协（1928-2017），湖南澧县人。原中国人民大学法学院教授。曾兼任中国行政法学会副会长，东亚行政法学会理事，全国行政监察学会理事，全国人大法工委行政立法研究组成员，民盟中央法制委员会副主任，北京市人大常委会法制建设顾问，河北省人大常委会法制建设顾问等职。

〔文章来源〕《南通师范学院学报（哲学社会科学版）》2001年第4期。

摘  要：依法行政是人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节，因此也是依法治国的核心环节。改善依法行政及监督机制的对策在于：改善法律制定工作的指导思想，保证依法行政与民主行政；以落实行政处罚法、立法法为契机，贯彻依法治国战略方针，实行“法治行政”；转变政府职能，清理法规、规章，改革执法体制；推行行政执法责任制，解决职责交叉重叠、越权执法、推诿和执法不到位等问题，划清各执法部门的职责，明确各自的执法任务，使执法与经济利益脱钩，保证执法大公无私；大力普及法律知识，增强全民法制观念；强化监督机制，对监督者实行地位高、权力大、独立办案，排除外来干扰，加强各级人大对行政执法工作的监督。

关键词：依法治国  核心环节  依法行政

考察起来，依法治国和依法行政都不是新的提法，但作为治国方略和法制建设重大方针正式提出来加以系统研究和全面实施，却是近些年来我国法制建设的重大突破和最新发展，也是国际共产主义运动中第一次提出的治国方略，有着深远的理论意义与实践价值，依法行政作为建设法治国家和法治社会的一个重要环节和庞大系统工程，越来越受到人们关注、亟需从理论和实务两个方面加以深入研究。

自1978年中国共产党第十一届三中全会以来，我国社会主义法制建设获得前所未有的发展，无论是立法、执法、司法、守法还是法制监督、法制宣传教育，各方面、诸环节都得到加强，取得引人注目的成就。但是，世界各国的实践证明，发展现代市场经济和实行民主政治需要有健全的现代法治来保障，而我国法制建设现状同改革和现代化建设的要求还有不小的距离。因此，加强社会主义法制建设，实行依法治国，就成为世纪之交我国坚持邓小平民主法制理论、改革和完善国家和社会事务管理的重要方针。在此背景下，中国共产党第十五次全国代表大会的政治报告正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，即：广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的转变而改变。依法治国方略的确立，可说是深入贯彻党的基本路线、进一步解放思想的重要成果，是我国社会主义法制建设新的里程碑，对我国政治制度和法律制度的发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。

依法治国是一个庞大的社会系统工程，而依法行政乃是其重点、难点和核心。法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务，但最主要的承担任务者是行政机关据统计，我国现行法律中80%以上由行政机关负责执行。显然，如果没有科学合理、坚强有力的广义行政执法即依法行政，则立法机关的努力成果(即一切法律、决议、决定等等)都将成为徒劳，依法治国方略也就难以落实到位，可见依法行政是依法治国的一个重点。对此，中共中央总书记、国家主席江泽民同志曾明确指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节。”2行政权力行使过程的重要特点是强调集中，追求效率，实行首长负责制，拥有自由裁量权，具有扩张和滥用的顽强倾向，这就容易使人们习惯于按个人意志办事，忽视依法行使行政权力，因而依法行政也是依法治国最难实现的环节；而且由于依法治国是依法行使公共权力的过程，主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等环节，其中依法行政是与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节，因此也是依法治国的核心环节，是依法治国的一个重要而特殊的组成部分。

依法行政是早期资产阶级思想家提出来的，其背景是在西方资产阶级革命初期，新兴资产阶级力量占优势的国会用其制定的法律去规制封建贵族保守势力占优势的政府的行为，而且当时的公共行政管理非常简单固定，故要求政府成为国会意志的单纯执行者,“无法律即无行政”。尽管各国历史背景和法律传统不同，但依法行政原则的提出毕竟再次给古老的法律注入新的内容和活力(此前是宪法的出现及宪法的原则确立曾给古老的法律注入新的内容和活力)，从而成为近代法治国家普遍奉行的政府行为准则。在我国，依法行政原则于80年代末、90年代初提出并受到学界的普遍重视和认真研讨，其背景是：随着改革开放和思想解放的深入,经济民主、政治民主和社会民主出现前所未有的发展(其间也经历了若干曲折)，加之作为法治经济和具有新型政企关系的现代市场经济被确立为我国经济体制改革的目标模式，这就为依法约束行政权力、强调依法行政，提供了政治文化基础和现实必要性。从立法实践来看，近十年来，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等一系列重要行政法律的相继颁行，正式建立了从程序控制和法律救济的角度对行政行为加以有效监控的法律机制，提供了实行依法行政原则的法律条件，有力地推动了依法行政的实践。可以说,依法行政原则的确立也是我国市场经济、民主政治和法制建设的重大成果。

