信访作为当代中国特有的权利救济制度装置，其在不同历史时期扮演了多重的功能角色，社科学界历经多年对此已有纷繁浩叠的研究成果。^[1]近年来随着中央全面推进依法治国的战略部署，信访法治化改革这一关乎国家转型政治秩序的历史难题，重新被推至政策议程的风口浪尖。一方面，十八届四中全会所作《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步强调了信访法治化改革的重要性，并旨在将其锻造为多元纠纷解决机制的一环，形成与行政裁决、复议、诉讼等法定装置相衔接的立体救济体系；另一方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中再次强调了群众工作对于信访工作的统领作用，可以说群众路线依然是信访制度运转之纲举。与之相配套，近年国家信访局围绕中央的改革精神，集中出台了大量的规范性文件，这些新的改革政策侧重于信访程序化改革、信息化建设、分类处理清单以及群众满意度评价等机制上。

由于篇幅所限，本文所要讨论的核心议题主要集中在如下几项：围绕信访程序化、信息化、分流清单建设的法治改革机制究竟在实践中能够有多大的改进功能？如何处理信访法治化改革中群众路线与法治主义之间的内在张力？考虑到乡土社会与基层治理的特殊性，信访法治化改革是否需要考虑到不同科层体系对于信访制度的差异性需求？作为多元纠纷解决机制的一环，信访救济渠道的改革分流是否考虑到了行政诉讼、复议等法定装置的制度承受能力？国家中心主义的改革视角是否遮蔽或忽视了公众的渠道选择及其背后的制度动因？本文的论证布局将围绕这几项核心议题而展开。

一、信访法治化改革的制度面向与效果悖论

(一)信访法定程序化建制及其实践效果

长久以来信访救济中的越级上访现象，给上级政府尤其是中央政府带来了严重的社会秩序压力，针对实践中大量存在的越级上访以及信访救济程序的不规范运作，信访法治化改革的一个重要走向便是强调程序化建制，通过科层化的法定程序疏解信访救济给各级政府带来的秩序冲击。其实早在2005年的《信访条例》中便对信访三级终结程序以及逐级上访的程序要求有了初步的规范，但这种对逐级上访的规则建制并不够精细明确。2014年国家信访局发布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(国信发〔2014〕4号)以及《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》(国信发〔2014〕13号)，进一步对三级终结流程与逐级上访的程序规范进行了细化规范，^[2]尤其是疏解规范了信访机制的入口通道，意图通过对初信初访的程序主义建制，^[3]构筑起一项相对封闭且不允许跨越科层序列的救济体系。

问题在于，除了初访通道不畅这类程序性故障引发的越级上访之外，更多的越级上访现象背后有更为复杂的制度动因。首先，在当前政治信任度从中央到地方递减的现实之下，民众倾向于将一切不满归因于地方政府，以此保持对上一级尤其是中央政府的信任，这被政治学者称之为“差序政府信任”的现象，^[4]即便信访者在基层救济通道中频频受挫，也能够保持一种对于中央政府政治信任的制度想象。^[5]这是一种科层罅隙所形塑的合法性生产机制，不宜以社会秩序为由轻易予以否定；其次，基于信访救济的压力型特征，^[6]信访人通过越级上访模式能够给地方政府施加更强的政治压力，由此有机会满足自身的利益(包括法定之外的)诉求，这是信访人理性计算的结果。在信访压力型模式的基本构造没有发生重大变革的前提下，单纯的程序化建制并不能破解这一悖论；最后，信访救济本身就带有冲破科层官僚体系束缚的制度特征，对信访救济施加严格法治主义的科层程序控制与其本质属性相悖。尤其在经济分权塑造的“地方发展型政府”模式下，^[7]科层监控的报警功能有助于实现中央——地方关系的再平衡，也体现了信访制度群众动员的制度色彩，过于严苛的法定程序反而有可能会损害信访的这一政治功能。^[8]

除了对于越级上访的法定程序控制之外，信访改革的程序建制还体现在三级终结流程以及督查程序的建制改造上。信访制度的三级终结程序，旨在将信访救济锻造成为一种完全闭合封闭的行政科层内部程序，但正如学者的批评意见，“三级终结制几乎没有任何意义，当事人只要不服答复和处理意见，不管是否走了复查、复核程序，一般还会继续信访，即复查、复核程序在实践中很难将已终结的信访事项排除出去。它唯一的作用是信访的账面效应，用来应对了对信访的各种量化考核”。^[9]近期信访法治化改革并没有意图打开这种封闭回路，而是通过督查程序的内部建制赋予这种封闭程序模式更多的正当性。2013年之后，国家信访局围绕信访督查制度的程序建制连续出台了三个规范性文件，《关于完善信访事项复查复核工作的意见》(国信发〔2013〕8号)、《国家信访局关于加强和统筹信访事项督查督办工作的规定》(国信办发〔2013〕16号)以及《国家信访局关于进一步加强和规范信访事项实地督查工作的意见》(国信发〔2016〕11号)，从信访督查制度的功能来看，尽管其旨在借助政治控制手段来锻造封闭化的救济通道，但实质上却有损于“三级终结”的科层运作机制，而且从信访督查制度的涵射范围与程序建制观察，信访督查程序带有高度的不确定性与运动式治理特质，^[10]这种程序建制尽管符合政治便利性的考虑，但却与法治化改革的初衷相去甚远。^[11]

