2003年9月初到年底，我到中央党校接受4个多月培训。在结业研讨会上，作了题为《农村基层组织建设应创新思维用好加减法》的发言。

当时我认为，基层组织建设中出现问题，带有全局性、根本性的原因是体制性、政策性的弊端没有革除以及由此派生的领导方式没有真正转变。特别是管得过多、统得过死，而且层层签状考核，其结果是该管的事管不好，不该管的事惹出越来越多的麻烦。有些问题，是我们抓得不够造成的；有些问题恰恰是我们抓出来的，是“自己配药自己吃”，是好心办坏事，费力不讨好。基层组织建设需要有人管事，但必须少管事；需要有钱办事，但必须量入而出，做到有多少钱办多少事。所以，今后的农村基层组织建设，要坚持有所为、有所不为，“加减”并用，以“减"为主。包括减人减人、减事，减少县以上党政领导机关对基层的行政干预和扰民活动，等等。在基层“皿煮”问题上，我认为，发挥基层党组织的领导核心作用和实行村民自治，理论上是一致的，但在操作上有很多难题；如果在个别地方短期内不得不做出两难选择的话，我们宁可某一个党组织的控制力暂时被弱化，也要保障群众的民主权利。 

 现在看，17年前的某些观点可能不够准确；某些观点可能已经过时；延寿、阿城两个县（市）的某些做法或所谓“经验”，也可能有言过其实的成分。但我觉得，这个发言总体上是有一定针对性的。

农村基层组织建设应创新思维用好“加减法”

 （2003年12月）

抓好农村基层组织建设，是县委书记的一项重要职责，新的历史时期，这项工作必须认真贯彻“三个代表"重要思想，在总结经验教训的基础上，有所创新。本人认为，创新的总体思路应该是“全面改进、放手放活,‘加减’并用，以‘减’为主”。

一、认真反思和检讨基层组织建设工作中的教训

改革开放以来，从中央到地方都采取很多措施抓农村基层组织建设，积累了一些经验，取得了一定成果。但是应该承认，相当一部分基层组织凝聚力、战斗力、影响力不高，基层干部与群众的关系不和谐，有的甚至严重对立，引发了恶性事件或群体性事件。造成这种状况的原因固然是多方面的，但带有全局性、根本性的原因是体制性、政策性的弊端没有革除以及由此派生的领导方式、工作作风没有真正转变。比如，长期以来在税收财政支出等方面对农民和农村的不公正待遇使基层干部经常处于群众利益的对立面，成了“要粮要钱要命”的“乡丁”；再如，基层组织无限的责任和条块分割的管理体制形成尖锐矛盾，使基层干部经常处于上挤下压的尴尬境地。这类问题已引起方方面面的重视，中央正在着手解决，故不再赘述。作为县(市)委主要领导应侧重反思领导方式和工作作风方面的问题。比较普遍和突出的主要有三个方面：

一是管得过多，统得过死。上面千条线，下面一根针，除了外交以外，从中央到地方党委政府管的事务乡村两级组织都要负责，千家万户日常生活中的事也要管。而且层层签状考核，很少区别对待。其结果是该管的事管不好，不该管的事惹出越来越多的麻烦。

二是急功近利，拔苗助长。在快速赶超、跨越发展等口号下，很多地方采取了高压紧逼的推进措施，在发展乡村企业过程中盲目上项目，在结构调整中“逼民致富”。其结果是欲速不达，大起大落，劳民伤财。

三是形式主义、大轰大嗡。一些达标竞赛、现场参观、会战“拉练”活动，人力物力耗费不小，实际收效不大；某些好看不中用的“形象工程"、表面文章，群众更是反感。

陈旧的领导方式和不良的工作作风对基层组织建设的冲击和干扰是多方面的。这里仅就乡村债务问题作一简要分析。乡村两级不良债务沉重，是全国多数地方的共性问题；它既是基层组织缺乏战斗力的结果，又是改变基层组织软弱焕散状态的最大障碍和难题。其成因很复杂，各地情况也不同，但有一点是肯定的，那就是不能完全怪基层。北方一个只有16万农业人口的小县，乡村债务总额达9000万元。经调查，盲目上项目和强行调整结构进行补贴所形成的债务占总额的46％；“普九”、文明村镇建设、党组织“创优争先”等达标竞赛活动也形成了一些债务；财务管理不善，干部吃喝贪占形成的债务只占12％。可见，基层组织中的有些问题，是我们抓得不够造成的；有些问题恰恰是我们抓出来的，是“自己配药自己吃”，是好心办坏事，费力不讨好。所以，在新形势新挑战面前，我们的基层组织建设工作必须在全面改进、创新思路上下功夫。

