作者：章剑生（浙江大学光华法学院 教授 法学博士）
原载：《法制日报》2019年6月29日
之所以向政府提出依法行政要求，首先，这是我国人民代表大会这一根本政治制度所决定的；其次，权力若不受到控制，必然要被滥用；再次，依法行政划定了行政权的范围，在这之外属于个人自由活动的空间。
记得在一次给某县政府领导作“依法行政”专题讲座结束后，一位县领导走过来对我说：“章老师您讲得都对，但如果样样都依法，我们政府工作就会一事无成。”这位领导的话，让我想起十几年前《人民日报》登过的一条新闻：在保护国家级文物保护区可乐遗址和当地经济发展之间产生了矛盾，贵州省赫章县一位领导在一次会议上公开说：“如果样样都依法，我们就会一事无成。”
由此看来，持有这样认识的地方领导并非个别。我以为，这话若从一个普通群众讲出来，可以不足为奇，但今天一位县级领导这样说，就不能不令人深思。1990年行政诉讼法实施后，通过法院审理一个个行政案件，依法行政的观念慢慢地影响着行政机关及其工作人员，其实际效果是有目共睹的。与此同时，国家先后制定并实施国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法和行政强制法等法律，不断强化行政机关依法行政的观念。从1999年开始，国务院先后发布了四个关于”依法行政”的决定；2015年中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。基层领导抱怨“依法行政”，国家决策高层则要全面推进“依法行政”，究竟是什么原因造成了这种上下步调错位呢？
我们知道，经济发展与社会稳定是当前各级政府的第一要务。无论是以前提出的“市场经济就是法治经济”，还是今天倡导的“法治是最好的营商环境”，都在强调法律在经济发展和社会稳定的重要地位。从法治政府建设的要求看，政府不可以不择手段地推进经济发展，强化社会稳定；不能只看结果，不顾过程，崇高的目标必须通过正当手段来实现。这种要求落实到法律层面上就是政府必须“依法行政”。
依法行政原则的核心是，行政权必须依法行使，否则它不具有合法性。依法行政原则的逻辑基点是，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律为行政机关提供行政权的依据，行政机关必须在法律规定的范围内行使行政权。之所以要向政府提出依法行政要求，首先，这是我国人民代表大会这一根本政治制度所决定的。行政机关依照人民代表大会制定的法律行使职权，其行政活动就能充分体现了最大广大人民群众的意愿，具有广泛的、深厚的合法性与正当性。其次，权力若不受到控制，必然要被滥用。依法行政要求行政机关行使权力有法的依据，旨在控制行政机关可能发生的权力滥用。再次，依法行政划定了行政权的范围，在这之外属于个人自由活动的空间。只要法律不禁的，个人都可以自由活动。经济与社会发展的动力都源于此。
但是，一些地方基层的领导未必也有这样高度的认识，或者即使认识到了，也并不一定会用心地去落实依法行政。过去，我们并不把“依法行使职权”当作考核领导干部政绩的重要指标之一，但各种经济数据填满了考核表格。这反映了考核指标体系制定者在指导思想上的严重偏差。在这样的制度背景下，地方基层领导干部们当然不会把“法”放在眼里。即使中央提出“依法行政”、“依法执政”的要求，对于下面尤其是县、乡的领导们来说，这并不是一个当务之急的问题。为了应付上级检查、考核，开会时也得讲讲“依法行政”的重要性，但这都不必太当真了。因为在他们看来，“依法行政”有时对于本地经济发展并没有好处。比如，如果要求辖区内的企业都依法“排污”，那么好企业可能都会搬迁他处，严重影响本地GDP。有时也就是在这样的领导主政下，不依法行政却也能创造出令人刮目相看的“政绩”来。由此看来“依法行政，一事无成”之说，并非没有事实根据。可见，出现“依法行政，一事无成”言说的原因，一方面是地方基层领导思想认识没有与中央保持一致，另一方面是诸如考核制度、干部任用制度等还存在与法治政府建设要求不一致的机制。
在当下法治政府建设过程中，出现这样的杂音乱符不可轻视。因为这并不是一个孤案。依照这些领导的逻辑，如果我们不依法办事，就能取得“伟大成就”；如果我们不能取得“伟大成就”，那就是因为依法办事了。若果真如此，我们是否应该把所有的法废了，以免束缚政府“做大事”的手脚？我们肯定是不会同意这一荒唐的逻辑。当然我们也要承认，当下法律体系中有不合实际需要的法律，已经成为经济和社会发展的桎梏。依理，制定机关应当及时修订。但制定机关不修订这些法律，并不是领导干部不“依法行政”的正当理由。更何况，当下一些领导干部所谓不能依的“法”，并不是“不合实际需要”的法，而是国家保护民众生存、发展的法。如环境保护法、食品安全法、国有土地上房屋征收补偿条例等。我想，如果领导干部们依据这样的“法”行使职权，结果“一事无成”，没有办成他们想办的违法之事，或许正是民众的福音！
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