这是本号（李克军）第348篇文章

2018年，《人民日报》、《半月谈》等媒体，多次刊发批评形式主义、呼吁减轻基层负担的文章，年底，又专门刊发关注“基层治理十大痛点”的综合报道；10月9日，中共中央办公厅下发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。今年3月12日，中共中央办公厅又印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并决定将2019年作为“基层减负年”。

党报党刊频繁发声，中央连续发文，表明高层非常重视这个问题。特别是“中办”的通知，提出了“发给县级以下的文件、召开的会议减少30%—50%”和“对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项减少50%以上”的硬杠杠，更释放出令人欣慰的信号。我们有理由相信，在自上而下的督促下，为“为基层减负”肯定能收到一定成效。

据新华社报道，“中办”通知“在广大干部尤其是基层干部中引发热烈反响”；中央减负的决定是“落在广大基层干部心田的一场及时雨！”但是，也有基层干部担心，形式主义和官僚主义出现“新变异”，“比如，按要求督查和检查考核虽然减少了，但上级改成了调研，到基层转一圈，比台帐，查资料，最后形成所谓的调研报告，仍是给基层通报，排名，建议追责，基层仍苦不堪言。”

我认为，基层干部的担心不是多余的。

（一）

众所周知，我党多年来，一直在通过各种办法反对官僚主义和形式主义。

有资料显示，1952年秋，中共中央西北局调查组在调查中发现并向中央报告，咸阳区乡干部抱怨：“自上而下一级逼一级，自下而上一级怨一级，一级哄一级”。翌年3月，中共中央主席毛泽东起草了《关于解决区乡工作中“五多”问题的指示》。认为西北局检查组的报告集中反映了党政组织在农村工作中任务多、会议集训多、公文报告表册多、组织多、积极分子兼职多的“五多”问题。

笔者于上世纪80年代中期到某地委办公部门工作了十年，见到上级下发的有关精简会议、文件、简报的文件不下四、五份。有一次，还奉命就此做了半个来月的调查研究，起草了要求严厉，措施具体的精简会议文件的文件，经地委讨论后升格为地委、行署文件下发（以往都以两个办公室的名义下发）。而后，进行了清理、检查，并实行了一阵子召开会议、制发文件的审批制度。

本世纪以来，在几次思想教育活动中，都涉及到会议文件多、检查评比多的问题，并进行过多次清理整顿。但是，“几多”不但没有变少，而且随着政绩考核制度的强化，数量越来越多，强度越来越大。

某省2005年对各市地的考核指标为31项，2007年增加到51项。市对县，县对乡的考核，一般都设计了30——60项指标；执评单位，包括纪检、组织、宣传、统计、财政、经贸、教育、计划生育、劳动保障等20多个部门，有的地方多达30个部门。有些考评项目，执评单位又做了分解，细化出若干子项目，分数最少的只有0.2分。考核对象，已经延伸到村级“两委”和社区自治组织。有些地方为强化考核力度，不但要层层签订综合考评的“大责任状”，还要签订几十份单项责任状，实现“一票否决制”。

针对“一票否决”过多过滥的问题，早在2006年11月，河南省委、省政府就出台文件，要求对涉及乡镇的“一票否决”和检查评比达标项目进行全面清理，以减轻基层和群众负担，推进乡镇职能转变。截止2018年底，新疆、江西、广东、安徽、山西、湖北、河北、山东等省（区）也相继决定，全面清理、规范和控制“一票否决”事项，为基层减轻负担。《人民日报》、《半月谈》等媒体多次刊文呼吁不要滥用“一票否决”。

但是，就在紧锣密鼓的“清理”中，“一票否决制”像滚雪球一样，不断向招商引资、信访控制、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉、基层党建等各领域扩展。不但在名目繁多的“责任状”中直接或间接地包含“一票否决”内容，而且在一些颇具威力的领导讲话中也不时“蹦”出“一票否决”的字眼儿。

2013年，全国上下开展党的群众路线教育实践活动，突出反“四风”，形式主义被列为“四风”之首。但恰恰是因为上级强化了这方面的督查，基层不得不用形式主义迎检。中部某地一个只有50多户的小村，迎检材料竟有57大本；有些村党支部的检查材料，都在“奢侈风”帽子下，极其雷同地写着“坚持学习不经常”几个字。对于这种文不对题的现象，村干部说，村里经费拮据，和奢侈不沾边，但这是上级部署的“规定动作”，少了要扣分，至于写什么，没人仔细看。

