引  言

随着国家治理现代化进程的不断推进，党的领导同国家治理、依法行政等公共事务之间的联系愈加紧密。但地方党委与地方政府的职能分工，虽然在一定程度上提升了各自权责的明确性，但这种分工治理模式也导致相近或相衔接职权之间的协调成本增加——这是职业主义行政法治观的固有缺陷——而且，各部门（委员会）之间的责任推脱、权力争夺等问题也在地方公权力运行效率上验证了党政分工的制度弊端。可以说，在人民民主专政的国家里，职业主义的党政分工模式既不利于提升地方党委和地方政府的服务水平和服务能力，也削弱了地方党政协同推动社会发展的效率。上述职业主义行政法治观的缺陷，恰恰使得党政合署在效能主义行政法治方式上获得了中国社会的经验支持。因此，面对地方党政机关部门林立、职权交叉、行政效率低等体制难题，如何进一步加快地方党委与地方政府职能部门的整合、协调，成为制约地方行政法治建设的掣肘之一。

面对上述难题，党的十九大报告确定“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。这样，党政合署改革便与从严治党、法治政府建设一起，共同成为国家治理体系与治理能力现代化的内在组成部分。值得注意的是，“政府机构改革以及治理体系改革的目的并不是片面强调多元化和社会化，而是着眼于整体服务水平和能力的提高。” 在党政机关合设、合署公办（以下简称为“党政合署”）改革背景下，地方党政机关合署办公体现出优化行政机构组织形式、相近职能归口协调管理、提高行政效率等时代背景与要求。围绕上述时代背景，此次党政合署改革所面临的最大问题在于，如何在党政合署趋势下建立起更好的行政法治模式，以便达到行政法与党规相协调、党务政务权责统一、行政行为高效规范以及行政监督体系完备的状态。

一、党政合署背景下行政法治的时代变革

党政合署改革将“国家治理现代化”同“全面推进依法治国”两个国家战略有效地结合了起来。在此背景下，我国行政法治变革与创新，实际上反映出新时代执政党治国理政的实践性意愿，以及意愿达成的法治化方式。因此，无论党政合署改革的定位是在“合署办公”还是“党政职权优化”，它始终折射出新时代社会发展对国家组织形式的新要求。为此，党政合署背景下的行政法治变革，是顺应时代发展的必然趋势。

（一）国家治理现代化对现代党政组织形式的全新要求

在当前中国，改革是为了更好地贯彻实施执政党的路线方针政策，强化政府职能的公共服务属性，以回应新时代主要社会矛盾的变化。对此，优化党和政府在国家治理进程中的组织方式和实现路径正是人民群众对我党提出的时代性要求。其中，党政组织方式改革是满足人民群众要求的核心环节，其实现路径是以社会主义法治思维和法治方式来规范执政党和政府的行为，合力推进执政能力和行政能力的稳步提升。有学者认为，国家治理方式的调整应当考虑到各种政治意识形态和社会要素的综合影响，并将现代行政法律关系同时代变革与社会环境相协调，进而实现行政组织形式以及行政方式的整体创新。正是从这一政治逻辑出发，国家治理体系现代化对执政党和行政机关提出了更广泛、更严格的要求，即合理的党政组织形式构成国家治理体系与治理能力现代化的前提和基础，而党政合署恰在于理顺党政关系及其组织形式的内在结构， 并“从组织机构上发挥党的领导这个最大体制优势，协调好并发挥出各类机构的职能作用，形成适应新时代发展要求的党政群机构新格局”。

