一、从台湾行政组织法近年发展的大势谈起 　　
　　本届东亚行政法学会大会主题之一是“行政组织法制完善”，在此主题下，本文拟以独立机关为观察采样对象，并以“宪法”作为行政组织法制发展的基础与界限为主轴，作为讨论行政组织法制完善的切入点。之所以作此写作铺排，应从“台湾行政组织法”近年发展的大势谈起。
　　随着全球化的发展趋势，国家任务也随之多样化与繁杂化，再加上台湾转型社会对于政府民主巩固与深化之要求，因此社会渐渐对19世纪80年代以来的大政府（big goverment）迷思所造成“政府失灵”之现象有所批判与反省。^[1]
　　为了解决政府面对瞬息万变的社会任务大而无用的诟病，2000年上任的民进党政府于2001年成立了“总统府政府改造委员会”，并确立了“去任务化”、“地方化”、“法人化”与“委外化”四大改造目标，吹起行政组织改革的号角。经历多年研议、协商与立法、修法努力，并经再一次政党轮替，最近一次是2010年由“总统”公布或修正“中央行政机关组织基准法”、“行政院组织法”、“中央政府机关总员额法”、“行政院功能业务与组织调整暂行条例”，^[2]虽然还有若干组织法规的翻修还未到位，但大体上已可算是为这一波政府改造暂时划下休止符。最后这一次修改“中央组织法律”，调整其总员额及二级机关总数，据学者观察，乃台湾史上最大幅度的改变，由“中央行政机关组织基准法”的修正为始，确认“中央行政机关二级机关及三级机关”之规模，甚至对于独立机关之总数亦限定只有三个（即“公平会”、“中选会”及“通传会”）。其次，再对于“中央机关”总员额加以上限规定（即17万3千人），藉以维持小而美的规模。^[3]
　　这波持续10年之久的行政组织改造，基本上是基于制度理性（效率、财政考虑等）等政策因素所发动，并非出于法之诫命，行政法或行政组织法学在此并未发挥重要引导作用，充其量只是局促于根据法律保留与信赖保护等行政法原理原则，对组织改造发挥使“行政受法之拘束”的传统功能，例如透过法律保留，要求组织改造应经立法或修法，又如透过信赖保护，要求组织裁并或改组，应设置过渡条款，避免对公务员造成突袭，侵害其既有的正当权益。至于效率等制度理性因素，固然是这波组织改造的最大动力，但其是否属行政组织法的原理原则，也仅止于学说上的有限讨论，谈不上对组织改造产生任何实际上的法拘束力。毕竟我们很难想象，一个组织只因为当初设计不良，使其沦为欠缺效率、或不够有效率、欠缺制度理性的组织，因此就构成违法，国家对其就负有改造之法律义务。
　　值得特别注意的是，这波行政组织改造的立法变革中，出现了一个台湾法制过去所不甚熟悉的行政组织新型态，亦即独立机关（国外称独立管制委员会），使得法与行政组织改造之间碰撞出新的火花，让台湾有机会从更高层次的法，亦即“宪法”的角度，检视这种新兴组织型态的法律问题。
　　按独立机关是从传统科层式行政体制独立出来的行政组织，其特征是所职司任务的履行不再受层级上下指挥监督，而享有一定独立行使职权的自主、独立地位。
　　因为这种与传统科层体制有别的自主、独立特征，免不了与传统的行政一体及责任政治产生一定程度的扞格，职是究竟这种行政组织是否根本为宪法所许？如果允许，则究竟在何条件下始允许设置独立机关？其独立范围及于那里？“最高行政首长”对它的人事任命该如何安排等问题，便成为行政组织法上的难题。
　　上述这些问题的解决可否经由传统的行政法或行政组织法的原理原则获得解决？如果确定设置独立机关的组织权（Organisationsgewalt）落在法律保留原则的适用范围内，也就是确定组织权落在立法者手上，表示设置独立机关必须依据法律始得为之，则以规范行政行为，而非立法行为为目的的传统行政法原理原则（包括行政组织法的原理原则）对上述问题的解决就使不上力，因为这里涉及的是设置独立机关的立法行为应遵守何种的原理原则，始得获致“完善化”的问题。