(二)网络信访模式的制度悖论

推动电子政府、政府信息化建设成为近年国家治理模式转型的历史潮流，网络信访模式也逐步成为“互联网+”时代下信访机制改革的重要走向。其实早在2007年地方层面就出现了网络信访的“云南德宏模式”，并得到中央的首肯推广，2007年《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中开始强调“开通网上信访等多种渠道，建立全国信访信息系统”。2014年中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中部署要求，“实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序”。2014年国家信访局发布的《国家信访局关于推进信访工作信息化建设的意见》(国信发〔2014〕3号)，进一步对全国网上信访信息系统建设提出了更加具体化的要求，旨在实现信访信息的数字化流转，提升信访制度的运作效率。2015年国家信访局还专门印发了《信访事项网上办理工作规程(试行)》(国信发〔2015〕29号)，用以内部规范网络信访的具体程式化操作。

国家希冀通过推广网络信访模式，借助信息化建设加速信访救济的运行效率，更为重要的是，中央希望借助网络模式从根本上减轻越级访、集体访给各级政府以及中央带来的社会秩序压力。但实际情况却是，尽管信息化建设消耗了大量的财政资源与人力物力成本，实践中的运行效果却并不十分显著，至少远未能达到既定的制度预期。^[12]原因有如下几项：第一，现有的城乡二元分割格局之下，农村基层群众不熟悉如何通过网络信访救济提出诉求，而且乡土社会的基层纠纷也很难通过书面电子模式予以高度概括描述；第二，大量的纠纷机理带有鲜明的转轨色彩，诸多社会纠纷缺乏法定的解决依据，^[13]网络模式仅仅是信息载体而已，如果普通走访方式无法予以处理，网络信访模式同样难以解决，信访人从网络再次转移到普通走访模式之后会徒劳增加制度成本，还会给信访人带来“制度去魅”的负面效应；^[14]第三，最为重要的是，信访救济作为一种压力型救济模式，信访事项能否获得相关部门的重视关注和优先回应，很大程度上取决于信访人给行政机关带来的压力系数，信访信息的传递形式远比信息本身更为重要，这也说明了为何大规模的集体访、越级访尽管形式上违反法定程序，但信访人仍然乐此不疲采取这种激进模式——采取压力系数更高的信访模式更有可能撬动“政策之窗”，获得更好的政策反馈与利益回报。^[15]毋庸置疑的是，网络信访尽管看似效率便捷但却属于压力系数极低的救济模式之一，对于信访人而言，这显然不是一种理性的救济选择。甚至更进一步而言，从国家治理的角度出发，信访制度的信息化建设与网络信访的竭力推广，在某种程度上将信访制度的多种制度功能化简化为纠纷解决单一功能，而信访制度背后所蕴涵的“政治合法性再生产”之价值，更需要执政党通过俯身接访、主动下访的群众路线模式予以续造维系，政权合法性难以通过现代电子信息与网络虚拟空间予以重塑，网络信访模式显然无法接续担负国家政权建设的续造功能。

(三)信访事项的清单分类与渠道分流改革

除了规范逐级上访程序以及信息化建设之外，信访改革的重点还被放置在了渠道分流改革事项上。渠道分流机制旨在通过划定各类行政纠纷案件在信访、行政诉讼、行政复议等模式之间的比例，实现救济渠道之间的畅通分流，通过“分类途径清单”的方式，强调复议、诉讼等“法定途径优先”，这可视为信访政策中最具法治化色彩的改革举措。