（二）现代行政法治应当率先对接执政党的宪法定位

我国宪法第1条规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这意味着党的领导已经在宪法层面得到了确立，而且此宪法定位是总领性、全面性的。党的领导进入了宪法正文，同时也预示着党的活动进入了一种正式的法律关系之中。由此导致在党政合署改革中，党的活动产生一种外部化结果，即“党的领导”在党组织之外，能够对公民、社会组织、企事业单位的权利与义务产生实质性影响。而在法治运行体系中，党的活动又深刻影响着立法、行政和司法活动。由此来看，“党政合署”的改革逻辑不仅在于服从“中国共产党领导”这一宪法性规定，也是对我国现行法律体系的一次全面提升。无论是在政治层面还是在组织层面、思想层面，全面坚持党的领导都将成为我国全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治国家的基础。为此，现代行政法治的变革必须首先顺应我国宪法的发展，并将行政职权同党的领导相结合，实现和强化中国共产党对行政事务的领导权，进而在行政体制改革中确立准确的改革方向和改革目标。

（三）服务型政府建设对党政职责提出了更高、更复杂的要求

服务型政府是与管制型政府或管理型政府相对应的一种政府组织形式。由于当前我国社会处于转型期，许多新兴事物与新型公共事务频繁出现，并对社会治理和国家秩序产生严峻的挑战。加之法律对新事物的接纳总是需要成熟的治理经验支持，由此导致新兴事物与新型公共事务无法在短时间内实现法治化。倘若国家放弃监管新兴事物与新型公共事务，极有可能产生某种社会性风险，严重威胁社会与国家的安全稳定。因此，现代国家治理理论强调建立一种多元主体共治模式，以公私协作、公权整合的全新方式，重塑政府组织形式，打破传统行政法的科层制、网络化制度架构。在这一社会背景下，我国以“服务型政府建设”为基础，在省市县三级推进党政合署式行政体制改革，进而由传统的命令服从式行政管理机制逐渐向多元协商合作的公共服务机制转型。其中，政府的社会服务方式，按照该社会事项的具体性质不同，可以划分为基本公共服务和非基本公共服务。前者强调公平，后者强调效率。服务型政府除了要求政府依法行政和依法办事外，还要求政府通过党政合署等多元协商合作形式，向社会提供更广泛、更高效的公共服务。从这一新公共服务职能出发，我国当下行政体制改革的目标应该是构建一个党政合署式的“服务型政府”，以“实现对政府规模的有效控制”。党政合署式的服务型政府要求国家治理是一种多元的、动态的、协商合作式的权力运行机制。其中最重要的是执政党和政府的职权重构与整合。为此，行政法治变革势必在政府机构的重组以及党政职权的整合下，建立党政有效沟通的动态行政法治方式。

二、党政合署背景下行政法治变革的内在逻辑

（一）党政合署背景下行政法治的基本理念

我国行政体制改革往往集中于行政机关内部，并致力于行政部门之间职能的优化与整合。可以说，我国自1982年以来的机构改革，始终遵循着一种法治效能主义的改革路径，但忽略了行政法治效能的最初验证点——地方行政决策机制。“在当下的政治权力结构中，行政系统的‘自制控权’则主要通过党政系统‘自上而下’的贯彻实施与政治动员方式推进。这似乎已成为转型时期重要的制度变迁逻辑。” 从我国地方事务治理的优秀经验来看，地方党委如何在地方事务中发挥出稳定作用、地方党委与地方政府之间如何提升彼此的协调性，以及地方行政体制改革如何同地方党委决策产生较高的趋同度，会成为影响行政体制改革的关键性因素。上述问题解决得越好，行政体制改革的成效就越为显著，行政治理效果也就更为有序。