　　在此，为完善设置独立机关的立法行为，存在两个问题解决取向：第一个取向是法的取向，从法的角度替设置、变更或废弃独立机关的立法行为提供一些遵循的原理原则与界限，因为是在规范立法行为，这种法的取向也必然是“宪法”取向，因此这里如果存在独立机关组织法制的原理原则，或者说有助于完善化独立机关组织法制的所谓行政组织法的原理原则的话，这个原理原则一定是从“宪法”汲取养分，取向于“宪法”，甚至可以说是具“宪法”位阶的行政组织法原理原则。
　　另一个取向，可以称之为行政学取向，从效率、制度理性观点切入，以完善化独立机关的组织法制。由于本文是行政法学会下法律观点的报告，所以选择的当然是第一个取向。
　　二、独立机关缘起
　　独立机关的引进，其实早在2000年行政组织改造号角发起前就已开始，“公平交易委员会”的设置就是首例，但并未受到体系性的研究，以致其法律地位，尤其是与“行政院”（相当于内阁）的关系，一直处于模糊状态，例如其首长是否具内阁阁员地位？人民不服其作成之行政处分，是否应向“行政院”提起诉愿？如果肯定，“行政院”的诉愿审议仅止于适法监督，或亦及于适当监督等问题，就一直未获适当厘清。
　　2002年2月17日“总统府”的“政府改造委员会”“弹性精简的行政组织”研究分组^[4]提出“行政院组织改造的目标与原则”，^[5]对独立机关作为行政组织一环的问题，首次作出检视，对既存的独立机关提出“设计原理不彰”的批评，认为独立机关不是行政组织的常态，但对某些特殊公共事务而言，却是应该采取的组织模式。
　　不论基于何种理由设置，该等组织都必须独立于行政权“最高首长”指挥监督之外，所以并非所谓内阁团队之一环，也无所谓层级高低的问题。由于对独立机关的设置原理欠缺深刻理解，所以现制下的独立机关与政治领导间存有不适当的连结与互动，未能确实贯彻该类组织应有的专业性与去政治性。
　　反省制度现况的弊病缺失后，研究分组提出独立机关的建置原则，指出公共事务具有下列性质者，应设置独立管制机关处理：
　　（1）所需决策应尽可能专业化与去政治化者。
　　（2）所需决策特别需要顾及政治与社会之多元价值者。
　　（3）需要行政机关发挥准司法功能者。
　　最后并补充道：独立机关之组成与运作，应与“行政院”所辖一般机关有相当之区隔，并不得参与内阁之政务运作，以确保其专业性与独立性。
　　“总统府政府改造委员会”继而于2002年3月30日经正式决议提出“独立机关的建置理念与原则”，其要点大致如下：
　　（1）独立机关的设置条件：
　　1）独立机关之业务职掌，应本于权力分立原则与责任政治原则，审慎规划设计；只有决策与执行特别需要专业化、去政治化或必须充分顾及政治与社会之多元价值的公共事务，方可交由独立机关处理。^[6]性质上宜由政治部门做政策决定并承担政治责任的公共事务，不论其专业程度如何，均不应由独立机关承担、负责。
　　2）独立机关应仅负责提供管制性或调查性的公共服务，不宜兼负政策咨询或政策协调统合功能。
　　（2）独立机关的组织型态：
　　独立机关基本上应采取合议制；除有特殊需要外，委员人数以五至九人为原则，并以专任为宜。
　　独立机关之委员由“行政院长”提名、“总统”任命；委员受有任期之保障，但委员间之任期宜采交错方式，以避免任命权集中行使之缺失，并确保经验之传承。独立机关成员之选任，应力求超越党派取向的政治考量。
　　（3）独立机关的职权行使：
　　负责专业管制性业务之独立机关于制定法规命令或作成行政处分时，应践行“行政程序法”所定之听证程序。且各独立机关应依所负业务性质为充分之信息公开。
　　（4）独立机关的监督机制：
　　1）为确保独立机关之自主决策空间，其决策不受“行政院”之适当性监督与适法性监督。