由于时代不同、国家不同和看问题的角度不同，学者们对依法行政内涵的理解也有所差异，主要表现在“法”的范围、内容和表现形式不断拓展。例如，在西方国家的法律传统上，依法行政之“法”，狭义地指国会指定的法律，但随着国家对经济与社会生活的干预扩大和加深，依法行政之“法”到现代已扩展到行政法规等行政立法，对于依法行政的监督者、裁判者法院来说还包括由它制作的判例，这是西方国家依法行政理论的一个主要的时代变化。又如，对依法行政内涵的重点，各国行政法学界的理解也有所不同，德国强调法律优位与法律保留，法国强调公共权力和公共行为受行政法的支配，英国强调越权无效，美国强调正当法律程序等等。

在我国，学者们对依法行政内涵的理解有一个发展过程。第一本正式公开出版的行政法教科书中，尚未使用依法行政的提法，而是采用依法办事的提法。在以后出版的《行政法词典》中，其作者也认为“依法行政就是依法办事原则在行政法中的体现”。还有的学者认为，依法行政是法治行政的三大组成部分之一(另外两部分是依法管理和权责统一)，其内涵有三：一是行政机关进行一切活动必须依据法律的授权；二是行政行为的内容必须符合法律，不得相抵触；三是行政行为必须按照一定的程序进行。另有学者则认为，依法行政就是法治行政，它由合法性、合理性、应急性、越权无效等四项原则构成。而依法行政的实质，按国务院法制局局长杨景宇先生的分析，是正确地按照法律化的制度处理政府与人民的关系。由于行政法治主义在我国逐渐深入开展，总的来看，已出现了从依法行政概念过渡到更多地使用法治行政概念的发展趋势。

有的学者认为，依法行政的基本内容就是国家行政管理的基本内容，包括：(1)依法行政的主体是行政机关及其公务员；(2)行政行为必须严格遵循依法行政的原则；(3)行使行政权力时必须依照法定程序；(4)行政监督属于行政活动的范畴，故其体制、标准、形式及程序也应遵循依法行政的原则；(5)对依法行政予以司法保障,维护行政合法行为和纠正行政违法行为。还有的学者提出，行政机关自觉接受国家监督体系的全面监督乃是依法行政的重要内容；而国家监督体系中除了权力机关、行政机关、司法机关等国家机关的监督以外，还包括执政党的监督、政协和民主党派的监督、社会团体的监督、大众传媒的监督和人民群众的监督；只有行政机关自觉接受监督，正确处理与各种监督的关系，才能切实保证依法行政的健康发展。

依法行政的前提很多，提到依法，首先要考虑到所依之法必是良法。亚里士多德认为：”法治应包含两重定：已成立的法治获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”良法应具备以下条件：第一，合宪性；第二，法律之间必须在纵向上衔接，在横向上左右和谐，共同构成一个完整的法律体系，法律之间不存在冲突。为达到良法的要求，应做好以下工作：第一，应有严格立法程序；第二，必须加强权力机关对行政立法行为的审查，包括对立法过程的形式审查和对行政法规、规章的实质审查。这种审查必须是及时而有效的。

依法行政原则是法治原则在行政法上的体现。德国行政法的合法性原则与合宪性原则一道构成司法审查的基本原则，即法治行政原则。法国行政法原则有三项内容：第一，行政行为必须有法律依据；第二，行政行为必须符合法律；第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。美国的法治行政主要表现之一，就是行政行为不通过正当的法律程序无效。在英国，古老的自然公正原则得到了适用，不加限制的行政自由裁量权的观点被彻底否定了。

在依法行政问题上应有以下几个原则：第一,法律保留原则；第二，法律优先原则；第三，行政权法定与依法授予原则；第四，行政权依法与依照法定程序行使原则；第五，行政权依法接受监督的原则；第六，公开行政原则；第七，行政权侵权时承担相应法律责任原则。总之，一切行政行为必须在法律名义之下做出，一切侵权、越权、滥用职权和不作为的行政行为都必须受到追究。依法行政的过程就是破除人治，走向法治，走向民主与现代化的过程。