我国党政合署的行政法治建设，就应当在反思上述问题的基础上，从宪法法治的高度出发，围绕党政合署来重构行政法治方式。为此，此次党政合署改革应当以我国《宪法》第3条为基础，确立以下行政法治理念：一是机构设置的“依宪改革”理念。我国《宪法》第3条规定，中央和地方国家机构职权的划分，应当在中央的统一领导与地方积极性的基础上加以确定。其言下之意，党政合署改革的首要前提应当是遵循《宪法》的规定。二是遵守和践行“中央的统一领导”理念。《宪法》第3条已然表明，“中央的统一领导”构成我国行政体制（改革）的政治基础和宪法依据。其中尤以《宪法》第1条“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”之规定，明确了党中央对党政机关改革的绝对领导权。为此，在此次党政合署改革中，《中国共产党工作机关条例（试行）》第5条第2款规定，党政机构合署办公应当确立党委领导制的管理模式，突出地方党委对地方政府的统一领导。三是地方自主、积极的法治理念。党政合署是在我国行政机关大部制改革之后，为消除地方公共事务决策效率低、行政职权交叉冗余以及行政能力较低等地方治理缺陷，而实施的一项强化人民性、巩固党的领导以及消除地方党政机关冗余的重要改革。其改革进程以中央推动为主，兼顾地方的积极配合。因此，在《宪法》的规范指引下，地方党政部门应当积极、主动地调整党政机关职责、科学统筹机构，进一步推动我国地方事务治理现代化。

（二）党政合署视角下宪法、行政法、党内法规的结合

在建设中国特色社会主义法治国家的历史契机下，党政合署式行政法治方式变革首要的就是在宪法、法律范围内，依法依规做好改革工作。尤其要把握好行政体制改革与合宪性、合法性的内在关系，做到依宪依法改革。为此，党政合署式行政体制改革应当以宪法框架与宪法秩序为标杆，并且将“改革牢牢控制在党中央设定的目标框架和社会主义宪法法律体系中。” 倘若在推动党政合署进程中产生党政机构职能冲突、职责不一致等法治难题，应当通过宪法（法律）解释以及授权立法等方式解决。

此外，党政合署式行政体制改革还应当关注党内法规同宪法、行政法的结合。其言下之意为，除了遵守各专门性规范之外，执政党还应当严格按照宪法法律规范来履行国家治理权力，而行政机关也要遵循党内法规的政治性要求。然而，党内法规与行政法毕竟属于两种不同的规范体系。囿于规范对象上的较大差异，党内法规与行政法在党政合署问题上会面临规范的衔接性难题。而且，党内法规在行政机关内部，存在着非党员公务人员的规范难题。由此观之，在党政合署背景下，行政法和党内法规的衔接存在制度性障碍。因此，处理好党内法规与宪法、行政法之间的关系，就要求我国努力构建一种双向沟通协调的行政法治模式。

（三）党政合署改革的法治实践与发展趋势

党政合署改革的基本架构以顺德大部制改革实践为基础。自2009年以来，顺德作为县区一级的行政机关试点改革对象，通过党政合署办公、联席决策和行政部门大部制改革等方式，探索出一种极具地方特色的党政合署运作机制，即“顺德模式”。在该模式建构过程中，顺德打破既有党政机关职权划分的成规，将党委、政府、人大以及政协的公共服务职能统一到政务委员制度之下。通过多元政务委员的决策联动模式与重大问题联动决策机制，打破传统公共服务职能分散、公共服务协作能力低效的难题，最终将地方公共服务职能的履行统一到党的领导上来。这是我国县（区）级党政合署行政法治模式的有益实践，其成功试点为当下党政合署改革提供了三点经验：一是党政统筹的组织架构；二是以集中决策、有效执法和并行监督为原则确立的党政职权运作机制；三是扁平化、高效率的党政联动运作模式。

但我国行政体制改革的历史经验表明，单纯的行政体制内部变革，更多的是实现行政效能的提升，而未真正改变行政权的运行情况。弗朗西斯·福山对此提出，国家行政职能改革的最好方式应当是在优化国家公权力机关职能范围的同时，能够实现国家治理力量的整体提升。考虑到我国地方事务决策权的运行实践，党政合署应当考虑党委与行政机关的协同变革。“在中国政治的结构中‘党组织是一个常量’，党政机关之间的互动是在坚持党的领导下实现，为组织结构的稳定、效能提供了有效制度平台。” 因此，行政体制改革要以嵌入“党的领导”（特别是党的组织领导、思想领导、政治领导）的方式来推进、实现行政机关改革的目的。例如：在非涉党务的行政机关改革上，党组变革应当重视职权分配方式，做到归口管理与政治协调相统一。顺德党政合署过程中的行政组织形式变迁与改革策略，已经证明了这一论断的合理性。