　　2）“行法院”除得藉由立法规范控制独立机关之权限与组成型态（例如委员资格）外，亦得透过预算审议对独立机关为间接之监督。独立机关于预算案交付立法院审查时应提出业务报告，并在此范围内接受“立法委员”就其业务绩效所提出之质询。惟为避免独立机关所为处分决定受到不当之政治压力的干扰，其“首长”或“主任委员”应得拒绝回复“立法委员”就系属于该机关行政程序之个别、具体案件所提出之质询，“立法院”亦不得就独立机关之内部评议资料行使文件调阅权。
　　3）对独立机关所为决定不服者，应直接提起行政诉讼；法院得就系属案件中独立机关所为决策为适法性之监督。
　　4）独立机关或其构成员如有行政违失，“监察院”得对之行使纠正权、纠举权或弹劾权；独立机关之预算执行情形，亦受“监察院”之审计监督。惟“监察院”就涉及独立机关之案件所得行使之调查权限，仍应受必要之限制，以避免侵及独立机关之自主决策空间。
　　5）各独立机关应就其业务执行状况，定期（每季或每年）公布“工作报告”，俾促进公众与舆论之监督。
　　以上建置理念与原则，容或仍有不清楚或未尽妥善之处，但在野党、舆论与学界并未出现明显或重大反对声音，政府乃按既定步骤推行，“弹性精简的行政组织”研究分组召集人叶俊荣教授并先后被任命为“行政院政务委员”、“行政院研究发展考核委员会主任委员”，衔命落实“政府改造委员会”所提政府改造计划。2004年“立法院”终于通过“中央行政机关组织基准法”，有关独立机关部分，重点约略如下：
　　（1）所谓独立机关指依据法律独立行使职权，自主运作，除法律另有规定外，不受其他机关指挥监督之合议制机关。
　　（2）独立机关依据法律始得设置。亦即每设置一独立机关，均须个别立法。
　　（3）独立机关采合议制组织型态，委员采任期制，为专任，同一党籍者不得超过一定比例。
　　（4）相当二级机关之独立机关首长、副首长及其合议制之成员，由一级机关首长提名经“立法院”同意后任命。^[7]
　　（5）相当二级机关之独立机关以五个为限。至此，波澜不兴。我国台湾地区行政法学界并未因这波政府改造浪潮而对独立机关多作讨论，^[8]即使“行政院”不赞成“立法院”拥有独立机关构成员的同意权，由于朝小野大，不得不隐忍下来。直到来年，2005年，在野党控制的立法院通过“国家通讯传播委员会组织法”，对具独立机关性质之“通传会委员”的人事任命作出异乎寻常的设计（详后述），“行政院”认为违宪，向“司法院大法官”声请宪法解释，“大法官”并于2006年7月作成释字第613号解释，终于打开闷锅，让独立机关的组织争议在舆论与学界绷发开来。^[9]本文以下讨论，目的不在再一次评析释字第613号解释，也不是有意复制台湾的讨论战火，而是试图从宪法角度撷取几个重要问题进行分析，除了试图替独立机关的理想“图像”画出一个相对清晰轮廓（如果可能的话），也藉以说明行政组织法制的“宪法化”，其实也是行政组织法制“完善化”所不可缺少的一环。
　　三、独立机关若干建制问题的厘清
　　（一）独立机关的设置，是否属宪法的诫命？
　　设置独立机关到底是“宪法”的诫命？或仅止于“宪法”允许？则是讨论独立机关组织法制完善化的一个最先决问题。从最早的“政府改造委员会研究分组”提出公共事务具有下列性质者，“应”设置独立管制机关处理：
　　（1）所需决策应尽可能专业化与去政治化者。
　　（2）所需决策特别需要顾及政治与社会之多元价值者。
　　（3）需要行政机关发挥准司法功能者。
　　到政府改造委员会作出决议，指出“只有决策与执行特别需要专业化、去政治化或必须充分顾及政治与社会之多元价值的公共事务，方可交由独立机关处理。性质上宜由政治部门做政策决定并承担政治责任的公共事务，不论其专业程度如何，均不应由独立机关承担、负责。”递出的讯息似乎是，公共任务之履行有需要专业化、去政治化、兼顾政治与社会之多元价值等特征者，“应”或“适合”设置独立机关承担、负责。但这些特征一来欠缺宪法的依据，二来充其量只是设置独立机关的条件，因此，我们必须一开始就确认一个事实：并不是公共事务具备前揭特征，就有设置独立机关的法律上，或确切说，“宪法”上义务。是否有设置独立机关“宪法”上义务，答案只能从“宪法”本身探寻。
