“疫情改变中国与世界”

文化纵横专栏特稿 

 

新冠肺炎疫情防控工作对基层社会治理

提出的挑战及对策建议

新冠肺炎疫情中，许多问题被连根拔出，其中一个方面是疫情防控显露出的基层社会治理问题。这些问题由来已久，牵涉到整个国家的“治理体系和治理能力”，必须尽快得到根本改变。

▍乡村基层社会治理

首先是乡村（包括城中村）。我们可以先提出一个问题：疫情防控中最基本的社会防线在哪里？根据到目前为止的信息，除家庭之外，防控的基层社会前线是与村民有初级（人伦-地缘）连带关系的人伦共同体。这个层次是自然村组。疫情防控战打响以来，自然村组层面的防卫启动一般比较及时和主动,其运作的效率较高。例如各个地方迅速发生的村庄封闭隔离，其封闭的单元都是自然村组。在自然村组的组织及其干部仍然“实”的地方，组织防控者是自然村组的领导，即村小组长，其防控的实施力量是自然村为边界的联防队。在这些地方，行政村村委会干部也会参加其中，但是这些行政村干部是以其作为自然村村民的身份参加防控的。例如我们的长期田野地点，昆明市官渡区矣六街道宏仁社区的宏仁自然村就是一例。在疫情防控战中，村小组长李绍荣是该村隔离和防控的主要组织者，该村的联防队成为村庄的基本防控力量。该村的行政村(社区)干部（行政村为跨村单位）也参加村庄防控，但是诸如轮班24小时执勤等工作，参加的都只是居住同一自然村的干部。该村所属的行政村（社区）的主任不是本村人，其居住在村外的某一小区内。这个村主任参与村庄防卫的工作仅限于白天的办公时间。

昆明宏仁村的情况说明，在这次疫情防控中，作为初级社会关系共同体的自然村组与社区防卫单元完全重合。这种重合使防控变得及时和有效。根据我们从其他地方获得的信息看，类似昆明宏仁村的情况十分普遍。当然，自然村组之间的差别仍然存在。宏仁村属于自然村组比较“实”、平时运行良好的地方，因此疫情防控战一经启动，村组便非常迅速地组织实施村庄隔离。到目前为止，村民和外来人口与防控组织力量之间的配合也比较好，信息沟通较顺畅，整个村庄井井有条。这次的疫情防控表明，自然村组是基本的社会防线。这个层面的自组织越强，平时运行功能越是良好，则社区防控的能力越强。

必须指出，近些年实施的基层社会治理政策和措施往往是与自然村组自组织维护及功能保持的方向相悖的。从基层治理的相关法规（如《村民委员会组织法》）来看，自然村组是村民自治的基层单位，而且是自治单位。这个层面也是农村土地所有权的基本单位。然而近些年推行的基层社会治理导致的一个结果是自然村组的 “被虚体化”。虽然有一些地方政府开始试验自然村或村小组为单元的自治，试图以实施自然村组自治来重建基层的善治，中央层面还出台文件指示要开展“以村民小组或自然村为基本单元开展村民自治试点”，但是目前总的状况是自然村组被认为是“空”的组织。

基层社会治理的重心，是在便于政府行政控制的行政村层面，国家的哺农资源也都是落实到行政村。最近一些年，地方政府甚至对于自然村组采取权力上收的种种办法，例如将村小组的公章收回，在换届选举中设置年龄和党员身份限制等，在村委会换届选举时，地方政府也过分强调“党政一肩挑”，这些做法都使本来社区倾向较弱的行政村领导更变成乡政府的行政下属。前些年，社会科学界有人的研究强调乡村社会存在失控状态。他们将村庄自治的防卫力量简单地用黑恶势力污名。这些片面的报告，更加推动了政府加强自上而下方向的基层社会治理，使村民自治空转，特别是加剧使自然村组变成虚体。

基层治理的结果之一是使行政村与其管辖的自然村组相脱嵌。例如行政村-社区层次的主任-书记往往与自然村组村民身份间不重合，很多情况下是跨村的或外村人。社区工作者也不是本村人，而是上面派来的。这种治理的结果在疫情中会产生各种问题。例如，由于自然村组被虚化，自然村组正式组织平时既缺人又缺资源。行政和物质资源基本上是在行政村层面。当隔离村庄需要人组织的时候，行政村领导却因不是本村人而不能有效调动自然村组的人力和物力。同样由于缺少与自然村组的初级关系，行政村领导对于自然村组的居民和外来人口状况不熟悉。在出现有疫情感染相关者的时候，无法进行及时排查等等。例如云南大学有学生在大理一个村庄发现，村民们自发开始进行村庄隔离后，行政村领导不同意，认为没有收到上级政府的指示。