中央纪委监察部网站2014年1月3日刊文称：一些地方在反对“四风”过程中形式大于内容，出现以形式主义反“四风”的现象。

特别是在扶贫工作领域，伴随着越来越严格的督查考核，形式主义达到“井喷”的程。2016年10月中旬，国务院扶贫办专门下发了“解决扶贫工作中形式主义等问题”的文件。

但刚过一个多月，“表格漫天飞”的闹剧就上演了。据《人民日报》、《经济日报》等媒体披露：有的村“一天就填了48份表格”；有的村“上百个脱贫户的表格，加起来数百张、上千个填写项”。

半年后，2017年7月3日，中央领导在中纪委召开的扶贫领域监督执纪问责工作电视电话会上强调，“坚决纠正以形式主义、官僚主义对待扶贫工作、做表面文章的问题”。7月24日，国务院扶贫办发出《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》，提出“减少填表报数、规范统计报表制度”和“减少检查考评”等具体要求。

但问题似乎没有得到解决。2017年12月，《人民日报》一篇题为《警惕扶贫形式主义》的调查手记被各大网站和民间网络疯转。2018年7——8月，《半月谈》连续刊发抨击“痕迹主义”的文章：基层干部告诉记者，因为要经常打印资料，他们把乡镇政府附近的几家打印店“扶富”了……一个贫困户一份档案24页，一式4份共96页，还要有照片，所有档案全部用塑料外皮包装。全村158户，用了1.5万张A4纸……某城某局为应付检查，一个月仅纸张费就花了21万……有的乡镇干部“一年中有200多天在迎接、陪同检查。

针对愈演愈烈的形式主义，中央再次发声。2018年9月25日，中央纪委办公厅印发了《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，要求各级纪检监察机关，积极推动和督促党委（党组）履行主体责任，重点整治四个方面十二类突出问题（包括检查考核过多过滥）。10月9日，中办印发了本文开头提到的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。 

可就在“中办”通知发出后不久，南方某县一个副局长，因为晚上在家洗澡而没有及时接听省扶贫攻坚巡查组的电话，受到县纪委给予的党内警告处分。尽管事后在舆论压力下，县委承担责任，取消了这个处分，但可以看出，县委背后那个“省督查组”的“权威”大到不讲道理的程度。在这件事发生的第二天，南方某省一位资深媒体人在微信留言中写道：这两天跟随领导在某市调研，发现同时有4个巡视组或巡查组“盘踞”在这儿。它们是：省委巡视组、环保巡查组、扶贫巡查组、扫黑除恶巡查组。市里平时用于接待的几个宾馆全部被巡视（巡查）组住满了。就在这当口，市委书记可能出于表态和看齐的考虑，又搞了个“自我巡察”，命令市委巡察组对市直部门进行巡察。结果，这些部门啥时也干不了，随时等候巡视（巡查、巡察）组的召唤。

  （二）

翻检一波又一波抨击官僚主义、形式主义的文章，你会发现：前些年的批评矛头，多指向出现问题的“一些地方”或基层干部。这几年有了很大进步，强调“问题在基层，风源在上头”。但对“上级”或“某些部门”的批评，却主要集中在思想观念和工作作风上。诸如，“某些部门”向下“推卸责任”，布置任务“过急”，“心血来潮”，“凭空想象”，“重痕迹轻实绩”；“某些领导”到基层调研“来去匆匆”，“只看表面”，“能力不济”，“照抄照转”，等等。

这些批评当然都很正确，但正如俞可平先生所说，“一个鱼塘，有几条鱼死，那可能是鱼本身的问题；若有成片的鱼死亡，那必定是鱼塘的水有问题了”。大量事实表明，官僚主义、形式主义的顽症久治不愈，主要根源在于“压力型”领导体制。

“压力型体制”这个概念是中共中央编译局荣敬本、俞可平等几位教授在上世纪九十年代中期提出来的，后来得到政、学两界认可并在治理体制改革研究中被广泛应用。它生动地揭示了一项具体决策在执行过程中，是如何被层层放大要求，提高指标，在动员行政资源，提升行政效率的同时，诱发执行者行为失当，甚至为了实现上级要求而与行政对象产生冲突或与决策目标背道而驰的过程。