二、与时俱进，确立基层组织建设的新理念

我国社会主义市场经济的全面发育和民主政治的逐步发展，国家解决“三农"问题各项政策的逐步落实，都给基层组织建设提出了全面创新的课题，同时，也提供了创新的条件和机遇。我们必须顺势而上，按照“三个代表”的要求和“多予少取放活”的方针，积极探索基层组织建设的新思路。

(一)既要对上负责，更要对下负责，真正把工作的出发点和落脚点放到实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益上。从总体上说，对上负责和对下负责是一致的，但在具体问题上，经常有碰撞，需要在两难中做出选择。除了关系国计民生的大事必须对上负责，做好群众思想工作，保证政令畅通以外，每件事都要把群众利益和群众情绪作为选择的依据；在维护全局的、长远的、集体的利益同时，要特别重视群众的局部利益、眼前利益和个人利益，不要过分强调“三个服从”。要创造条件，使我们的基层组织真正成为群众利益的维护者和群众意愿的代言人，从而自然而然地增强战斗力和影响力，赢得实实在在的民心，而决不能满足于表面的歌功颂德和虚假的拥护爱戴。  

(二)既要扎实有效地开展一些必要的建设性活动，更要注意为农民群众创造相对安静的环境，避免扰民行为，力戒形式主义。   

(三)既要讲政治讲方向，更要讲成本讲回报，不要干费力不讨好的事。基层组织建设的成本和回报，当然不可能象经济指标那样精确，但我们制订每项政策、开展每项活动，都应对“投入产出”进行充分论证，权衡利弊得失，做出科学决策。在实施过程中，应把利弊同时告诉所有的参与者，从而做到上下一心，把好事的负面作用控制在最低限度。   

(四)既要保持和发扬我党的优良传统，更要合理吸纳各国执政党争取民心的理念和经验。如新加坡人民行动党的刻意低调、“关怀草根”；一些国家的“无为而治”；比较普遍的重视个人利益和权利等等，我们都应适当借鉴。   

(五)既要认真履行为民作主、为群众排忧解难的职责，更要积极推进基层民主，千方百计提高农民群众自主创业和自我管理的能力。现阶段，完全由民作主，政府无为而治当然不具备条件，但是我们应该在组织领导群众进行“皿煮”实践，培育群众“皿煮”素质和习惯上多下功夫，淡化“父母官”意识，转变“救世主”形象。   

(六)既要发挥舆论宣传的引导作用，更要注意防止和消除高调门宣传、超前性承诺的副作用。努力做到多做少说，先做后说，说到做到，取信于民。   

三、在基层组织建设的实际措施上应“加减”并用，以“减"为主   

思维的创新应体现在工作措施及活动方式的创新上。农村基层组织建设要坚持有所为、有所不为，用好“加减”法。   

所谓“加”，就是对有利于发挥基层组织作用的工作措施要加强、改进、抓实。如：有针对性的思想政治工作；从健全制度入手，选好人用好人，提高乡村干部的素质；对软弱涣散的基层组织进行整顿，对违纪干部进行查处；大力推行党务政务公开，发展基层民主，等等。所谓“减”，就是破除计划经济体制下形成的弊端，减轻基层组织负担。包括减负、减人、减事，减少行政干预和扰民活动，等等，从实践看，要突出抓好以下四件事：

