一、党委决策制度的宪制意义

　　党的十九大报告强调：“坚持党对一切工作的领导。”中国共产党的本质身份是领导党，不同于西方国家的“议会内生型政党”，不是西方语境中的那种“执政党”。在中国特色社会主义宪制框架中，党的这种领导身份和长期执政地位，使得党享有西方资产阶级政党执政后也难以拥有的直接作用于国家权力的宪法性领导权，[①]这种领导权的起点是进行决策，决策权是党的领导权的核心内容。

　　无论在革命战争时期，还是在治国理政时期，党依靠人民、遵循规律而作出正确决策，是党赢得在国家和社会的领导核心地位的根本因素。由于党委在同级各种组织中居于领导核心地位，所以其随意决策、违法决策、错误决策造成的后果可能就是最严重的。承担决策权的各级党委能不能始终保证对重大问题作出正确的决策，直接关系到党在人民心中的形象和权威，最终关系到党能否持续巩固自身的领导和执政地位。因此，要保证党的领导权正确实施，就必须保证党委作出正确决策，而制度是最有效的保证。党的十八届四中全会决定提出，完善党委依法决策机制。十九大报告重申“健全依法决策机制”。依法决策机制需要以具体的规则来支撑。这样的规则主要是程序性规则，也即决策程序制度。

　　2015年修订后的《中国共产党地方委员会工作条例》对议事和决策程序作出了基本的规定，不过是比较原则和框架性的。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》提出研究制定地方党委决策程序规定。党的十九大报告提出，要加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。应当按照十九大报告的要求，加快制定地方党委决策程序规定的步伐，保证地方党委增强执政本领、提高决策水平。

　　二、关于地方党委决策程序规定的立规形式

　　从目前学界的观点来看，完善党委决策程序制度，应当要有一个专门的决策程序规定。不过，这个规定是以党规形式还是国法形式来制定呢？

　　姜明安教授在2015年10月发布其领衔起草的《中华人民共和国行政程序法（专家建议稿）》时提出，中国共产党就国家治理和行政管理事务作出重大决策同样要遵守行政程序法关于重大决策程序的规定。这一点，在行政程序法出台后，党中央可由党内法规予以明确。[②]鞠成伟研究员明确建议以法律法规的形式来制定《党委重大决策程序条例》。[③]

　　上述两位学者的方案都是以国法来明确党委的决策程序。笔者倒是认为，鉴于党在宪制架构中的核心地位以及其政治上的先锋队性质，我们不仅要以党内民主带动人民民主，还要以党内程序引领政府程序。所以，一部全国性的统一的行政程序法的制定或许还有待时日，但以党内法规形式来制定地方党委和机关党组决策程序规定则正当其时。其中，行政机关党组决策程序规定可与国务院法制办正在起草的“重大行政决策程序条例”统筹考虑，或者直接在有关党规中明确规定行政机关党组决策程序参照“重大行政决策程序条例”执行，因为行政机关党组成员构成了行政机关领导成员的绝大部分。

　　对于地方党委决策程序而言，近期以法律形式予以规定是不现实的，又不可能以行政法规来规定党委决策制度，而以中央党内法规的形式来作出规定是适宜和可行的。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》专设一条“完善党委议事决策制度”，明确提出了研究制定地方党委决策程序规定。笔者建议，“地方党委决策程序规定”作为地方党委工作条例的一个细则性党规，应先于作为行政法规的“重大行政决策程序条例”出台或者大致同步出台，以展现党在公权力规范化制度化程序化建设方面的引领和示范作用，并切实促进和保证党委决策的正确性。

　　三、关于决策程序的基本环节

　　（一）党委决策程序的基本环节

　　“地方党委决策程序规定”的主体内容是对决策基本环节，以及决策结果公开、决策实施评估等作出具体规定。那么，党委决策程序的基本环节有哪些呢？按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》，党委决策的必经程序是“调查研究、征求意见、法律咨询、集体讨论决定”。笔者建议，党委决策程序的基本环节为：调查研究、拟订方案、专家咨询、征求意见、风险评估、合法合规性审查、集体讨论决定。理由如下：

