行政批示是中国行政管理权运行中特有的行政现象，在中国由来已久。中国关于公文的历史记载最早可追溯到夏朝，后来秦汉一统天下，建立起封建官僚制度，公文批示遂成定制，故有“汉朝以文书御天下”的说法。其后这一制度成为悠久的政治传统，在官僚制度的土壤下不断发展完善，深刻影响着管理秩序的运转。批示制度运行于自上而下的职务权威体系以及行政首长负责制的责任体制之下，具备了在行政机关生存、运行的客观基础，各级官员的批示在处理各种问题上的“决定性作用”已然是中国政治的一部分。而在国外，并没有能与行政批示相匹配的概念与制度。因此，可以说行政批示是本土的“特产”，是几千年来中国政治运行演变下的一种独特的行政现象，是行政权运行中不可或缺的环节。

在我国当下的行政权力运行过程中，行政批示发挥着重要作用，而这种作用来源于行政机关领导对个人权力的运用。批示行为作为行政机关负责人行使权力的方式，具有三方面的积极作用：其一，通过行使自己的干预权，解决有关问题，提高行政效率。其二，通过行使自己的影响权，对某个问题进行灵活处理。其三，通过行使自己的决定权，做出最后的价值判断。行政批示作为一种基于领导职务权力行使行为，在科层制下其获得了绝对的执行力。

基于行政批示的这种执行力，如果在正确行使的情况下，显然能够提高行政机关的工作效率和灵活变通，但失范的行政批示会带来严重的后果：首先是行政批示缺乏明确的法律规范，因此在形式、内容、程序、责任各方面几乎都是一片空白，难以进行监督和追责。其次没有准确的定性、缺乏法律法规的规范、使用起来较随意又不用负责任，这些特点为在批示过程中滋生腐败提供了空间。最后行政批示的无序运行，必将损害法律的权威，甚至会出现依“批示”办事而非依“法”办事的荒诞场景。

行政批示作为行政机关权力运行中产生的行为，必须纳入到行政法的研究领域，寻求该行为的行为法意蕴。遗憾的是，该领域在行政法学界并未得到应有的关注，而批示在行政过程中的隐蔽性更是给研究带来了困难。经过笔者的研究，对行政批示行为从学理上初步可以做出以下分类：其一，从行政批示的效力高低来看，可以分为具有重大影响力和具有决定性意义的批示。其二，从行政批示的作用阶段来看，包括结果型批示和转化型批示。其三，从行政批示内容的抽象程度来看，可以分为抽象型批示和具体型批示。其四，从行政批示针对的对象来看，可以分为对内批示和对外批示。

所谓对外批示，是直接涉及到了行政相对人的权利义务的批示。而根据涉及相对人是否特定，可以进一步把对外批示分为涉众批示和个案批示。涉众批示的对象，是不特定的多数人。而个案批示，则往往是特定的行政相对人。在实践中，个案批示往往集中在基层，因为越是基层的行政，其执行层面的比重就越大，越容易涉及相对人的权利义务。要注意的是，人数的多少并不是划分涉众批示和个案批示的标准，关键在于涉及相对人的范围是否特定。这种划分对不同行政批示的性质及可诉性的认识十分重要。

行政批示的隐蔽性也给其在行政法上的性质界定带来了困难。经过深入研究，应当将其界定为一种行政机关内部的过程性行为。同时，行政批示又存在着外部化的可能性，“外部化”是行政批示具有行为法意蕴的关键条件。行政批示“外部化”后则表现为一种具体的行政执法批示即“个案批示”，这时的批示则需要满足以下四个条件：一是个案批示具有涉权性。二是个案批示必须是具体、直接、确定的描述。三是个案批示对当事人权利义务产生了实质性影响。四是个案批示需为行政相对人知晓。内部行为一旦符合上述外部化的条件，实质性地影响行政相对人的权利义务，便具有行政法上的行政行为的意味。

当行政批示纳入到行政法领域后，有必要针对其特性提出相关的规制对策。将所有的行政批示全部通过法律进行规范，既无必要也不现实。现阶段要专门出台一部法律规范行政批示行为似不太现实，因此侧重点应是如何从司法视角对行政批示进行规范。虽然笔者并不主张所有的批示行为都要纳入行政诉讼的范围，但其中的“个案批示”体现出的个人权力时常超越法律的规定“外化”而对行政相对人的权利造成损害，可先将行政批示中的“个案批示”纳入行政诉讼受案范围。

将“个案批示”纳入到行政诉讼的受案范围，同时意味着对行政行为可诉性理论的突破。这种突破既是基于对现有内部行政行为划分的反思，也是基于对内部行为外部化理论的再认识，这些理论的发展为个案批示可诉性的成立奠定了基础。而在个案批示进入行政诉讼的受案范围之后，也将带来一系列的制度变革：以个案批示为起点开启的诉讼制度建构，可以从“双重被告制度”的构建来展开。即在行政诉讼中，以行政机关作被告为常态，以行政机关与机关负责人作双重被告为例外。同时，在双重被告制度下，应以审查行政决定为常态，以附带审查行政批示为例外。由于是双重被告，行政机关和负责人的责任要分别确定。一种办法是针对负责人增加一种赔礼道歉的判决，另一种办法是发布针对特定主体的《司法建议书》。

通过以上论述可以看出，行政批示作用重大且无法被取代，却未纳入行政法秩序中来规范，“个案批示”的诉讼救济应当可以作为一个规范的起点。在现有的制度框架内，也可以通过加强制度建设来约束和规范行政批示的作出，对违法、违规的批示行为进行追责。所以，对诸如提高批示主体的法律素养、规范批示的程序和内容、加强对批示的监督等问题，都有进一步讨论的必要。当然，行政批示作为一种较灵活的行政权力行使方式，如何把握好规范的限度以发挥行政批示的活力，也同样值得慎重考虑。从行政法角度对批示行为的分析必然会对行政法现有理论比如行为可诉性理论产生冲击，从而将会促进行政法理论特别是行政行为理论的发展。

       以上内容均是《行政法学研究》2018年第3期文章的精华部分