从1978年12月改革开放以来,经过各方面的不断努力,在行政执法方面取得了很大的成就。主要表现在以下几个方面：

1、基本上结束了行政执法无法可依的状况。二十年来，法律、法规和规章日趋健全，通过了现行宪法和三个宪法修正案，全国人大及其常委会通过的法律共248个，国务院规定的行政法规共82个，合计1068个。地方性法规共4000多个，规章数量众多，由于备案制度不健全，难以统计。这些法律、行政法规规章等文件，打下了行政执法的基础，结束了无法可依的历史。

2、初步建立了行政执法的组织和队伍。二十年来，全国从中央到地方各级政府以及一些政府的行政部门设置了政府法制结构和专业执法队伍。人数多少不一，发展不够平衡，但均有负责法制建设、行政复议和行政执法人员。这对于法律、法规、规章的贯彻落实，纠正与处罚各类违法行为，实现行政执法任务，提供了一定的组织保证。

3、依法行政逐渐成为各级政府履行管理职能的主要方式。随着社会主义市场经济体制的建立，在80年代末期，提出了“依法行政”和“依法治市”的口号和原则,各省(区)、市多次召开法制工作会议，组织多种形式的法律宣传和公务员培训,普及法律知识，开展执法检查。有的地方进行行政执法依据、行政执法组织和行政执法行为的“三清理”工作，解散不合格的执法主体。纠正没有法律依据的执法行为，提高了执法水平，保护了国家利益和公民利益，维护了社会秩序，促进和保障了改革开放，对于经济建设与社会稳定发挥了积极的作用。

4、加强了行政行为的司法审查,保障与促进了依法行政(法治行政)。1982年开始依照民事诉讼法(试行)开展行政诉讼，89年4月4日通过行政诉讼法以来,各级人民法院行政庭对具体行政行为进行了审查，审理了50多万件行政诉讼案件，初步建立起对行政执法行为的监督机制，对于保障法治行政，保护公民的合法权益起到了一定的作用。从法院受理的这些案件来看，每年撤销违法行政案件的比例不断上升，由百分之十几增加到百分之三十九。总的来说,“民告官”的行政诉讼制度在不断排除各种干扰中步履维艰地前进着，成绩不可低估。

当前社会转型时期行政法存在的问题概括起来讲，就是在一定的范围内行政规范行为混乱，有法不依，执法不严，违法不纠，滥用职权，缺乏有力的监督机制。具体表现在：行政规范行为(行政立法)不规，部门利益、地方利益观念浓厚，对相对人利益缺乏保护措施，对行政主题缺乏控制措施，缺乏制定程序，特别是涉及行政处罚的规章混乱，无权和有权制定行政规章的主体乱设处罚。执法随意性大，执法依据缺位，执法主体不合格。执法无序。处罚不到位；行政管理不到位。执法不到位；处罚力度弱，抑制不了违法行为；社会公共秩序得不到维护，有些人无安全感。有些行政部门职责不清，分工不明，互相推诿,彼此争权夺利，违法现象蔓延，无人查究，越权执法，滥施处罚，或不作为，放弃职责，或适用法律不当，处罚缺乏法律与事实依据，或滥用自由裁量权，处罚畸轻畸重，或不依法履行职责。执法受经济利益所驱动，以执法权力为个人或小集体谋利益。野蛮执法，执法不公,以权谋私。执法队伍手段与经验不适应客观要求。地方保护主义作祟，跨地区执法困难。执法处罚缺乏监督机制，对以言代法，以权压法，徇情枉法及贪污受贿者得不到彻底追究与纠正。一句话，有些地方单位执法依据由人治代替了法治，没有做到法律至上。

以上问题的成因很多,主要有以下几点:

1、所执行之法中有的不是良法。行政立法的指导思想被扭曲。我国在立法工作中，由于行政立法权在“依法行政”口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控机制的残缺，行政立法显露了一种架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多，调整行政关系的行政法规与行政规章占整个行政法律规范的98%；行政法律粗疏，由行政法规、地方性法规、规章补充、细化，甚至取而代之，难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常的现象。

2、行政执法体制梗阻，形成行政执法职责很难落实。具体表现在:行政职能与企事业职能合而为一，管理权、经营权与行政处罚权集于一身；政企不分，例如行政性公司以及其他以公司、组织命名实则把生产经营、监督检查与处罚等职能合为一体的组织，就很难自己监督自己，公正执法；执法部门之间职责交叉重叠或不衔接，且缺乏权威的协调解决纠纷的机制，造成有些事情彼此争着管，有些事情都不管，以至违法现象得不到解决，如无照个体商贩在道路两侧摆摊设点，依照法律规定市政、交通、工商、环卫等八个部门都有管理职责，但是各部门均不管；一般执法机构隶属于同级政府，其人事任免、经费来源及其他物质条件的保障都必须依靠同级政府，因而执法要受到同级政府的经济利益的制约，如违反城市规则搞违章建筑的主体，多是街道办事处、乡镇政府及其支持下的居(村)民委员会等组织，很难查处，因此形成经常性执法被突击性执法所取代，执法时断时续。