受政治建设与法治建设的双重影响，党政合署成为我国当前实现国家治理体系与治理能力现代化的关键路径。一方面，党政合署改革应当以全面深化党的领导为改革进路，对传统党政公共事务职能进行重新划分。为此，“执政党须遵循国家机关的工作运行秩序，严格依照法定的程序性规定行使国家公权力，实现党在国家治理中的形式合法。” 同时，地方党政部门应当建立法治化的民主商谈机制，以便党委在更多的行政功能性范畴上提升决策科学化；另一方面，党政合署改革应当积极探讨如何在行政功能性领域内实现党政职能协作的正当化和法治化。关保英教授认为，行政功能性领域的确定，应当“将行政法作为一个整体的社会现象而确定它的主要功能”。通过法定程序、公民参与和开放性行政等方式，增加重要决策的多元参与机制，以便提升行政决策的科学性。

三、党政合署背景下行政法治的完善策略

“党政合署”是针对目前部分地方党政机关部门林立、权限交叉的现象而提出的改革措施，其实际目的在于进一步加强党政机关职能协作，提高党政机关的办事效率。尤其在建设中国特色社会主义法治国家的历史契机下，党政合署所带来的行政法治问题尤为需要一并解决。因此，党政合署背景下的行政法治改革应当在高度重视实践探索的基础上，建立符合中国国情的行政法治模式。

（一）建立权责相统一的党政协作行政法治模式

党政合署式行政体制改革，实际上是对传统行政法治理论的全面推行。按照职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信等法治政府的建设要求来看，此次深入推进党政部门的职能调整与机构设置，实际上是以法治化方式有序推进行政体制改革。目前来看，党政合署改革反映出党务同政务的结合与统一问题，深刻体现了执政党强化自身执政能力，落实执政纲领的强烈意愿。由此观之，健全党政合署决策机制、推进党政职能分工优化，就成为当前党政合署改革法治化的必然进路。其中，依法全面履行党政职能是依法行政的基础，健全依法决策机制是依法行政的关键，深化行政执法体制改革是依法行政的着力点，严格规范公正文明执法是依法行政的核心，加强对行政权力的制约和监管是依法行政的基本保障，全面推进政务公开是依法行政的基本条件。但是从党政合署改革与法治的关系来看，我国“行政组织法”的法治化进程明显滞后于《行政强制法》《行政处罚法》《行政复议法》等法律，主要依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来确立政府组成方式和职能。恰逢党内法规体系的持续完善与党政合署改革的关键节点上，如何以法治化的方式推进党政合署，强化党政合署改革的合法性基础，就成为当前党政合署改革的一大难题。

鉴于中国特色社会主义法律体系的体系性要求，以及党内法规建设的规范性要求，当前党政合署的全新行政机制亟待一种新型党政组织形式与职能配置方式的确立。为此，我国应当以《宪法》、现行行政法体系以及党内法规体系为基础，针对党政合署改革创设出“定权—分责”两个层次的党政协作行政法治模式：一是制定《党政机关组织法》，确立党政合署办公的职权划分。王敬波教授认为，党政合署改革一方面应当极力避免合署事项与现行法律体系的冲突，另一方面也应当加强相关法律法规的完善与修改。在党政合署改革进程中，我国应当以法律的形式确定党政机关运行的组织形式、组织机构、权力清单、运行程序和法律责任等内容。这样既能保证改革于法有据，同时也能保证改革完成后的党政机关按照法治化方式运作。二是从行政法体系与党内法规体系两条责任认定路径出发，完善党务责任与行政责任的认定与追究机制。鉴于党政合署办公实现了地方党务与政务的结合与重整，现行行政法体系与《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党党组工作条例（试行）》所规范的责任事项也会更加紧密且难以区分。在此背景下，党务责任与行政责任的认定与追究应当在“定权”的基础上，重新制定“党务责任清单”与“行政责任清单”，以做到党政合署后的权责统一。