2014年8月，在中央层面一级，国家信访局和国务院法制办牵头启动了中央各部委在本行政领域内的信访事项分类梳理改革，民政部、卫生计生委、人力资源和社会保障部等九部委率先开展依法分类处理信访诉求试点，通过先行先试、政策试验的方式逐步向全国推广。^[16]在试点经验基础上，国家信访局于2017年7月还专门出台了《依法分类处理信访诉求工作规则》(国信发〔2017〕19号)，对于信访事项分类处理程序进行了详细规范。严格意义而言，信访事项的分类处理与渠道分流模式并非是政策创举，2005年《国务院信访条例》第14条第2款就明确提出“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。然而，长期以来信访渠道吞噬了其他法定救济的制度空间，^[17]救济渠道的运作实践持续了“大信访、中诉讼、小复议”的基本格局，完全没有实现各类救济机制之间预期的分工协作效果。那么通过“分类处理清单”的分流改革模式能否毕其功于一役，实现长期以来法定渠道不彰、信访渠道淤塞的紊乱格局？

对此，“分类处理清单”的改革模式存在诸多难以消解的痼疾，首先是当代中国“条块关系”的制约限制。“分类处理清单”改革从中央的部委机构开始，意图通过“条条”体系贯穿至行政系统底部，实现各个行政系统内部对于信访事项的清理分流。这种改革方式尽管在中央部委层面似乎阻力不大，但下沉推进至地方层面尤其是市县两级政府时，将不可避免地产生“条块”关系之间的龃龉冲突，在信访工作仍然依循“属地管理、分级负责”原则的大前提下，信访机制的压力型属性，要求地方政府负责人对于辖区所有行政系统内的信访工作担负政治责任，“条条”体系的政策传导仍须依附于“块块”的政治逻辑，^[18]在“分类处理清单”的改革机制短期内可能对地方社会稳定带来不利影响时，信访分类处理改革必然会被地方选择性执行并最终流于书面形式。

其次，行政组织成熟度的科层递减特征给渠道分流工作带来了不便。信访分流改革旨在通过分类清单的直观模式予以区隔，但在实践中行政机关自身的权限边界并不是绝对清晰可辨的，存在着大量的交叉与模糊地带，现阶段权力清单、责任清单制度建设的困境就从侧面说明了这一点。^[19]从组织社会学的角度观察，当代中国科层分工体系成熟度呈自上而下递减的特征，尤其到县乡基层政府一级，行政部门之间的官僚权限划分愈发模糊，基于行政资源的有限性，多部门联合动员的运动式治理模式加剧了这一现象，^[20]基层政府内部行政系统之间权限边界的模糊性，给“分类处理清单”自中央—地方的逐级推进工作带来了极大的困境，使得信访分流的改革绩效带有明显的科层递减效应。

再者，信访渠道分流模式最为致命的缺陷，是忽视了诉讼、复议等“法定途径”自身的制度能力与社会成本。作为一个法制主义的后发移植国家，在各类司法与准司法救济机制制度能力发育有限的前提下，^[21]把大量的纠纷事项短期内完全导向“法定途径”，不仅无助于纠纷案件的及时化解，反而会给各类“法定途径”的发育建设施加过大的政治压力，尤其对于基层政权建设而言，信访救济带有一种化繁为简的“简约治理”色彩，尽管法定主义的程序建制不浓，但却借助群众路线的名义，以较小的制度成本为代价解决了大量纠纷矛盾，而“法定途径”所附带的经济成本似乎是现阶段难以承受的。同样，对于救济申请人而言，纷繁复杂的“途径清单”模式反而有可能治丝益棼，使得各类救济方式之间的闭合路径更加模糊不清，愈发增加普通公众的救济成本，额外地平添社会稳定压力。

最后，需要额外说明的是，这种旨在强调“法定途径优先”的信访分流模式，并无法定强制力予以支撑，如果申请人坚持通过信访渠道，国家并没有权力将其强制导入其他法定模式，仅能通过“思想工作”与“说服劝导”的方式，尽可能地将相关纠纷引入仲裁、复议、行政诉讼等法定化途径，^[22]打一个并不十分妥帖的比方，如果将行政复议、诉讼、仲裁、信访等各类救济机制，视为摆放在柜台上琳琅满目的商品，国家作为制度供给方，仅仅拥有推销与诱导消费的权力，缺乏强制力去要求消费者必须选择某类商品，而某类制度商品是否能够获得公众青睐，更多还是取决于自身的质量竞争优势。从国家治理的角度，信访分流改革的根本前提是，改革者基于对自身制度产品的优劣判断，必须清醒地了解制度消费方的真实需求。^[23]