(一)积极探索并科学确定乡村基层组织的职能，减少基层工作任务。中组部于1999年颁布实施的条例规定，乡村两级党组织各有六项职能。随着改革的深化和全党执政方式的改进，应该修改完善。一是要少而精，不能包罗万象，而且应该有软硬之分。所谓“硬”，就是体现党和国家意志的必须抓好的职能，如贯彻实施计划生育和环境保护的基本国策。硬职能要尽可能少。所谓“软”，就是服务协调职能，如发展民营经济、组织精神文明建设活动等等。软职能应坚持量力而行，遵从民意。二是要分门别类，不搞一刀切。乡村两级组织虽有共同点，但又有很大差别。乡级党委的职能体现党和国家意志可以相对多一些；村级党组织应充分体现对村民自治的领导和支持。不同区域基层组织面临的形势任务差别更大。不要说东西部之间有天壤之别，同样欠发达地区也情况各异。我原来工作过的延寿县和现在所在的阿城市都隶属于哈尔滨市，延寿财政收入6000万，阿城5个亿；延寿乡村负债面超过7 0％，阿城不到30％；我当时在延寿强调，多数乡村组织的首要任务是减负减债减人；在阿城，我们则强调基层组织要在组织全民创业上有所作为。   

(二)推进村民自治，减少自上而下的行政指令。发挥基层党组织的领导核心作用和实行村民自治，理论上是一致的，但在操作上有很多难题；有些地方在实行村民自治过程中，也确实出现宗族势力抬头或架空村党支部的问题。但是，“皿煮”是改革和发展的必然趋势，是我们党提高执政水平、改善基层组织状况的根本性措施。推进“皿煮”的节奏和具体措施应力求稳妥、循序渐进，但大方向是只能前进，不能后退。如果在个别地方短期内不得不做出两难选择的话，我们宁可某一个党组织的控制力暂时被弱化，也要保障群众的民主权利。因为从总体上我们党是有把握控制局面的，农民群众是拥护我们党的。延寿和阿城都有100多个村，村民委员会换届选举时村民参与热情非常高。由于组织工作比较周密，绝大多数村进展都比较顺利，只是两个县(市)各有两个村选举出了较大问题，半年后才解决。选举中出问题的村基本都是党支部战斗力较差、干群关系不和谐的，严格的说，是换届选举使一些隐藏着的矛盾暴露出来了。通过换届选举，一半左右的村在村务公开、民主管理方面有了新的起色。如果我们把村民自治这件大事抓好，逐步做到农民自己管自己的事，专业协会或民营企业按经济规律发挥农户和市场之间的纽带作用，乡干部的工作量就会大大减少，村干部就可以是“半农半官"。基层组织建设需要有人管事，但必须少管事；需要有钱办事，但必须量入而出，做到有多少钱办多少事。    

(三)精简机构、裁减冗员。这是一个更复杂的难题，但势在必行，全国各地都在积极探索。我原来工作过的延寿县两次清理超编民办教师、乡镇自用人员，又在三分之一左右的村实行了支部书记、村委会主任一肩挑，在所有村实行村组干部兼职，全县减少乡财政和集体组织供养人员1100多人。又采取严格措施控制机关事业单位人员膨胀，七年间，全县财政供养人员年均净增27人。同时，将乡镇由1 5个合并为9个，减少4 0％；将行政村由165个合并为104个，减少37％。我现在所在的阿城市，前6年财政供养人员平均每年净增650人。从2003年开始，我们采取严格控制措施，当年自然减员7 0多人，增员不到5 0人，净减少27人。同时出台了动员县乡两级干部离岗创业和离岗学习的措施。只要不违背中纪委廉洁自律的规定，不经营与自己职权相关的项目，机关干部可以申请离岗创业，不但工资照发，各项待遇不变，而且空出的职位不安排他人；根据经营项目需要、协调银行帮助解决五至二十万元贷款。现在已有288名干部离岗。我们还组织干部轮流离岗，自学政治理论和业务知识。同时，强化了在岗人员的考勤和工作纪律督查。其结果虽然县乡两级财政负担减轻不多，但减少了人浮于事，上班喝茶水儿、看报纸儿的现象，减少了一些扰民的检查评比活动，带动了全民创业，取得了一举多得的效果。      

(四)县以上领导机关要切实转变领导方式，为基层组织减人减事创造宽松条件。减负和放活，是对农民说的，但同样适用于基层组织。阿城市2003年明确提出，会议文件减少三分之一；各类检查评比和办班培训活动，也要严格控制，无论是哪级部署下来的，都必须经市委同意后方可进行。简政放权措施，落实难度很大，但只要我们态度坚决、持之以恒，总会逐步收到效果的。