3、财政拨款不足，行政执法受经济利益所驱动，严重影响了行政执法的严肃性与公正性。实行各级财政包干，有些地方执法部门所需办公经费、执法人员的工资和物质条件未能配足，执法受到影响，执法人员生活没有保障。如北京市1995年共有市容监察人员1723名，而财政只按1400人每人每年拨给2000元经费,这与每人每年所需10,000元差距甚大，不足部分“主要靠返还的罚没款的补充”或“创收”解决,把罚款的多少作为衡量单位或个人执法好坏的主要标准;执法队伍内部为了争利彼此矛盾；有的坐支私分罚款；有的罚款没有客观标准,讨价还价。这些是形成执法混乱的经济原因。

4、执法人员严重缺编，数量少，质量低。全国卫生系统、交通系统执法人员各有25万人左右，其中属两个系统的人员各不到一万人。北京市东城区王府井街道工商行政执法人员只有5人，平均担任近500家企业的执法工作。不少省市地方的工商所雇佣临时工承包执法任务。人少事繁，管理不到位;不少执法人员文化程度低，政治素质差，未受过专业与相关法律知识培训，在执法中存在着不会执法，认定事实不准，适用法律错误，超越职权与乱用职权执法时有发生，处罚执法与不当行为等决非个别现象。有的执法人员责任心差，不给好处不执法，给了好处乱执法；有的执法人员刁难管理对象，搞吃拿卡要；有的维护管理对象搞不正当经营，损害消费者利益；有的因怕当被告而不敢执法，致使违法现象得不到纠正。

5、现行的法律、法规不完善，难于执行。在现行的法律、法规、规章中，有的相互矛盾；有的过时了尚未修改、废止；有的过于粗疏，难以严格依法执法。例如，销售者以短尺少秤侵害消费者权益的违法行为，根据计量法规定，应由县级以上政府计量部门处罚，也可由工商行政部门处罚；根据价格管理条例规定，应由物价检查机构处罚；根据城乡集市贸易管理办法和城乡个体工商户管理暂行条例规定，应由工商行政管理部门处罚。而上述法律、法规不仅规定的执法主体各不相同，而且对这种同一违法行为规定的处罚幅度差别很大，造成很难执行。有的法律规定不细，缺乏配套法规，如《农业法》因此而无法付诸实施。在执法程序上，有的未作规定，或设定程序十分粗漏，灵活性太大，可操作性差或随意性大，给严格执法带来极大困难。有的程度规定脱离实际，过于繁琐，如规划法规定对违章建筑的强行拆除，要经过两裁两审的程序，而据规划部门计算，实现这些程序需要280天时间，这就使违章建房不能得到及时纠正，甚至造成既成事实，无法纠正，法律失去了威慑力。

6、封建残余思想影响，地方与部门保护主义干扰，执法人员法律意识淡薄，知法的程度浅，依法办事的自觉性差，行政执法困难。整个社会的民主和法制的基础比较差，法制氛围淡薄，执法环境与条件不完备，干扰执法的因素太多；说情风阻挠严格执法；一些领导同志对严格执法，说起来重要，干起来不要；重视权力和局部利益，忽视执法责任和义务;在一些执法人员的脑海中，上级的口头指示、批条或政策性文件代替了法律、法规。流行“黑头”(法律)不如“红头”(文件)，“红头”不如“白头”(批条)，“白头”不如“口头”(口头指示)。这是不依法办事、人治干预行政执法的思想根源。

7、缺乏对行政权制约与执法监督机制。当前缺乏对违法的责任追究制与奖惩制。行政监督诸如层级监督、行政复议流于形式，司法行政监督受到严重干扰，以至行政执法中存在的一些问题，很难得到纠正，主要原因是：监督体制不合理，低位机构监督平行机构和高位机构，监督制度不健全，因而监督不力，惩处不严。缺乏法律追究责任制；行政复议没有独立负责的体制，受政府首长的制约；行政诉讼的体制不顺，法院受行政长官的干预。有的地方行政长官扬言：“你不判决维持这个案子，我就不给票子、车子、房子。”行政诉讼受制于政府。