二、行政信访与诉讼机制之间的构造及效果差异

大量的实证研究表明，公众对于行政诉讼、复议、信访等制度渠道的选择上，体现出一种极为工具化的实用主义倾向态度。^[24]譬如，欧博文与李连江的研究表明，“行政诉讼只是公众用于解决同政府之间纠纷的一种策略而已，并同其他策略譬如上访等机制交叉使用，通过司法途径解决行政纠纷同其他解决机制之间并非相互排斥”^[25]。程金华提出的“双轨制需求”理论同样认为，“面对行政纠纷，公众的法律意识并非十分淡漠，问题在于不完善的司法救济渠道迫使公民采取被动与消极的非讼化策略，包括容忍、集体上访和寻求其他党政机关救济途径……这是一种事实上的双轨制度需求”^[26]。简单地将公众选择倾向等同于法治意识的薄弱，是一种过于脸谱化的标签认定。更为重要的是，公众这种理性选择的背后，表明国家层面的制度供给在一定程度上出现了偏差与倾斜，使得公众面对行政争议时，信访渠道相比于行政诉讼、复议等更为法定化救济渠道体现出压倒性的制度竞争优势，这种优势对比集中体现在了程序构造与效果差异上，尤其以司法化程度最高的行政诉讼模式为例，尽管2014年《行政诉讼法》经过修订改革，就救济便宜性的方向有了较大的改善进步，但与行政信访模式相比，仍存在诸多结构性掣肘，^[27]使其仍旧缺乏足够的制度竞争能力。就此而言，行政信访法治化改革能否发生实际功用，更多需要等待其他法定救济机制的配套成熟，形成真正有效的互补竞争格局。

(一)圈定“受案范围”：行政诉讼与信访涵射范围的差异

相比行政信访渠道，行政诉讼作为一项司法程序装置，对于何种案件能够纳入司法诉讼的裁判程序，有着极为严格的关于受案范围的法定束缚。从受案范围的规范要件来看，自1990年《行政诉讼法》实施之后，行政诉讼受案范围一直限定在侵犯财产权、人身权的具体行政行为范畴，对于何种具体行政行为能够纳入法院的司法审查范围，旧《行政诉讼法》运用列举+排他的立法模式予以了详细规定。2014年新《行政诉讼法》的修订尽管在一定程度上扩展了受案范围的类型，但仍然延续了列举+排他的传统范式，使得大量行政争议仍然处于模棱两可的状态。^[28]当然，相比行政诉讼受案范围的法定规范而言，更为重要的是基层法院将何种案件类型纳入或排斥出裁判过程的司法实践，^[29]更多情况之下，从法解释学视角来看，诸多明显属于受案范围的行政争议案件类型，往往也会被法院以“社会稳定”“地方经济发展”为由排除出司法裁判的涵射范围。^[30]新《行政诉讼法》模式下，立案登记制度在形式上似乎对此痼疾有所缓解，但在实践中也是困难重重，且并不能够改变行政诉讼所处的权力格局与审查能力。^[31]不仅如此，行政诉讼自身的结构性缺陷——“主观诉讼进来，客观诉讼出去”的框架构造，^[32]更使得行政诉讼的权利救济功能被严重束缚，尽管行政诉讼在受案环节回应了权利保障的诉求，但由于行政审判仅对行政行为合法性进行审查的制约，这极易将原告诉讼请求中的实体权利保护搁置不理，而且以撤销判决为主的判决形式也无法有效地回应原告权利诉求。^[33]对此，《行政诉讼法》的修订在一定程度上予以了少量修补，^[34]但主观诉讼与客观诉讼之间的这种结构性“内错裂”格局仍然延续，中国行政诉讼的这种结构性缺陷使得当事人的权利救济需求无法得到有效满足，这也让行政诉讼在各类救济机制的横向对比中缺乏充足的竞争优势。

相比于行政诉讼这类受到严格法定要件拘束的司法机制，行政信访在实践中则缺乏任何法定受案范围的限制，进入行政信访处理程序的争议事项没有任何类型化的限定，从普通行政争议到基层选举、农地拆迁、社保争议事项，再到针对各类“红头文件”的政策性质疑，行政信访均不受所谓“合法性审查”以及“行政行为”的限定，更遑论行政信访不受起诉时效的拘束，为大量的历史遗留问题打开了渠道之门。另外，由于信访救济并不会过分纠结于程序框架的限制，能够在法定框架之外直接回应当事人的利益诉求。行政信访救济的这种非法定化、权宜性的制度特征，使得其对于当事人纠纷事项的解决反而更具效率。

需要额外指出的是，对于行政信访决定与行政诉讼之间的关系，尽管从性质而言，行政信访事项的处理决定似乎可归入行政行为的定义范畴，但却被最高人民法院的批复明确排除在行政诉讼的受案范围之外。^[35]深层的原因或许是诸多涉及范围较广的信访处理决定，本质上属于党政机构在地方范围内的资源调整分配决议，属于典型的“多中心议题”，对于这些“权宜性治理”决策，^[36]难以通过行政诉讼的司法模式来判断这一资源分配议题的合法性。^[37]这样在制度设计上国家刻意将行政信访与行政诉讼隔离成并行的“双轨制”渠道，^[38]一旦进入了信访救济封闭、独立的程序场域，意味着对于行政信访事项的处理决定将难以再转而获得外部的司法救济，这使得行政信访获得了相对超脱、独立于司法控制的特殊地位。

