中国行政体制改革的落脚点

中国行政体制改革的落脚点

学习十九届四中全会体会之三

民政部等有关部委发布《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》（征求意见稿），提出用三年左右时间，逐步建立基层群众性自治组织出具证明工作的规范化制度体系和长效机制，从根本上改变“社区万能章”现象。

这是我国行政体制改革出现的一个值得注意的现象。行政体制改革的重要内容就是简政放权，行政机关不再出具证明文件，证明市场主体或者居民的生活和经营情况。一些单位认为，与单位职工签订聘用合同，并不了解单位职工的生活情况，因此，把有关证明事项交给社区居委会，由街道居委会提供有关的证明文件。这是我国长期形成的惯性思维所产生独特社会现象。

从“单位人”到“社会人”，公民权利得到一定程度的释放。单位只负责依照合同履行双方的权利义务，不再掌握职工的社会活动情况。因此，一些行政机关想当然地把职工社会活动情况的证明责任交给社区居委会，由自治组织来证明居民的社会活动情况。这是在错误的思维定势下，产生的独特现象。简政放权改革的目的不是把单位的证明事项交给社区居委会，由街道居委会承担有关证明事项，而是充分尊重市场主体和居民的基本权利，贯彻以人为本的发展理念，解决长期形成的管理思维定势，真正全心全意为人民服务。

街道居委会不能证明居民的身份情况，因为从法律上来说，街道居委会没有调查权，更没有侦查权，街道居委会对社区居民不具有任何调查的权利。如果街道居委会在未征得居民同意的情况下，擅自调查居民的私人生活，构成对隐私权的侵犯。

解决市场经济条件下信息不对称问题，必须从以下几个方面入手：第一，政府必须充分利用自己所掌握的信息，形成完整的信息库，在保护个人隐私的情况下提高服务的效率。政府应当借助于区块链等技术，对各个部门掌握的信息进行有效的整理，让信息多跑路，而不是让居民多跑路。

如果政府能够有效地使用公安、房产、人力和社会保障部门掌握的信息，帮助居民完成身份核查或者注册登记，那么，就不需要居民出具证明，证明自己的工作和生活状况，当然也不需要单位或者街道居委会调查证明居民的工作和生活情况。政府应当有效利用自己所掌握的信息，为居民提供更好的服务，而不是把本来应该由自己完成的事情，交给街道居委会或者居民所在工作单位。

第二，政府应当树立以人为本的服务理念，学会换位思考，不断地提高自己的服务水平。浙江省等有关地方已经推行了“最多只跑一次”的承诺，事前向居民提供服务的流程和需要准备的材料清单，事后帮助居民完善有关的证明材料，减轻居民的负担。

北京市、湖北武汉市更是采用网络化服务，依靠电子政务系统，在网上办理有关事项，根本不需要居民出具有关证明材料。笔者办理港澳通行证，武汉市出入境管理部门通过网上办公，很快将有关信息查证核实，并且在极短时间内出具有关证件。这在以前是不可想象的。过去到武汉出入境管理部门办理港澳通行证，必须现场拍摄照片，而且还要单位出具证明，流程非常复杂，武汉市公安机关认真贯彻落实以人为本的发展理念，在很短的时间内调整自己的工作流程，在第一时间修改出入境管理办法，居民可以通过电子政务网站办理出入境证件，也可以在当地的公安机关派出所办理有关的出入境证件。所有这些都充分说明，只要转变思想，坚持以人为本，那么，就可以减少证明事项，方便群众，提高工作效率，改善干群关系。

第三，减少证明文件表面上看是再造流程，但是从本质上来说，则是一场观念革命。过去政府部门把居民作为管理的对象，要求居民随时证明自己的行为符合法律规定，如今政府走出衙门，主动为群众服务，不再要求居民证明自己行为的合法性，这是一场深刻的变革。它改变了数千年来中国的行政观念，同时也改变了中国的行政改革思路。