1、改善法律制定工作的指导思想。改变制定法律“宜粗不宜细”为“能细则细”的方针，尽量做到从实体法到程序法两个方面增强可操作性，避免立法权旁落；对行政立法要加强监督，尽快完善立法法，使行政立法与行政执法有法可依；加强对行政立法权的监控，作好法规、规章的备案审查工作，保障法律至上的崇高地位；立法内容要反映客观规律，避免部门或地方立法所产生的部门利益或地方保护主义，使法律、法规、规章纳入可持续性发展的轨道；尽快完善行政管理制度、制定行政程序法与行政公开法、健全行政听政制度，保证依法行政与民主行政。

2、以落实行政处罚法、立法法为契机，贯彻依法治国战略方针，实行“法治行政”，转变政府职能，清理法规、规章，改革执法体制。根据政企分开的原则，改变管理权、经营权、处罚权于一体的状况，严禁政府部门经营企业、集贸市场和其他营利性活动，并建立证照审批与监督检查分离、处罚决定与收缴罚没款分离的制度，彻底实行行政机构收支两条线制度，还要设立一条监督线予以保证。使行政执法与经济利益完全脱钩。国库要全部收缴罚没款，对行政编制及其办公经费要给足，保证行政执法的物质条件。

3、推行行政执法责任制。解决职责交叉重叠、越权执法、推诿和执法不到位的问题，划清各执法部门的职责，明确各自的执法任务，建立以行政首长责任为核心的执法责任体系，把执法责任、权限层层分解落实到职能机构、岗位和基层执法人员;同时，抓紧制定行政强制执行法，解决行政执法疲软问题；为了规范和强化行政执法活动，加强执法部门的内部层级监督，解决执法的随意性和以权压法的问题，必须建立对执法部门违法、不作为行为的追究制度和错案责任追究制度，行政首长违法批条的责任追究制度和下级对领导者违法指示的抵制制度以及行政执法的统计报告制度和公开制度；建立健全执法人员培训和执法资格认证制度，执法责任和廉政勤政考核制度以及相应的奖惩制度，加强执法队伍建设，提高执法人员的素质；加强政府内部对行政执法的层级监督，强化各级政府法制机构的综合协调、检查监督职能，发挥其协调和监督的权威性，完善行政复议制度，发挥行政复议监督行政执法是否合法合理、纠正行政机关违法执法的行为；同级人事、监察、财政、审计等部门要加强对违法违纪和经费使用、罚没款收入以及行政性收费的管理，使执法与经济利益脱钩，保证执法大公无私。

4、大力普及法律知识，增强全民的法制观念。根据宪法所确认的“依法治国”方略，实施“法治行政”(依法行政)。应当根据不同人员的具体情况，采取生动活泼、灵活多样的形式，如以案说法，通过听政、复议审理等旁听形式，有针对性的做好普法的宣传活动。对有接受教育能力的公民，要组织学习与各自的工作、学习、生活有关的法律知识，提高知法程度、守法观念和运用法律手段维护自己合法权益的能力；对各级干部，特别是领导干部要坚持学法制度，把学法、用法、执法的功绩作为考核、提拔干部的重要条件。

5、强化监督机制，对监督者实行地位高、权力大、独立办案，排除外来干扰;加强各级人大对行政执法工作的监督。尽快制定人大监督工作的法律，使政府的自身监督与人大监督有机地结合起来，并纳入法治化轨道；各级人大及其常委会在选举和任命干部时，应把是否具备必要的法律知识、是否依法办事，作为衡量干部是否称职的重要标准；在听取他们的述职报告时，应把他们领导的地区或部门的执法工作开展情况作为重要的考察内容;各级人大常委会要通过听取和审议政府及其所在部门或单位实施法律、法规的工作报告，组织代表检查、视察、评议执法工作等形式，督促做好行政执法工作。改变监督不力，惩处不严的状况。

6、改革行政审判体制，独立开展行政诉讼工作。目前人民法院受同级行政机关人、财、物的制约，行政审判受同级行政机关干扰很厉害。应将地方各级法院中的行政审判庭单独组成行政法院，设置在省级，派出法庭到各地市县巡回审理，人、财、物由最高人民法院直接管辖与配给，保证最高法院行政庭，各省行政法院独立办案，不受干扰，对行政执法行为进行彻底的司法审查，督促行政机关，纠正违法行为，使行政诉讼真正实现保护公民、组织、法人的合法权益和监督与保障行政机关依法行政的功能，实现行政诉讼的法治价值，为法治行政、依法治国战略方针发挥司法保障作用。

7、对公务员实行“以薪养廉”和公务员权利保障等社会保障制度，解除后顾之忧，保障公务人员秉公执法，依法行政。