最近的疫情防控战已经使重灾区的湖北省意识到农村防控的基本单元何在以及基层治理的问题。例如2020年2月16日，湖北省人民政府发布《关于加强农村村组封闭管理工作的通知》。《通知》指出，以自然村组(村湾)为单元实施硬隔离。这些做法是在以亡羊补牢的行动弥补前些年的基层治理导致自然村组被虚化的过失。更深刻的检讨应当指向最近一些年推行的将行政村/社区行政化的社会治理政策及其理念本身。

▍城市基层社会治理

相比于乡村，城市基层社会治理的情况更严重。最近二十年的大拆大建城市化，在很大比例上消灭了基层社区。社区的自治更是被越来越少提及，更不被地方政府当做正事来抓。从地方政府-物业-业主三方的小区基本关系来说，前二者都希望小区业主是原子化的个体或互相缺乏联系的单户。外面派来的社区干部（如居委会）和小区居民基本没有关系。直到目前，成立了业委会的小区仍然不多，能够保持功能态运行的业委会更少。在太平时期，原子化的居民显得容易管理。但疫情爆发会将表面的有序完全打乱，使平时的“效率”变成一种“失灵”。例如这些天看到武汉市一些小区的居民在疫情蔓延时的无助、仅存的社区工作者们的巨大压力，便是这种社区“失灵”的写照。

最近广受公众注意的武汉百步亭社区，是因疫情期间举行万家菜宴会而成为批评对象。从媒体公开的材料看，在宴会之前三天有该社区的基层社区工作者要求居委会取消宴会，但没有得到批准。在这里可以引用《财新》记者2月5日在当地的报道：

……何以百步亭社区居民的发热症状分布几十个门栋后，仍不见采取有力的禁闭措施？在外省市严厉地隔绝人群、禁止一切形式聚集时，百步亭居民还能出门排长队、让居民再次聚集？在新冠病毒肺炎的扩散及防治过程中，百步亭社区负责人及居民到底遵循什么行动逻辑？

如果以上报道属实，这个获得过各种荣誉的“全国文明社区示范点”，在疫情防控最严峻的2月初，其社区隔离机制基本上失灵。如果挖掘一下这个社区的历史，会发现实际上百步亭社区是一种房地产开发模式。作为有数万户的“社区”，它从根本上是房地产开发企业的一个实体，其自治是按照地产公司的目标运作，并不是以村民-居民的利益为导向的。以上提到的社区工作者在疫情来临之际不能中止万家宴便是一例。百步亭社区是最近一些年，中国的基层社会治理变形和变味的一个典型，其教训非常惨痛。

十年前，我们曾观察过城市小区业主委员会运作，当时发现有两种小区的业委会倾向于功能良好，一种是单位型小区，另一种是同一单位人集体买下其中大比例房子的小区。农民回迁小区也属于这两类小区。这些小区的社区工作者不少是原农村集体领导（如村小组长）或者是单位熟人。也就是说，这些地方的社区工作者是从其服务的社区中长出来的，或者说是扎根在社区的。

综上所述，这次疫情防控乡村比城市做的更有效。依据我们的观察和分析，可以发现乡村社会的基本防线是根植于自然村组。即使很多乡村存在自然村组被虚化的问题，但是其底子还在，因此疫情到来时，还是容易找回原来的传统，并依托这种底子形成抵抗疫情的社会防线。城市社区中，那些仍然有社区性的地方（如单位社区或回迁社区），则能够像乡村一样及时和有效地建立防卫系统。但是许多城市小区，由于居民原子化，居民与居委会和物业之间缺少社区性关系，则比较难以建立有效的抵抗，其失灵状态便会更严重。

▍结语

最后是几点建议：

第一，农村地区要切实落实并保障自然村组的权利。疫情防控已经证明自然村组是最有效的社会防线。这种有效与中国农村的社区基本特征，即自然村组是亲缘-地缘的人伦共同体相关。自然村组是中国农村社会的根。我们今天应当庆幸虽然历经二十年的撤村并点、村政上浮和基层社会治理冲击，自然村组仍然作为整个国家抵抗疫情的最基层社会防线在发挥关键作用。

第二，不能再以政策或文件形式提出“由党支部书记兼任村委会主任”（一肩挑）之类的倡导。在自然村组和行政村层面应当回归《村民委员会组织法》规定的村民自治原则。

第三，在城市应当提倡从本社区居民中发现、提携和培养社区工作者。

第四，在城市的居民小区应当鼓励建立以公益为目标，并扎根在小区的社会组织。小区的物业、居委会和所属地方政府应当为这些公益组织提供办公场所和活动场地。通过这样的建设，使原子化的居民能够形成有机联系。