（二）协同推进行政法与党规的衔接

党的领导写入宪法正文，意味着党对行政机关的领导具备宪法依据。虽然党内法规与行政法分别是对党员、公务人员行为规范的准则，分属于不同形式、不同类型的规范文件。但在中国特色社会主义现代化法治国家的构建过程中，这种形式差异、类型差异受党的性质的影响，并在以下三个层面实现了统一：一是党内法规体系的构建，旨在强化党的领导，提升党治国理政的能力。而行政法的制定与完善也是中央与地方治理层面的法治化考虑。前者的目标是改进党员内部的结构，实现党的自我管理、自我监督、自我提升。后者则是将这种党内管理与国家管理相结合，实现整个社会的有序化。二是党政合署对党内法规和行政法都产生了实质性影响，从而要求党内法规与行政法建立更为紧密的联系。一般认为，党务与政务分属于地方党委与行政机关的职权范围。然而，“党的机关作为领导体系，政府机关作为治理体系，政府职能的实现可以具体化为对党的方针政策的执行，讨论政府职能与机构的匹配，当然包括党政机关的整合。” 在党政合署办公改革下，党务与政务的分野便不再明显，甚至某些职能相近、合并治理效果更佳的地方事务，应当重新调整党内法规与行政法的职权划分。三是党政合署改革不仅预示着党政职权分工的调整，同时也必须解决党内法规与行政法的内在冲突与外在效力问题。考虑到行政机关内部存在较大比例的党员，而行政权源于宪法、行政法，党性规制又依赖于党内法规，因此，我国应当加强行政党规的建设。使得党内法规、行政法可通过另一种方式达成对既定法律制度的变迁，实现规则共生。

（三）确立法治化的党政行为规范

作为行政权运行的基本表现形式，行政行为需要完备的运行规范和权能结构。其中，行政权能结构是指具有行政权能的国家机关，按照一定的组织形式和职能分工，在法定程序和协作方式下履行行政职权的分工结构。在党政合署背景下，为了科学地设定党政机关的行政权能结构，我国应当基于党政关系，建立和完善行政决策机制、行政执法规则、行政执法程序。在实践中，不少执法违法行为可以归结为行政执法活动的不规范、执法人员的法治意识淡薄以及行政能力的低下或无效率。但无论是出于何种原因，行政行为规范化之法治路径都是行政法治建设的主线，从而预防行政腐败行为，抵制行政活动的不规范性。党政合署背景下的行政行为规范包含三层规范：一是党政合署背景下行政决策行为的规范化，消除党委和行政机关之间的决策冲突，建立单一出口的行政决策机制。进而实现党委决定通过行政决定的直接转化；二是党政合署背景下行政执法行为的规范化。党政合署背景下的行政行为规范化，必须满足党政合署办公的需要，建立行政执法协作模式，明确党委执法行为与政府执法行为的边界、方式以及效力，并根据行政党规、行政法体系的具体规定，建构起一整套的行政执法规则；三是党政合署背景下行政程序的法治化，实现行政程序对于行政决策和执行全过程的覆盖，并根据各阶段行政过程的目标和特点，有针对性的设立不同的程序要求。

（四）建立“职权主义”的党政监督体系

行政监督是实现行政责任的主要方式。我国的行政监督包括了行政的外部监督和内部监督。近年来通过监察体制改革，我国的行政外部监督体系已经初步实现了党内监督体系和行政监督体系的初步整合。但在内部监督的过程中，我国的学理尚未能够对内部的监督机制做出充分的说明，也没有进一步深入讨论党内监督和行政机关内部监督的关系。在党政合署背景下，需要对既有的党内监督体系和行政监督体系进行有效整合，并吸纳多样化的监督手段和方法，方能够有效地应对改革所带来的机构变化和行为方式的转变。为此，我国应当强化党政合署后的职权监督机制。所谓“职权监督”，是指职能相近的党政机关之间，通过监督对方的职能履行与权力运行情况，实现公权力运行的法治化、规范化。相较于传统的权力（内部）监督方式，这种监督机制更有利于解决职能推诿、行政效率低下等难题。因此，党政合署改革在某种程度上暗含着权力的制约与廉洁。