　　第一，风险评估应当作为党委决策的一个必经程序。因为，十八大报告和十八届三中全会决定均已提出“健全重大决策社会稳定风险评估机制”，地方党委工作条例第二十一条也已经规定“一般应当进行风险评估”。十九大报告要求“健全各方面风险防控机制”。

　　第二，“法律咨询”应明确表述为“合法合规性审查”。这不仅是因为地方党委工作条例第二十一条已经使用了“合法合规性审查”的表述，更是因为“咨询”不能替代“审查”。审查程序意味着，未经过合法合规性审查，或者经审查不合法或不合规的决策方案，不得提交决策。这一点，2016年中办、国办印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》已作出了要求。

　　第三，专家咨询也应当是一个必经程序。“征求意见”或许包含了征求专家意见，但征求意见侧重于民主决策，侧重于征求意见范围和对象的广泛性。而专家论证侧重于科学决策，强调借助决策机构之外的专业力量。另外，之所以是“专家咨询”而不是“专家论证”，是因为“论证”带有目的性，实践中容易走样变成请专家来背书。

　　（二）有关程序的具体制度设计

　　关于拟订方案，可以考虑1996年地方党委工作条例（试行）第二十八条第一项的规定，即对于有的重大问题，应提出两个以上可供比较的决策方案。这样做，可能在效率上有所降低，但有利于以规范的形式促使党委领导成员对不同选项进行比较考虑，从而保证决策质量。

　　关于专家咨询，无论是拟订一个还是两个决策方案，每个决策方案都有必要咨询2个或以上的专家，对不同的专家意见进行综合比较分析。在专家的选择上，应根据情况进行竞争性的选聘。还应当明确规定专家对其出具的咨询意见终身负责。接受咨询的专家必须以严谨的专业操守、勤勉的作风来开展工作，排除利益相关人、利益集团的干扰，不以有关领导干部的意图为论证目标。

　　关于合法合规性审查。对于应当请法律顾问、公职律师参与决策程序、提出法律意见而未落实，应当听取、采纳法律意见而未听取、采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，要依法依规对党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员进行问责。法律顾问、公职律师是依法决策的主要参谋，他们必须忠于宪法法律，就决策方案独立发表法律意见，不受任何单位和个人特别是本单位领导干部的干涉。

　　四、关于党委决策责任的性质

　　进行决策是一种权力。有权就有责，失责必追究。“地方党委决策程序规定”应当建立党委决策责任追究制度。决策责任主要是指因决策不当造成不良后果，决策机构或决策者应当承担的责任，也包括决策不作为造成不良后果的责任，另外还有因单纯违反决策程序（未造成不良后果）而受到追究的责任。前两种决策责任是政治性质的责任，后一种责任是法律性质的责任。以宪法学视角来看，党的领导权为宪法所确认，应当视为中国特色社会主义法治体系中的一种宪法权力，所以党委行使领导权，对所作决策承担责任，就应当视为一种宪法责任。

　　宪法责任主要是指违宪责任，即直接违反宪法规范而应承担的责任，这是一种法律性的宪法责任。在违宪责任之中，包括违反宪法作出政治决策和公共政策的责任。但违宪责任只是宪法责任的一部分。

　　宪法责任还包括宪法权力主体作出具有宪法意义的决策（决定）本身所应承担的责任。因为仅考虑宪法权力主体行使职权的行为是否合法，对于人民要求实现其所肩负的宪法/政治责任来说是不够的，违宪责任以外的宪法责任是政治性的宪法责任。虽然，有些决策行为并未违反宪法规范，但却损害了国家利益或者公共利益，这也需要追究责任（例如弹劾）。从宏观角度来说，政治性的宪法责任主要是指运用政治和法律的手段，保障社会的基本秩序和公共利益；保障国家的主权、安全和核心利益；保障社会成员的基本人权和民主权利，并促进经济文化社会权利的实现；维护社会的基本公正等。[④]这些要求构成评价决策是否正确的基本标准，一般由人民或人民代表机关来作出判定。政治性的宪法责任在具体形式、实现机制和最终影响等方面，既与普通法律责任有很大区别，也不同于违宪责任。