   1、“压力型”体制的一个重要特征是层层“对上负责”。下级对上级的任何要求、指令，都要表示完全拥护，很少说“不”；对于脱离实际的高指标，也不得不硬着头皮接受。结果，虚与委蛇，甚至弄虚作假成为下级应对上级的常态；上级为了取信于民，就要通过督查、巡视手段来纠正下级的虚浮作风。结果，势必形成“高指标——虚浮——高压督查——更虚浮”的恶性循环。“一手高指标，一手乌纱帽”，是基层干部对这种治理手段的形象描述。

    2、“压力型”体制与“全控型”领导方式、“运动式”治理模式共生相伴，形成了顽强的工作惯性和路径依赖。改革开放以来，我国经济生活、社会生活发生了天翻地覆的变化，行政管理体制和政治体制也相应进行了一定程度的改革。但由于种种原因，我党执政以来形成的领导体制和社会管理方式却变化不大。其主要特征是：以权力高度集中的政权体系和贯通上下的组织网络为依托，以超强的意识形态宣传和政治动员为主要手段，实现各项工作目标和对社会的全面控制。上级领导机关和各部门不断提出一些“高”、“严”、“全”、“美”的要求和任务，像倾盆大雨一样压给基层。当发现落实效果不佳时，不是采取降压减负的办法去釜底抽薪，而是沿袭强化督查、考核问责、集中整治的老办法，继续向上集中权力、向下施加压力。结果往往是南辕北辙。

    3、由于民众意愿和利益表达渠道不畅，基层干部和熟悉基层的地方官员又不愿意冒险“犯上”，“说破”真相。所以，某些“民生工程”或“民心工程”仅仅是上级领导的一厢情愿。到基层，往往演变成脱离群众的“自拉自唱”，有时还要强拉群众“登台”“演戏”，变成了扰民工程。比如，前些年发展一县一品特色经济时，就有很多地方上演了“逼民致富”的闹剧。北方某市的市长来自农垦系统，便要求所辖各县区都要搞秋季深松整地，乡村两级组织为了完成任务，不得不花钱雇拖拉机给农民翻交通要道两旁的耕地，不但增加了乡村债务，还被农民嘲讽。更严重的是，有的乡镇为了赶进度，在没有征得农民同意的情况下，把农民准备用作饲料的玉米秸烧了，媒体来采访时，乡镇干部躲了起来，因为他们不敢说这是市县逼的。中部某地为了体现抗春涝抢春种，竟由纪检委和农委共同对各市县区进行督战，乡镇不得不出钱雇农民在自己家地里装模作样地整地。这些年的扶贫工作，特别强调“造血式”，这当然是很好的理念。但因为很多地方规定了“开发型项目”的比重，并严格督查、层层施压，迫使各级党委政府绞尽脑汁“为民做主”选项目，再花钱送给贫困村、贫困户。在方方面面精心呵护下，有的项目成功了，但付出了巨大成本；更多的项目因为来自领导者的偏好，难以与生产经营主体的需求契合，再加上帮扶对象的经营能力相对孱弱，往往使好事办“砸”，甚至让贫苦户捧上了“烫手山芋”。2016年7月，《中国经济周刊》披露，某省委书记协调了300万元财政资金，帮一个贫困村建起了工业扶贫厂房，但因招商没有成功，厂房倒闭，借钱承建土木工程的两个农民被债主追得到处跑。北方某县两个贫困村的农户在政府组织下，买了195头扶贫奶牛，因奶牛品种不纯，农民精心饲养两年后，不得不当肉牛卖掉，除了赔掉国家补助的扶贫资金以外，还拉下了债务。中西部地区一些村屯，农田水渠和道路年久失修，筹集十万八万元都很困难，但在“党建工作是第一政绩”的口号下，几十万专项资金却只能用于党支部活动场所建设。