在党政合署背景下，行政职权监督应当从以下三方面来推进制度整合和程序改革，实现党务职权与行政职权的互相监督：一是重新定位监督部门在行政体系中的作用。我国“应基于地方政府行政监督实效测评的实证研究，考察国外党政监督体系中党政关系的优化、党纪与行政法的结合、监督机制的衔接、监督绩效的提升等已有经验，进一步完善党政合署下行政监督体系。” 同时，在保障监督机关充分行使权利的前提下，防止监督机越位干预行政权力的行使。二是完善党务、行政并行的二元监督机制。现有监督的主要对象包括行政行为的监督，财务的监督和规范的监督。在具体执行上述监督的过程中，行使监督权的国家机关可能采纳行政检查，审计，调查等手段。与此同时，针对党员和党组织执行党规党纪，特别是领导机关和领导干部。包括《中国共产党党内监督条例》等规范性文件也已经提供了全面的程序和方法指引。三是完善党政监督程序。行政监督的过程需要保持监督的透明度并保证被监督对象的程序权利。党纪监督和行政监督进行整合，需要提升党纪监督的程序要求，避免出现一大批监督规避行政监督程序和实体要求的现象。

四、结语：迈向“中国制造”的党政法治模式

制度自信是新时代中国特色社会主义法治体系的总体体现，反映出我国在法治体系与法治模式创新中的明显优势。在如此强大的制度保障下，党政协作式行政法治模式的构建与创新，既是我国“制度自信”的学理展现，又是我国行政体制改革的客观要求。目前，党政合署正在转化为一种新型政治组织形式，以践行执政党的执政纲领，充分展现执政党的执政能力与国家治理水平。尤为重要的是，党政合署办公“不仅体现在党对国家的思想、组织和政治的领导，还体现在党内设置了一些具有一定管理监督性质的归口部门，以加强对党和国家某些领域的直接领导和管理。” 因此，我国党政合署改革应当率先解决党政关系问题，确立党政协作式的行政法治模式，并从“行政权责统一”“行政法与党规的协调”“行政行为规范”以及“行政监督体系”等四个方面，确立我国新型行政法治模式的基本框架。最后，按照体系化的构建方式，完善地方党政合署的微观制度架构。

我国应当以“制度自信”为牵引，向世界法治工程展现“中国制造”的行政法治模式。党政合署背景下的法治政府建设需要在高度重视中国实际问题的同时，也始终高度重视理论创新，用新理念、新思路、新方法来推动自身行政法治理论与实务的建设，为探索建构科学、合理、适合我国国情的行政组织体制提供理论支持。改变传统行政法重命令轻指导、重管理轻合作、重审批轻监管的行政法治思维。同时，要以简政放权为突破口，不断提高政府管理科学化、规范化、法治化水平，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会共同治理体制”。为此，我国“需要尽快制定和修改机构设置和编制管理的法律法规，完善国家机构组织法体系；需要依法明晰中央、地方政府管理权限，赋予地方的自主权要用法律形式固化，创新监管方式的同时，也是监管立法不断修改完善的过程；党政合并设立和合署办公不仅需要确定的范围和种类，更需要明确的法律依据，分清相关的法律责任。” 这既是党政协作行政法治模式的制度构建框架，也是迈向“中国制造”行政法治模式的必然之路。

       以上内容均是《行政法学研究》2019年第3期文章的精华部分，在此感谢各位作者对本杂志的支持。点击“阅读原文”，可获取杂志订阅方式。