最近数十年，中国城市化取得的成就有目共睹，但也出现了不少问题，比方说由于农民群体大量进城，带来的城市“新贫民”问题。尽管那些从外地来到大都市打拼的底层，为城市的发展做出来不可磨灭的贡献，但他们却没有享受到城市居民享有的各种福利。
中国近年也在实行针对底层贫民的住房改革，比方说推出保障性住房、建廉租房等等，但正如本文作者、清华大学历史系教授秦晖所言，尽管当前各级政府纷纷出台了廉租房规划，诸如投资多少亿，在多少年内建设多少套廉租房等等。但说实话，这福利是“负”还是“正”，要比它是高还是低重要得多，也实质性得多。
本文转自微信公号“秦川雁塔”，文章标题系本站小编所拟。
浅析“福利房”
从理论上讲，都市化过程中大量新移民的居住和安家问题无非是下面这几种可能：
第一，如果这些移民足够富裕，他们自然可以与一般市民那样购买或租用普通商品房。但是经济规律决定了房地产价格低廉的城市通常都较难吸引移民，而能够吸引移民的繁荣都市、成长期都市通常都房地产价格高昂，因此在几乎一切国家，中国自然也不例外，能在这样的城市买商品房安家的人，在新移民中只能是极少数富有的“投资移民”，作为城市新贫民的打工者，至少在进城初期是绝少有这种可能的。
第二，如果是“福利国家”，则政府要以保障性住房（廉租公屋或福利价格产权房）来解决穷人的居住问题。其中又有集中兴建这类住房与分散安插这类住房两种选择。两者各有优劣。但无论哪一种，都有个申请资格问题，即必须是穷人，现在住得比廉租房差，而且又不可以被驱逐，这样才会形成申请者群体，然后以排队或抽签等方式给他们提供保障房。
第三，如果实行偏向于“自由放任”的政策，那就会对穷人自己解决低成本居住问题的安排持宽容态度，在一定条件下允许穷人“私搭乱建”，或允许廉租私屋存在。两者都可以归结为承认“贫民窟”的存在。
事实上，前述第二条的“福利国家”政策也是以此为前提的，只是由于福利国家重视保障房的建设，可以使贫民窟住户较快申请到公屋，不至于久困贫民窟并使这种简陋社区不断蔓延扩大而已。而“自由放任”国家由于公共资助少，新移民只能靠自己奋斗、谋求积累来摆脱贫民窟。在经济高速增长、穷人就业率高、收入增长快的情况下他们比较容易走出贫民窟。但如果国家“自由放任”而经济增长又因某种原因相对停滞，贫民窟就可能成为一种持续存在、甚至不断扩大的“城市病”了。
第四，还有一些国家对城市新贫民的居住实行所谓“既不给自由，也不给福利”的政策，其中又有两种做法，一种是“流动劳工”制度，或曰“两栖人”制度。即以集体工棚形式，只让新贫民作为“劳动力”单身进城出卖青春，形成“35岁现象”、家庭分离与“回乡养老”体制，以图既规避城市福利责任，又避免市区出现大量穷人家庭居所即贫民窟。
但这种体制第一依赖于严厉的“城管”政策，第二依赖于在乡村对农民土地的管制（土地归“公家”——部落或村所有，农民不能自由处置，于是统治者就假定他们是“有退路”的），世界上绝大多数国家都搞不来，能体现这种做法之“优越性”的，在当代大概只有我国和1990年代以前白人统治下的南非。
第五，上述“两栖人”制度如果维持一代人左右大都会发生严重问题，因为那时无论怎么管制乡村土地，已经长期进城的新贫民都几乎不可能再退回乡村了。在这种情况下如果“既不给自由，也不给福利”的制度性歧视又仍然存在，可能的另一种安排就是像南非的索韦托，即实行隔离制度，在城区之外划一块地区形成封闭式贫民区，其他地方都不许穷人进来安家，否则就成为“违章建筑”，要予以犁庭扫穴式的驱逐。这样都市主城区仍然会是豪华壮观的“美丽城市”，但同时会有一个贫民窟的“城外城”出现。
第六，当然，如果不搞市场经济，就可以完全禁绝自由迁徙，把城市划为特殊身份者居住区，把非特许的全部穷人都赶走，或者不许其进入。这样即便国家发生饿殍盈野的大饥荒，城里也不会出现棚户区，而仍能维持煌煌帝都的雄伟景观。但是显然，今天的中国已经越来越远离了这种状态。
还有没有其他的可能性呢？我想，要么没有城市化，要么大量移民海外，否则除了上述六种，我还真想不出什么别的可能。