过去的行政改革是简政放权的改革，目的只是减少政府的管理事项，如今的改革则是以人为本的改革，改革的主体已经悄然从政府转化为普通居民，每个居民都是国家的主人，他们不需要证明自己行为合法性，相反地，政府必须为他们的行为是否合法提供证明。

这种千百年来从未有过的观念改革，需要从制度完善入手。民政部等有关部门出台的有关规定，实际上就是要从行政末端解决简政放权改革“后遗症”，避免改革产生许多遗留问题。如果政府将有关证明的义务从单位转移给社区自治机构，让街道居委会出具有关证明材料，那么，简政放权改革就会半途而废。民政部等有关部门出台的有关规定，实际上是釜底抽薪，解决我国当前街道居委会证明文件过多的现象，从而使中国行政改革真正回到正确的轨道。

证明制度改革牵一发而动全身。无论是身份证查验制度，还是户籍管理制度；无论是单位证明制度，还是街道居委会证明制度，都反映出中国仍然处在身份社会向契约社会转化的特殊阶段。在这个历史阶段需要行政机关工作人员彻底转变观念，运用现代科技手段，提高服务的效率。如果有一天，普通居民不再被随时查验身份证，人们生活和经营活动不再需要各种证明文件，那么，这个社会才真正成为一个公民社会。

我们可以这样说，公民社会的最显著标志是，公民是国家的真正主人，他们不需要随时随地证明自己是这个国家的公民，如果能够做到这一点，中国的行政体制改革和社会管理体制的改革就算真正落到实处。

中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改革营商环境，激发各类市场主体活力。”由此可以看出，证明制度改革是我国行政体制改革的重要组成部分，是行政机构的自我改革，也是优化政府职责的题中应有之义。

优化政府职责改革不能扭曲变形，不能把本来应该由政府解决的问题，从单位转嫁给街道居委会自治组织。如果在简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革过程中，把本来应该由政府证明的事项，转嫁给街道居委会，那么，优化政府职责改革就会彻底失败。

民政部等有关部门发布的《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》（征求意见稿）是未雨绸缪，防患于未然，防止一些行政部门在改革过程中把本应由单位证明的事项交给社区自治组织出具证明，减轻政府的职责。

要想从根本上解决这个问题，必须从以下几个方面入手：第一，必须进一步明确行政职责，并且通过完善行政复议和行政诉讼制度，允许公民对政府不作为或者乱作为行为提起行政复议或者行政诉讼。如果政府机关要求行政相对人必须出具有关证明文件，行政相对人可以向人民法院起诉，要求政府机关承担法律责任。因为只有这样，才能防止政府机关打着改革的幌子，将本来属于自己的事项推卸给街道居委会出具证明材料。

第二，通过修改我国现行的法律、行政法规以及部门规章，简化审批手续，确保行政机关不会借口现行法律规定，要求行政相对人出具有关证明材料。我国现行法律制度体系是授权性的法律制度体系，全国人大及其常委会通过法律授权国家行政机关制定行政法规和部门规章，行政法规和部门规章中有大量概括性兜底条款，这些法律规范的存在，不利于居民依法行使自己的权利。全国人大及其常委会应当对我国现有的法律进行整体修改编纂，从行政授权立法，逐渐地转为公民主导立法；从管理型的立法，逐渐转化为服务型立法；从约束公民权利的立法，逐渐转化为约束行政机关行政权力的立法，从源头堵塞漏洞，防止行政机关借口法律规定，限制或者损害公民的基本权利。

第三，应当加快我国权力清单制度实施的步伐，全面推广负面清单制度。凡是属于国家行政审批的事项，必须在权力清单中列举出来；凡是属于禁止市场主体和公民实施的行为，必须列入负面清单。

国务院已经多次进行审批制度改革，把事前审批改为事后监督，减少审批事项，减少市场主体和居民的证明事项。所有这些改革都旨在进一步完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。相信随着十九届四中全会精神贯彻落实，街道居委会出具证明材料的现象将会逐渐地销声匿迹。