(二)打开“政策之窗”：行政诉讼与信访对公共政策的差别影响

公众选择信访而非司法救济渠道是一种极为经济理性的选择，相比信访渠道，普通公众通常缺乏动机进入司法渠道的重要原因在于，司法程序相对更加正式、独立与法定化，在专业化的司法场域之内，司法裁判与程序受到严格的规则束缚，信访或者集体抗争与冲突行为并不会对判决产生过大的影响，因此公众缺乏激励动机参与其中。^[39]亦谓公众在行政诉讼等司法程序中，对于裁判结果所能施加的影响是微乎其微的。

与司法模式相比，信访模式则表现出鲜明的非正式化特征，尽管国家针对信访程序亦设定了一系列的法定要件，但在实践中，这些拘束要件并没有被严格遵守，大量的行政信访往往以集体访、越级访、重复访等模式出现，处于“非法信访”的灰色地带。更为重要的是，基于信访机制的压力型特征，公众有动机去采取集体访与越级访等对“社会稳定”构成更大压力的信访模式，来实现自身的利益诉求，乃至谋取超越法定权益之外更大的经济或其他利益，这也就解释了当前难以降解的集体访、越级访数量，以及基层社会中日益增多的“要挟型、谋利型上访”现象。^[40]

具体而言，法院对于地方政府公共政策所能施加的影响极为有限，尤其对于行政诉讼模式来说，中国行政诉讼的基本框架是以对行政行为的合法性判断为核心构造的，法院并没有权限去审查行政行为所依附的公共政策本身是否合法或合理，尽管2014年新《行政诉讼法》增设了规范性文件的附带审查装置，旨在实现抽象层面上公共政策的有效调整，弥补传统行政诉讼模式只审查行政行为合法性的制度缺憾，^[41]然而这种附带审查模式仍然附着了诸多限定条件，法院对出台公共政策的行政机构所发出的司法建议，从性质上而言更多是一种“软法”属性，其并不具备强制性的法律拘束效果。新《行政诉讼法》实施之后，尽管附带性审查的诉讼请求大幅增加，但由于存在诸多程序与要件限制，规范性文件真正进入附带审查程序的案件数量并不多见，且象征意义也远大于实际效果，远远无法满足公众对于地方公共政策调整的制度需求。^[42]也就是说，在波及面较广的群体性争议中，公众通过行政诉讼的司法模式难以对地方公共政策施以多少正式化影响，因为行政诉讼仅能通过司法建议等柔性方式去试图影响或变更基层政策，而地方政府缺乏制度激励与法定义务去回应这种司法建议，这种定位是由国家整体权力结构对于行政诉讼的定位所局限的。^[43]

与之相反，在行政信访体制下，公众拥有大量的通过制造“社会稳定压力”的资源手段，来迫使地方政府对其提供更有利的政策承诺，因为基于一票否决与社会稳定的排名压力，在联席会议、领导接访等信访特殊机制下，公众有机会通过行政信访直接促使地方官员与相关权责部门做出政策变更与经济资源的再分配，^[44]这种便捷性与压力效果显然是司法诉讼手段所无法比拟的，因此，“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”类型的行政争议大量涌入信访救济渠道。^[45]与传统的行政诉讼司法模式相比，普通公众通过信访机制才有机遇打开“政策之窗”进而改变议程设置，信访制度这种纠纷解决之外的公共政策调整效果，被诸多学者称之为信访的“政策协商功能”^[46]。