在改革时代的30年里，我们实际上是从上述第六种状态逐渐转向了第四种状态。但是如前所述，这种状态是不可能长期持续的。而第二、三、五种状态的势头都已在我国出现。但是我们显然不能接受第五种，也特别回避第三种，于是，如今的主流宣传似乎都指向了第二种——也就是以廉租房来解决穷人安家问题。尤其是近年来政府强调民生的情况下，这种主张更是不断升温。
这种想法固然值得赞许。但是，廉租房制度其实是我们向西方学来的一种福利制度，有人说它是一种“社会主义”安排，其实，它固然与“拿钱买房”的“资本主义”交易原则不同，却也很难说是“社会主义”。毋宁说依我们过去的某些界定它更像是“共产主义”的安排，因为它的分配原则是“按需分配”，并不是“按劳分配”。
廉租房是专门照顾穷人的居住需要，而不是用来激励工作成就的；是优先照顾无劳动能力或失业的弱势群体，而不是用来奖励“劳动模范”的。不过，这种“共产主义”完全是一种西方的东西，它在我们的土地上没有先例，而且是与我国过去的许多做法（不仅是“商品房改革”中的做法，更包括改革前的“住房待遇”制做法）完全相反的。不改变这些做法，廉租房制度就很可能被扭曲。
这是因为，我们过去那种“住房待遇”制虽然也被称为“福利房”，其实它与西方民主国家的福利制度是相反的。他们的福利房有两个特征，第一是由政府的房政部门面向社会盖的，不是各单位给自己内部人盖的。我们政府的房政部门也直接管一些不属于单位的房，有的地方叫直管公房，有的叫经租房，（后者其实是被非法没收的私房，而且这种没收远在革命与“社会主义改造”时期结束以后，属于无任何法律依据的文革弊政，至今仍受诟病）但是大家都知道那是一些什么样的房？都是城市里的危房、破房、旧房，北京破破烂烂的四合院等，基本上都是“旧社会”留下来的。我们的街道房管所历来穷的连维修旧房都困难，更何谈盖新房。那么我们改革前的住房投资哪里去了？都给了各“单位”。这是与他们迥然不同的。
第二，他们福利房的分配标准，唯一的一个条件就是贫穷。
西方国家形形色色，有的是左派掌权的高福利国家，有的是右派掌权的、比较自由放任或者说是低福利的国家。但是民主国家的福利就是照顾穷人，无论高福利、低福利这个性质是一样的。所谓高福利就是穷人受照顾的程度更高，或者是福利的覆盖率更大（不太穷的也能受照顾），而低福利无非是照顾少一些，或者覆盖率低一些（只覆盖最穷的人）。但是像我们改革前那种只覆盖有特权者的“负福利”制度，他们无论高福利低福利都是不会这么办的。
以住房福利而言，美国可以说是低福利的典型了。自罗斯福新政至今经过几十年发展，包括廉租公屋、租房券、住房补贴在内的各种福利安排只覆盖了约占全美家庭总数10%的最底层人口，其余绝大多数人都买或租商品房。美国很多州只有失业者可以申请廉租公屋，在业但低收入者能否申请，一直是争议的公共话题。而另一方面，在高福利的北欧国家，中低收入者都可以申请。所以瑞典那么富的国家，住房自有率却相对较低，很多人都住着国家提供的房子。
最有趣的是丹麦，那里的廉租房与医疗一样实行普惠制，理论上即便百万富翁也可以同穷人一样排队申请廉租公屋，前提有两个：第一你必须自己住，不能拿去出租。第二你不能有第二套住房。如果你愿意接受这样的条件，百万富翁国家也可以给你提供房子。为什么这样规定？因为如下所述，集中连片兴建公屋如果都是穷人住，人文环境尤其是治安往往很成问题。因此他们提倡贫富混合社区，如果富人想和穷人一起住公屋，国家愿意提供这个方便。当然事实上有多少富人愿意这么住那就是另外一个问题了。
但无论丹麦还是美国，有一点是共同的，那就是福利都是从最穷最弱势的人开始覆盖的，从来不是从最有权有势的人开始覆盖的，更不可能强势者有福利而弱势者反倒没有。
在丹麦虽然人人可以申请公屋，包括高官，但穷人、单亲家庭和有孕妇的家庭可以优先，高官（如果申请）也只能靠后。美国给贫穷的黑人分配公房，但从未听说有给总统分房的。大家知道美国总统在任期内住白宫，但白宫可不是国家给他家分的房子，白宫只是总统官邸，4年任期居住、办公都在里面，任期结束就搬走。