    4、部门权力（利）刚性化，使督查考核、“一票否决”难以有效控制。我国各级党委政府的发出的指令，多数是通过某一职能部门酝酿提出来的，指令发出后，又要通过这个职能部门去跟踪落实和督查问责。财政部一位司长在谈到财政体制改革时曾说，每个部门都是个衙门，衙门后边还有个“王爷”。地方和基层治理更是如此。管理各项“重点工作”的职能部门，往往极尽所能地争取对相关工作的话语权、管理权和裁判权；同时，千方百计地推卸服务和监管责任。他们不但不愿放弃已经“制造”出的检查考核、达标竞赛和“一票否决”项目，而且还要寻找各种机会，制造新的检查考核项目。这几年，由纪委监察部门或党委办公部门牵头清理或规范督查考核活动，似乎有较强的权威性，也可能收到立竿见影的效果。但是，这毕竟没有跳出“压力型”体制和“运动式”模式的窠臼，自上而下的“整治”，在解决某些具体问题的同时，又在强化某些部门的权力，弱化基层民主和自治的能力。而后者，恰恰是官僚主义、形式主义滋生泛滥的土壤。

    2009年底，北方某省一位朋友告诉我：该省纪检委于2009年底召开了清理达标评比活动专项工作会议，但极具讽刺意味的是，在此会议的前几天，省纪委决定从本年度开始，在全系统内开展“创优评比”活动，并就此召开专题会议，做出了具体部署。各市纪委纷纷派人到省纪委沟通，争取获得好名次。我不敢臆断这样的事例是否带有普遍性，但从中可以看出，靠某个部门牵头去“整治”体制病，是很难奏效的。

    （三）

    虽然“压力型”和“全控型”领导体制弊端多多，党的十八届三中全会关于“治理现代化”的目标也很明确，但领导体制改革、治理体制转型却是个非常复杂、非常艰难的课题。很明显，基层和地方官员选拔任用的民主化、政府权力运行的法治化及城乡社区的充分自治、民间组织的发育，既是治理体系和治理能力现代化的目标，也是治理转型的必要“条件”。如果这些“条件”差得太多，“转型”可能带来难以承受的风险。这里，面临着诸多的“两难选择”。比如，在民众有序参与缺失、公共权力制约乏力的情况下，上级如果不强化巡视（巡察）监督，地方官员滥用权力贪污腐败的问题难以遏制；如果不强化自上而下的督查、巡查、检查、考评，懒惰涣散、敷衍塞责、回避矛盾、缺少作为等官僚主义积习难以革除。但实践证明，这些带有“人治”和“压力型”体制色彩的手段，往往使权力更加向上级和某些强势部门集中，使本来十分孱弱的基层民主和自治的发育空间受到挤压，从而导致“用形式主义反对形式主义，用形式主义应付官僚主义”的恶性循环。再如，坚持由上级党委任命县乡两级官员和村级党组织负责人，有利于强化我党对基层的领导和控制，但却很难克服“层层对上负责”带来的形式主义、官僚主义，很难打破村民自治三十多年停滞不前、县域民主法治发展缓慢的僵局。

    当下之计，应坚持标本兼治，在认真落实“中办”通知，大幅度压缩会议文件、督查检查考核项目的同时，以壮士断腕的勇气和谨慎渐进的步伐，以党的十八届三中全会提出的治理体系和治理能力现代化为目标，以民主法治、基层自治为着力点，推进治理转型。

    应改善政绩考核机制，减少考核项目和频率，并取消对村级“两委”和城镇社区组织的目标考核；取消弊端丛生的“一票否决”，为基层干部降压减负。

应在县乡党委的领导下进一步放开“村官”的竞争性选举，并搞好“乡官”直选的试点和推广，扩大县级领导班子选任工作中的民主，逐步实现习近平同志提出的“权为民所赋”的目标。

应进一步健全人民代表大会制度，发挥人大权力机关的作用；全面坐实村民自治和社区自治，“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，加快建立多元化开放型的社会监督体系。

应确立基层政府在实现“贫困地区和贫困人口全部脱贫”这一目标中的“有限责任”，避免大包大揽和越俎代庖。应把针对穷人的“精准帮扶”与促进整个农村社会的“机会均等”、“公平共享”有机结合起来，在“基本公共服务均等化”上下更大的功夫。

我们有理由相信，在党的十八届三中全会、四中全会和十九大精神指引下，治理转型的目标一定会逐步实现，会议、文件及督查考评过多过滥等官僚主义、形式主义的顽症一定能够逐步治愈。

（有删节，其它内容略）