　　事实上，行政组织究应设置为传统层级式行政组织，抑或独立机关，或其他我们目前可以想象得到，乃至还想象不到的组织方式，立法者理应拥有相当大的政策形成空间，司法者应予以基本的尊重，因“宪法”对于行政组织模式，并无“某种任务，非对应某种特定行政组织模式不可”的明文要求。^[10]唯一可能导出“宪法”义务说的，或许是宪法学所发展出来的基本权的组织与程序保障功能，也就是说，就某些特定基本权而言，为落实此等基本权之保障，立法者有“宪法”上义务规定一定之组织或程序措施。^[11]倘使所要求的组织形态恰就是独立机关，那就表示基本权规定课予立法者有设置独立机关的义务。
　　2006年台湾“大法官”在释字第613号解释^[12]审查具独立机关性质之通传会组织的合宪性时，对此问题透露出些许值得探究的讯息。就掌理通讯传播监理业务的行政组织而言，释字第613号解释承认涉及“宪法”第11条所保障之通讯传播自由，并指出：“通讯传播媒体是形成公共意见之媒介与平台，在自由民主宪政国家，具有监督……所有行使公权力之国家机关，以及监督以赢取执政权、影响国家政策为目的之政党之公共功能。鉴于媒体此项功能，宪法所保障之通讯传播自由之意义，即非仅止于消极防止国家公权力之侵害，尚进一步积极课予立法者立法义务，经由各种组织、程序与实体规范之设计，以防止信息垄断，确保社会多元意见得经由通讯传播媒体之平台表达与散布，形成公共讨论之自由领域。”也就是说，“大法官”承认根据通讯传播自由的组织与程序保障功能，立法者有义务采取某种组织与程序规范之设计。
　　然仔细观之，可以发现，究竟采何种组织、程序与实体规范之设计，“大法官”没有说死，而是留给立法者一定的政策形成空间，基本上只要有助于“防止信息垄断，确保社会多元意见得经由通讯传播媒体之平台表达与散布，形成公共讨论之自由领域”之目的，司法者即应予以尊重，并不是说，为了保障、落实人民的通讯传播自由，掌理通讯传播监理业务的“通讯传播委员会”（简称通传会，或 NCC），就当然须设为独立行使职权的独立机关不可。^[13]甚至即使“通传会”回复到过去科层体制下的新闻局组织模式，我们也不能遽指摘违宪，仍须配合相关组织、程序与实体设计，整体观察其是否有利于“防止信息垄断，确保社会多元意见得经由通讯传播媒体之平台表达与散布，形成公共讨论之自由领域”之目的，始能作出判断。
　　同理，“宪法”第17条保障人民有选举、罢免、创制、复决之权。从这些参政权的组织与程序保障功能言，立法者确有设计一定组织与程序规范之义务，确保选务公平、公正之履行，人民的参政权才能真正获得落实与保障。惟如何达到此目的，有多种组织与程序设计可能，选务机关设计为独立机关应只是其中一个选项，选举权并无选务机关非设计成独立机关不可的要求。
　　如果如前述，基本权的组织与程序保障功能亦导不出非设独立机关不可的结论，则无论是旧版的“中央行政机关组织基准法”，规定独立机关数目不超过五个，抑或现行“行政院组织法”将独立机关局限为“中选会”、“公平会”与“通传会”三个，其他业务则不考虑独立机关化，亦无涉违宪问题。
　　（二）设置独立机关是否危及行政一体与责任政治？如何弥补？
　　确定独立机关的设置不属“宪法”的诫命后，为完善化独立机关组织的法制，我们必须追问，独立机关所职司任务的履行不受层级上下指挥监督，而享有一定独立行使职权的自主、独立地位，独立机关是否将因这种与传统科层体制有别的自主、独立特征，而与传统的行政一体及责任政治产生一定程度的扞格，进而产生违宪的疑虑？如果疑虑确实存在，可否弥补？如何弥补？
　　确实，独立机关的建置与行政一体及责任政治间存有一定程度的紧张关系，产生违宪的疑虑在所难免。“大法官”于释字第613号解释对此作有详细说明：