尽管相比行政诉讼，行政信访模式对于公共政策的影响要远为有效，但必须指出的是，行政信访对于公共政策的影响仍是一种非正式化的机制。这种“非正式化”表现在多个方面。首先，信访渠道形塑公共政策最重要的前提是信访事项对于行政机构公共决策所施加的政治压力，这也解释了为何呈现出更为激烈外观形态的群体访、越级访现象无法有效杜绝，其原因就是“压力型体制”所塑造出的特殊的决策影响模式，但是由于这种“压力模式”经常是以“非法”状态展现出来的，^[47]这使得对于信访事项的政策回馈具有高度不确定性，行政机关对于信访诉求具有充足的裁量空间，去决定是否予以回应、多大程度上予以政策调整，甚至极端情形下采取激进的压制模式；^[48]另外，由于信访机构自身并不具备政策调整的法定权限，更多是作为一个议事协调机构，去发挥信息搜集与沟通协调的功能，尤其对于涉及公共政策层面的信访事项，真正具有政策调整权力的是各级政府以小组模式为组织特征的联席会议机制。信访治理实践中，地方政府设立了诸多针对信访事项的维稳工作领导小组、信访专案化解领导小组以及临时性的专项治理领导小组，由这些领导小组所构建架构的联席会议平台，跨越了传统的科层体系与行政职能分工的限制，在行政首长的主导下，具有极强的行政效率与政策反馈能力，能够迅捷有效地回应信访人的政策诉求。^[49]但其弊端在于，小组模式的核心是内嵌于科层官僚体系下的行政动员机制，是一种非正式的官僚组织形态，因此，各类信访领导小组的政策回馈，通常是通过“运动式治理”的流程予以实现的，^[50]直接导致了政策回馈的结果及程序均表现出极强的偶发性与非正式性，法治主义的拘束微乎其微，同样的信访利益诉求在什么时期(专项治理时期/普通时期)、处于何种小组议事平台(小组领导的职位高/低)之下，以及是否获得上层官僚体系和媒体的介入，乃至信访群众表达策略的差异均可能导致迥异的政策反馈效果。

三、行政信访法治化改革的制度悖论

(一)群众路线与法治主义的内在张力

从制度发生学的视角来看，信访制度建立伊始就附带有鲜明的中国共产党执政伦理色彩，是一个涵摄了群众路线、政治动员等诸多功能的制度平台，一种极富中国特色的政治参与和权利救济制度。^[51]早期信访制度的产生服务于新中国政权建设的需要，部分体现了毛泽东同志的个人执政理念，^[52]作为一种崭新的政治实践，随着国家—社会关系的变迁，信访机制内嵌的制度功能也在不断发生位移变化，尤其是权利救济的纠纷解决功能已然逐步占据主流。^[53]信访法治主义改革的重心便在于，如何将信访救济锻造为多元纠纷解决机制中的一环，妥善协调各类救济机制之间的比重关系，减少信访救济的恣意性以及对其他救济机制的侵蚀。必须正视的是，信访法治化改革更多围绕冲突化解与权利救济这类西方法治话语展开，但信访体系背后群众路线的红色基因才是解读这一独特制度的关键密码。^[54]作为执政党密切联系群众的重要制度工具，信访制度长期以来是属于群众工作方法的核心机制之一，“加强和人民的联系”是信访制度的首要功能，^[55]然而(基于群众路线的)政治原则是高于(基于行政程序的)法治原则的，信访渠道的经济性、便利性、权威性反而在司法制度之上，^[56]如何处理信访改革进程中法治主义建构与群众路线之间的内在张力，将最终决定信访法治化改革所能探及的边界与深度。

值得一提的是，信访制度作为多元救济机制的一环，其制度外观随着听证程序、^[57]简易程序^[58]等各类程序装置的配备而愈发体现出准司法化的特征，然而，国家在通过渠道分流、程序化建制等手段加强信访法治化改革的同时，并没有忽视信访机制秉承的群众路线的政治功能。近年来中央以及国家信访局发布的各类政策文件中，均进一步强调了信访制度改革中群众工作的重要性。典型譬如，2014年国家信访局发布的《信访事项办理群众满意度评价工作办法》(国信发〔2014〕16号)以法定化方式创设了信访工作群众满意度评价制度，其中群众满意度评价原则被描述为“服务群众、依靠群众、让群众参与、由群众评价”，并在《办法》中详细描述了满意度评价的具体内容，^[59]且赋予了群众评价信访政绩考核的拘束效力。^[60]与之类似，在国家信访局印发的《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》(国信发〔2015〕12号)中，格外强调了各级领导接访下访制度的重要性，将其视为执政党群众工作的一部分，并将“信访工作作为党的后备干部培养与选拔任用的重要依据”。可以说，中央将信访工作作为官僚体系考核与干部培养的重要环节，是执政党群众路线最为典型的表现形式。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《信访工作责任制实施办法》，其中进一步完善了信访工作考核评价制度，规定“各级党政机关应当定期对本地区、本部门、本系统信访工作情况进行考核，考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考；同时规定，各级组织人事部门在干部考察工作中，应当听取信访部门意见，了解掌握领导干部履行信访工作职责情况”。据此，信访工作的臧否并非仅仅是作为一项否定性(“一票否决”)评价指标，同样也作为对党群关系、群众路线履行程度的政绩增量指标，进入到中央对地方干部的官僚晋升评价体系之中。^[61]