有的总统出身富豪，卸任就回到自己的私家豪宅（如华盛顿的维农山庄，老布什的德克萨斯州庄园），有的总统出身贫寒，卸任就要操心住所。如克林顿原来在阿肯色州家乡有住房（按美国标准算陋居了），卸任后因希拉里当选纽约州参议员，随妻定居纽约，就卖掉家乡陋居加上预支回忆录稿酬，在纽约州维彻斯特县买了商品房。就这样他卸任时还爆出“丑闻”：有媒体说他离开白宫时带走了几件家具，克林顿称是自己买的，媒体却说他是顺手牵羊。哪像我们每一任首长（省长县长，乃至局长乡镇长，不用说还有书记）都可以合法带走“分”给自己的小楼，结果首长楼越盖越多。而寒酸的美国，至今总统已44任，却只有一座白宫！
像这样的制度，我们国家以前从来就没有过。我国改革以前的住房制度，大家都知道，那是国家把钱交给各“单位”，各单位自己给“内部人”建房。即便是统一规划兴建的住房（如上海当年的样板“闵行一条街”之类）也是分到各“单位”，再由单位分给内部人的。单位之间通行“负福利”原则：一般有权有势的单位，工资高，福利也好，住房自然也大。无权无势的单位工资低，住房也差。
单位内部的住房分配也按“负福利”原则，官大工资高，住大房；官小工资低，住小房；没官的你就等着吧，小房还只是画饼，不定猴年马月才轮到你。至于“没有单位的人”理论上没有收入，也完全没有福利，谁还会管你住房啊？美国只有失业者（“没有单位”者）可以申请公屋，在咱们听起来犹如天方夜谭：我国改革前恰恰相反，“没有单位”的别说分房了，自己盖个窝棚还是“违章建筑”，被犁庭扫穴算是轻的，没落到孙志刚的下场就不错了！
那时大官小官之间、官民之间工资有差异，但比起各种“待遇”（就是那时的“福利”，包括住房）的天地悬隔真是不算什么了。所以我称之为“负福利”，这种福利不是像西方国家那样是缩小两极差异的，而是相反，它是扩大两极差异的。就像350多年前大儒黄宗羲揭示的所谓“福利”：“利不欲其遗于下，福必欲其敛于上”。
这种“负福利”住房的覆盖率有多大呢？我们知道改革前党政军机关一般能分房，那时干部的工资水平总的来说也比工人高，但高的不太多。机关的魅力主要在“待遇”，尤其是能分配住房。而企业里住房就非常困难。但是不管怎样，大中型国企至少在原则上还是承诺提供职工住房的（不仅仅是集体宿舍－工棚，在国际上这种仅仅是“劳动力”的栖身处是不能叫“住房”的），尽管常常要苦等画饼烤成。
当时很多工人三代同堂、四代同堂，很多大龄青年因为没房结不了婚，东北老工业区一些工人则直到1990年代还住在“伪满时代工棚改建的棚户区”，令前来视察的领导人落泪。但国家理论上还是许诺要给他们盖的。
然而当时中国城市里还有一种经济，就是过去所谓“二轻局”管的街道工厂，又叫“大集体”。这个“二轻局”管辖的“第二轻工业”其实不是个产业概念，而是个身份、待遇概念。“二轻企业”尽管也是计划经济、“公有制”，但不能享受正规国企待遇，其工人一般来讲收入都比当时的大中国企要低，而且最大的特点是，二轻企业当时大都明确不承诺解决住房，工人得自己解决住处。当时上海的棚户区里就有很多人在这种“街道工厂”谋生。我们这代知青“大返城”后很多人也只能进这种企业，他们中的不少人到老都寄住父母家，至今仍是“住房困难户”。
至于占我国人口绝大多数的农民就更典型了。当年集体化时把农民的耕地充了公，但是高级社时就明确了：集体化只是生产的集体化，公家只负责组织集体生产，不负责解决农民住房。农民还是住各自的房子。尽管“刮五风”时各地一度出现乱拆农民私房的狂潮，说是“跑步进入共产主义”后农民就可以住上“天堂”般的房子，但那时拆房主要是为大炼钢铁，只拆不建造成极大灾难，而且“五风”几乎立即就导致了大饥荒，饥荒过后“天堂”也不再被提起。农民还是得自己解决住房问题。
从此直到人民公社结束，尽管一些“先进”单位，比如说大寨或者华西村，给社员提供了新房，但整个公社制度并没有这种规定。因此一直到改革时代人民公社解体，我国绝大多数农民仍然是住自己的房子，无论国家还是“集体”都没有给他们提供住房福利。