　　释字第613号解释首先揭示行政一体原则：“行政必须有整体之考量，无论如何分工，最终仍须归属最高行政首长统筹指挥监督，方能促进合作，提升效能，并使具有一体性之国家有效运作，此即所谓行政一体原则。宪法第五十三条明定行政院为国家最高行政机关，其目的在于维护行政一体，使所有国家之行政事务，除宪法别有规定外，均纳入以行政院为金字塔顶端之层级式行政体制掌理，经由层级节制，最终并均归由位阶最高之行政院之指挥监督。”
　　“大法官”继而提出责任政治原则，认为“民主政治以责任政治为重要内涵，现代法治国家组织政府，推行政务，应直接或间接对人民负责。根据宪法增修条文第三条第二项规定，行政院应对立法院负责，此乃我国宪法基于责任政治原理所为之制度性设计。是宪法第五十三条所揭示之行政一体，其意旨亦在使所有行政院掌理之行政事务，因接受行政院院长之指挥监督，而得经由行政院对立法院负责之途径，落实对人民负责之宪法要求。”
　　铺陈完行政一体与责任政治后，^[14]“大法官”接着指出，独立机关之设置，乃将“原行政院所掌理特定领域之行政事务从层级式行政体制独立而出，划归独立机关行使，使其得依据法律独立行使职权，自主运作”，对于“宪法”第53条所推导出之行政一体及责任政治不免有所减损，是以独立机关之设置应属例外，“唯有（1）^[15]设置独立机关之目的确系在追求宪法上公共利益；（2）所职司任务之特殊性，确有正当理由足以证立设置独立机关之必要性；（3）重要事项以听证程序决定；（4）任务执行绩效亦能透明、公开，以方便公众监督；（5）加上立法院原就有权经由立法与预算审议监督独立机关之运作；（6）综合各项因素整体以观，如仍得判断一定程度之民主正当性基础尚能维持不坠，足以弥补行政一体及责任政治之缺损者，始不致于违宪。”足见“大法官”认为独立机关之建置确实与行政一体、责任政治产生一定程度扞格，而有违宪疑虑，但此违宪疑虑可以克服、弥补，并提出一长串弥补的条件。换言之，“大法官”是有条件地承认独立机关的合宪性，并视其存在为有条件可以容忍的例外。
　　“大法官”为独立机关的设置开启绿灯，所提的条件却卷起千堆雪。因这些条件充斥诸多不确定概念，尤其目的必须是“追求宪法上公共利益”，任务之“特殊性，确有正当理由足以证立设置独立机关之必要性”，以及“综合各项因素整体以观，如仍得判断一定程度之民主正当性基础尚能维持不坠，足以弥补行政一体及责任政治之缺损者”等等，因此备受批评，认为这些不确定概念过于抽象，看不出衡量的拿捏，^[16]不仅可能会对未来设置独立机关的尝试产生“寒蝉效应”，也会使现有的独立机关陷入自身是否满足条件，是否有朝一日会被宣告违宪的惶恐不安中。^[17]
　　确实，“大法官”所提正当化条件有模糊、不够明确的缺失，惟提出通案判准，概念的抽象与不确定性，在所难免。不过，从各个条件观察，“大法官”要求“追求宪法目的”，而不是以追求一般公益目的或法律目的为已足，显示“大法官”在目的方面是从严审查，“通传会”作为独立机关，因为追求“宪法”第11条通讯传播自由之实践为目的，所以目的被认定合宪。“中央选举委员会”目的在求选务之公平、公正履行，有助于“宪法”第17条参政权之落实，同样属具“宪法”位阶之公益目的，亦无疑问。至于职司何种任务，始足以认为有正当理由证立设置独立机关的必要性，“大法官”就不像“政府改造委员会”，提出诸如“决策与执行特别需要专业化、去政治化或必须充分顾及政治与社会之多元价值的公共事务”等较为具体判准，而仅以任务之“特殊性”带过，相信是在为未来可能的释宪争议预留回旋空间，另方面也给立法者较大政策形成余地。