然而，不可避免的困境则是，这种围绕信访制度改革之上的群众话语与法治主义的复合架构，导致了法治主义建制往往会被群众工作的政治要求所架空，尽管法治化改革要求信访人必须依法逐级上访，并按照法定的分流渠道选择诉讼、复议等法定途径，但按照“群众路线这一更加上位、更具有政治拘束力的意识形态路线，国家基于纠纷解决目的而设定的种种法定程序装置往往与群众路线相抵触，这一制度困境甚至也为一部分公众利用信访问题要挟甚至敲诈国家提供了政治机会”^[62]。群众路线与法定程序之间的这种内在扞格，某种程度上解释了国家设置的各类信访程序装置无法有效运行的深层原因，因为程序装置并没有让违反救济程序的信访人承担多少违法成本，与之相反，国家却以群众路线的政治话语为杠杆，对地方政府及其官僚体系的信访工作实践施加了极为刚性的政治责任。更为棘手的是，这种法律义务与政治责任的不均衡现状，对于信访人的行动策略也造成了潜在影响，在实践中诱发了大量缺乏法律依据的“无理型上访”乃至“谋利型上访”现象，^[63]公众往往会“借助国家意识形态的群众话语机制，来建构与论证自身信访行为的正当性”^[64]，而不论信访诉求本身是否具备法律上的支撑。可以说，围绕群众路线与法治主义的这种制度张力，是横亘在信访救济法治化进程中最为棘手的悖论难题。

(二)信访法治化改革对于基层治理模式的潜在冲击

正如前文所述，公众对于行政诉讼等正式司法机制与信访等非正式化手段的选择运用，仍然明显存在基于经济发展程度高低的城乡差异，^[65]尤其对于乡村地区而言，以信访救济为代表的各类非正式机制在基层起到了更为重要的纠纷解决功能。^[66]行政信访机制在基层的实践运作，不仅仅是一种救济渠道更作为群众路线的政治形态，尤其对农村区域的社会稳定起到了关键调控作用，这是由基层政权治理模式的特殊性所塑造的。因此，相对于法治化基础较高的城市地区，信访法治化改革的触及广度及其强度高低，将对广大乡村区域的政治生态产生极为复杂的影响。

首先，就基层政权的纠纷解决模式而言，并不存在法定渠道与替代性救济模式的泾渭隔离，大量的行政纠纷是通过各类非正式化的调解与信访途径解决的，这也注定了行政信访事项的渠道分流改革在基层政权一级几乎无从推进。这不仅在于清单模式的科层递减特征——基层政权的运动治理模式导致无法厘清各项行政权力的边界，更在于行政诉讼等法定救济的制度成本远远超出了农村社会所能承受的能力范畴，广大乡村地区缺乏运用法定救济装置的职业配套体系，^[67]而信访模式相对于其他法定救济渠道存在极大的成本竞争优势。因此，不论是对于国家还是个人而言，基层推进渠道分流改革均非理性经济的选择。当然更为重要的是，大量的农村纠纷属于制度转轨期的历史遗留难题，譬如集体土地纠纷引发的社会冲突根源在于集体产权自身构造的模糊性，这些制度不确定性引发的纠纷缺乏诉讼等法定救济的斡旋空间，更多是需要借助乡村调解、行政信访模式予以权宜性处理。^[68]

其次，从制度变迁与国家治理模式的角度来看，项目制的治理模式引发了基层社会的矛盾冲突并改变了信访救济的单线逻辑。以项目制模式为代表的国家治理思路，改变了传统行政科层体系之间的关系，^[69]这不仅改变了基层政府的运作模式，也使得农民与国家之间的道义想象发生了偏移。近年来项目制越发成为地方政府所青睐的资源分配方式，深层次上影响了中国政府的内部治理，这种治理模式对基层政府尤其是乡土社会结构产生了巨大影响。^[70]省、市甚至中央一级政府财政专项资金的注入，都有可能改变原有的乡土社会结构并引发社会冲突，然而，项目专项基金的使用与运作受制于严格程序规范与发包方的技术标准制约，基层政府的协调能力极为有限，无法有效应对深层次的矛盾冲突，现阶段基层信访事项也逐渐带有明显的“项目嵌入型”特征。^[71]对此，信访救济中禁止越级访并过于强调信访事项解决在基层的程序建制越发不符合项目制的现实，项目制的引入使得大量的农村纠纷早已溢出了基层政府的治理能力范畴。因此，将信访救济尽可能控制在基层的程序法定化改革，与项目制跨越科层体系的国家治理逻辑之间存在罅隙冲突。