既然住房是自己解决，当时认为它是生活资料，不是生产资料，就像家具等等一样并不纳入公有化，因此1956年的高级社章程明确规定农民的耕地要入社，但宅基地是不入社的。宅基地和坟地仍然归农户所有。公家不负责给你住房，也就不没收你的宅基地。可是奇怪的是，到了1962年没有做任何解释，在《人民公社60条》修正案中，却忽然改为规定：“生产队范围内的一切土地，包括宅基地，都属于集体”，农户被剥夺了宅基地产权。由此形成了我国当前土地问题中最为抢眼的“子问题”之一：农民宅基地问题。
按过去所谓农民“没有社会福利，但享有作为替代品的土地福利”的流行说法，农民使用宅基地似乎也成了“土地福利”的内容之一，但直到1962年都还是农民自家财产的宅基地被强行充公后，“公家”没有增加任何服务责任，这怎么能叫“福利”呢？笔者曾指出“负福利”的另一个定义就是权责倒置：流浪汉要求政府救济是福利，政府强行“收容”流浪汉就是负福利。农民看病国家帮助买单是福利，国家不买单还禁止农民“卖地救命”就是负福利。国民要求政府保障就业（或救济失业者）是福利，但朝廷抓百姓去修长城这样的事就是负福利。棚户居民申请廉租房是福利，政府“强拆贫民窟”就是负福利。
这样看来1962年的那件事就容易理解了：农民宅基地产权被没收，但住房仍是自己解决，你穷你就盖个草房，他富他就盖个瓦房。“公家”扩张了权力，却没有相应地扩大责任。住房仍然不提供，但是宅基地要拿走，这就是典型的“权大责小，有权无责”，失去自由却没有换得福利，这更是典型的负福利了。
所以中国改革前的住房制度和西方福利国家的住房福利，就其“反市场”的二次分配色彩而言似乎都有点“非资本主义”或“社会主义”味道，但这两种“社会主义”不仅是差异很大，而且可以说是截然相反的：我国的绝大多数农民和“二轻”职工都不享受福利分房，大中型国企工人许诺给房实际也多是画饼，“盲流”更不用说了。“福利房”制度真正能覆盖的主要就是党政军文教人员，那覆盖率肯定远远低于欧洲福利国家，比低福利的美国也不会高多少。
但更重要的不是覆盖率高低，而是覆盖的方向完全相反：他们是“弱者要覆盖，最弱先覆盖”，我们是“强者要覆盖，最强先覆盖”；他们给穷人福利以缩小差别，我们给权贵福利以扩大差别。这样，我们的制度在提供平等方面就不仅不是“福利国家”，而且比既不缩小也不扩大差别的“自由放任”还糟，甚至不是“零福利”，而是“负福利”了。而负福利下的分房实际是一种少数人的特权。
后来我们搞住房改革，提出一个说法叫“取消福利分房”。严格地说这个说法是不对的，应该说住房改革的初衷，实际上是把过去的特权房予以变现和赎买，以后就不给你特权了，改给你货币，以进行赎买。取消特权后国民无分贵贱，面对住房市场一律平等。当然这是理想，由于种种原因，实际住房改革直到现在距离此一初衷还很远，甚至在许多场合还倒退了。
与住房改革相匹配的是真正意义上的福利房制度，这个东西我们过去从来就没有搞过，今天我们刚刚开始搞这个“保障性住房”。但是这个东西如果说是社会主义的话，那也是从西方学的社会主义，我们以前并没有过这样的实践。现在我们提出要搞廉租房，就是由政府统建（不是各单位拿国家的钱给“内部人”建），以穷人（而不是以按官阶高低排列的“公家人”）为分配对象的住房，这当然应该是“正福利”了。
但是这“应该”究竟落实得如何？现在各级政府纷纷出台了廉租房规划，诸如投资多少亿，在多少年内建设多少套廉租房等等。但说实话，这福利是“负”还是“正”，要比它是高还是低重要得多，也实质性得多。
廉租房建了多少套关系到它的覆盖率，这是福利的高低问题，但廉租房的筹资与分配涉及到一系列相关制度，这关系到它的“正负”问题。我认为，这才是决定我国保障性住房事业成败的关键。
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