　　在理论和实践上确立党委决策所负有的宪法责任，健全党委决策问责制度，对于规范我们党行使政治领导权，推进社会主义民主政治和政治文明，尤为重要。当然，追究决策责任，就中央层面而言，一般是不会发生的。但对于地方党委而言，尤其是县、市一级党委，则具有很强的现实性。地方党委因错误决策给地方某一方面工作造成重大损失的，应当以改组的形式对该党委予以问责，并对其主要负责人和领导班子其他成员给予组织处理。

　　五、关于党委决策责任的归责事由

　　决策问责制度的首要问题是归责事由。

　　2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条第一项规定，决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，对党政领导干部实行问责。2015年《中国共产党党组工作条例（试行）》第三十条第一款第二项规定，因违反决策程序或者决策失误造成重大损失或者恶劣影响的，应当追究有关党组成员的责任；第三款规定，党组重大决策失误的，对参与决策的党组成员实行终身责任追究。根据2016年《中国共产党问责条例》第六条第一项的规定，党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的，应予问责。问责条例该项条文虽然没有使用“决策”一词，但这里讲的“履行职责”，就包括党委、党组的决策职责。

　　可以发现，上述三件党规对问责情形的规定存在不一致之处：党政领导干部问责暂行规定的表述是“决策严重失误”，党组工作条例的规定是“决策失误”，问责条例的规定是“重大失误”。那么，何种程度的失误才构成问责情形？是不是要根据党规的位阶、新旧来进行选择适用呢？如果从位阶来看，党政领导干部问责暂行规定的制发主体是中办国办，党组工作条例和问责条例的制发主体是中共中央，后两者的位阶更高，但后两者的规定也不一致。如果按照对于同一事项有不同规定时以“新法优于旧法”原则来处理的话，问责情形就应以最新的问责条例规定的“重大失误”为准（这比“严重失误”的程度更重）。

　　上述分析并没有抓住要害。事实上，“严重失误”也好，“重大失误”也罢，都不是关键。一项决策是否有失误，以及失误程度如何，只能从决策后果来判断。上述三个党规对应予问责的决策后果的规定恰好是一致的——造成重大损失或者恶劣影响。也即，只要是造成重大损失或者造成恶劣影响的决策，就是失误的决策。人们可以将这样的决策形容为“严重失误的决策”“重大失误的决策”或者“错误的决策”等等，但这只是一个修辞问题，“失误”“错误”并不属于问责情形，“造成重大损失或者恶劣影响”才属于问责情形。

　　用法学的话语来讲，决策问责的归责原则不是“过错责任原则”，也不是“过错推定原则”，而是“严格责任原则”。有学者指出，对于政治性责任的归因，委托-信任关系决定了不应该考虑责任人是否有主观过错；大量事实表明，问责事件的发生基本都因过错所致，故不需要考虑过错；而责任人的政治优势地位在客观上有助于其推卸责任，所以也不宜实行过错推定原则。[⑤]

　　目前，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党问责条例》等有关党规对决策责任制作了一些规定，但还不够系统、完善。笔者建议，首先，党章对党委决策应当承担责任作出原则性规定。其次，党委是首要的决策主体，地方党委工作条例作为专门规范地方党委权责的党规，今后修订时，应像党组工作条例那样专门规定决策问责。最后，对决策责任的追究应当有一套完善的程序规则，这是法治精神的要求，也是民主政治的要求。

蒋清华：法学博士，中南大学法学讲师。

注释：

　　[①] 陈云良、蒋清华《中国共产党领导权法理分析论纲》，载于《法制与社会发展》2015年第3期。

　　[②] 《姜明安教授对〈中华人民共和国行政程序法（专家建议稿）〉的若干说明》，载于“北大公法网”，http://www.publiclaw.cn/?c=news&m=view&id=6600，2016年11月10日访问。

　　[③] 鞠成伟《推进党委决策法治化》，载于《中国党政干部论坛》2015年第6期。鞠成伟《论法治政党与中国共产党依宪执政体制机制的完善》，载于《当代世界与社会主义》2014年第5期。

　　[④] 卓泽渊《法政治学研究》法律出版社2011年版第147-149页。

　　[⑤] 王若磊《政治问责论》上海三联书店2015年版第265-269页。