最后，基层信访的权宜性治理模式与法治主义标准之间的冲突越发难以调和。基于信访考核压力以及基层治理资源的局限，行政信访的基层运行模式体现出明显的非正式化、机会治理的外观特征。^[72]基层政府在处理信访事项的行政过程中创设了诸多政策机制，来应对社会稳定指标的科层压力考核，其中最为典型的方式譬如提供低保资格、^[73]动用维稳救助资金等物质安抚手段、^[74]动用社会关系网络进行诱导胁迫等强制措施，^[75]以及借助包保责任、^[76]息访协议书等带有契约色彩的治理方式，通过诸多游走在合法与非法边缘的信访治理手段，基层政府力图实现对于基层纠纷的权宜性消解。尽管随着国家治理模式的变迁，^[77]维稳救助基金、息访协议书等治理手段在制度形态上日益呈现出规范化、法定化的外观趋势，^[78]但其本质上仍然是一种作为信访配套体系的权宜性治理机制，基层政府通过诸多治理工具的非正式化运作，保持了法治化与治理化之间的某种二元平衡，这种非正式化模式背后拥有充足的经济基础与社会需求。^[79]然而，按照信访法治化改革与依法行政的严格定义，这些游走在灰色地带的权宜性治理手段都将面临形式合法性的诘难。

总之，信访法治化改革的重大困境在于如何应对基层治理模式的现状，现有的基层信访机制难以满足形式法治的要求而且存有诸多弊端，尤其是在某种程度上产生了一定的反向激励效果，滋生了大量无理上访、谋利型信访现象。^[80]但与此同时，基层信访作为一种群众工作机制，在科层系统尚不成熟的前提下，以较小的制度成本尽可能地维护了基层政权稳定。在有效的替代性治理模式建立之前，对信访路径施加过于刚性的法治拘束，基层政府反而有丧失治权去应对基层各类纠纷的潜在风险，而正式化的行政诉讼、复议等法定机制正如前文所言，与信访机制相比缺乏制度竞争优势，且基层社会的运转根本无力承担各类法定救济的制度成本。更为危险的是，基层信访的法治化改革更需谨慎处理法治主义改革与群众路线之间的关系，尤其需要警惕政治合法性在基层政权的流失。尤其是在项目制的大背景之下，各级政府财政专项资金的注入使得农民与国家之间的关系越发复杂，^[81]乡镇基层政府与农村、农户之间日益丧失原有的血缘纽带关系，基层政府通过常规化的接访工作与运动模式下的信访纠纷排查机制，尽管未必能够实现对于信访事项的化解，但借助包案责任、信访联络员等县—镇—村—组四级联动模式，加强了基层政府与农村之间的联系，并在一定程度上可以替代性地实现信息收集与联系群众的政治功能。因此，行政信访制度的群众路线功能在基层格外需要珍视，以纠纷解决、权利救济为理想类型的信访法治化改革需要正视基层治理的特殊性。

四、结语

从国家政权建设的角度，中央倾向于将信访制度视为纠纷解决机制的重要一环，并强调法治化改革作为信访治理现代化的重要方向，但必须指出的是，在充分肯定法治化改革大方向的前提下，信访制度背后的“群众路线”与政权合法性的续造功能，其实远远溢出了纠纷解决的救济框架之外，两者之间的张力与冲突随着法治化的深入，也将愈发凸显而难以调和，信访制度法治化改革在“追求行政效率的同时，还要考虑改革对国家合法性基础可能引发的冲击”^[82]。如何协调群众路线功能与纠纷解决功能之间的张力是今后信访法治化改革必须直面的核心难题。

与此同时，从救济体系的视角观察，信访救济自身的特殊构造与制度属性，使得其对行政诉讼、复议等其他救济机制存在一定程度上的排斥效应。在现实运作实践中，行政信访、复议与行政诉讼等救济制度之间更多处于一种貌合神离、相互竞争的隔阂状态，较难真正实现相互之间的衔接协调。尤其从基层治理视角出发，项目制的引入使得基层社会矛盾的动因以及源发脉络愈发复杂，相比于行政信访救济，正式化的司法救济机制对于基层治理而言，往往附带了过高的制度成本且救济效果不佳，甚至会带有“知情祛魅”的负面效果。^[83]以群众路线为内核并带有非正式化色彩的信访救济制度，其后续改革应当具备一种国家治理体系构造的整体思维，信访救济的法治化改革需要复议、行政诉讼的革新配套与支撑，在难以形成清晰明确的“顶层设计”的共识前提下，法治化改革应当延续地方试验的渐进改革模式，尽量减少试错成本。在行政诉讼、复议等法治救济装置尚不具备足够制度能力的现实前提下，对于信访法治化改革事项的涵射范围与阶段步骤，暂时需要给予一定的培育缓冲期，在过短时期内，不宜过分强调信访法治化以及分流清单的改革功效，防止由于过于浪漫理想化的改革措施而触发新的社会秩序之失范危机。