　　目前学说上对何种任务的特殊性，可以证立设置独立机关的必要性，已有诸多远比所谓“决策与执行特别需要专业化、去政治化或必须充分顾及政治与社会之多元价值的公共事务”更为深刻的讨论，例如受外国独立机关之启发，点出需要确保政策持续性与稳定性的公共任务类型。理由是在民主体制下，选举时程必然是相对短暂，执政团队及其政策常会在选后更迭，变动不定的政策与规范，让人民无法信赖现时正推动之政策与规范的持续性，无法预测，也因而无法对其行动作理性规划。而设置独立机关可以隔离执政者与民意的压力，让国家政策有持续性，并稳定人民的信赖，人民因而得以理性稳定地规划其生活。^[18]“稳定政策的追求”确实比“政府改造委员会”提出的专业化、去政治化更有说服力，盖每一行政业务难道不是都需专业化吗？又行政如果必须依法行政，不能有额外政治考虑，则难道不是每一行政业务都需去政治化吗？当某特征出现在每一行政任务身上，该特征也就当然失去鉴别力。但不容否认，何种公共任务有隔离执政者与民意的压力，以确保政策持续性与稳固性之需要，本身也确实不易判断。何况如果政策稳定与持续性是可欲的，则难道不是每一政策都应讲求稳定与持续？且令人质疑的是，国家之所以能改变政策，难道不是因定期改选给予民主正当性？政策的稳定与持续即使值得追求，但又怎能对抗政治力量，或确切说，民意的力量？
　　另外也有指出有新治理模式之需求的公共任务类型，理由是新治理模式强调双向、参与与合作的模式，重视被统治者的自愿配合与自治，从而治理的组织便不宜再是由常任文官为主体所组成的传统行政组织，而是由一种被统治者得以参与的混合式组织模式来取代。^[19]此一任务特殊性类型大致上可以说明“公平交易委员会”设置为独立机关的缘由。但所谓新治理模型如果强调被统治者的参与与合作，行政程序的参与也是一种参与模式，何时可以从程序参与强化到组织参与，而晋升为独立机关的设置，本身也是难题。另外，相同疑问，何种公共事务有新治理模型的需求？似仍未出现较为清晰的轮廓。且如果因大财团掌控下的企业、银行强大到传统治理难以奏效，而考虑设置独立机关，俾方便拉拢被治理对象进入管制队伍，又如何让一般人民信服？难道不会提高管制者反而受到被管制者“俘虏”的风险？
　　学说另提出需要反应、整合社会多元价值，或调解利益冲突的公共任务类型。理由是民主政府本身也只是某种利益或价值的化身，不易扮演整合者及仲裁者角色以整合、确保多元价值，也不易扮演利益冲突协调者的角色，因政府自身常就是利益冲突或竞争者一方当事人，因此独立机关遂成为弥补人民不信赖政府的替代组织模式。^[20]此一任务特殊性类型大致上可以说明“通传会”与“中选会”设置为独立机关的缘由。本文认为这是较有说服力的设置独立机关的理由，与“政府改造委员会”所提“顾及政治与社会之多元价值”者相当，但说理更为深刻。
　　学者所主张上述特殊性，是否真能证立独立机关的正当性，或许不是全然无疑，但一来这只是正当性的证立，尚不表示有此特殊性，立法者即有设置独立机关的义务，且合宪与否，“大法官”还要求检视是否追求“宪法”上公共利益，因此，本文以为任务特殊性的审查，毋须严格，只要说得过去，不是全然没有道理，就可以算是证立了独立机关设置的正当性，政治部门对独立机关的设置也因而能拥有较大政策形成空间。
　　（三）独立机关可以多独立？（1）：独立机关于通案政策决定是否拥有自主决策空间？
　　接续的一个未决问题是：独立机关究竟可以拥有多大独立空间？如前述，独立机关的设置如果不是出自“宪法”的诫命，则其究竟有多独立，原则上立法者应该拥有相当宽广的政策形成自由。
　　当然，独立性越低，与一般科层体制越近似，就越失去设置独立机关的意义；反之，独立性越高，越脱离最高行政首长的掌控，就越有违反行政一体、责任政治与民主原则的疑虑。独立性的高低，主要表现在立法者是否、如何赋予最高行政首长进行适法监督或适当监督、事前监督或事后监督、个案监督或通案监督等设计上。根据“总统府政府改造委员会”“独立机关的建制理念与原则”，独立机关所为决策不受“行政院”之适当性监督与适法性监督。“中央行政机关组织基准法”则规定，独立机关“依据法律”独立行使职权，自主运作，除法律另有规定外，不受其他机关指挥监督。显系将独立性委由立法者来形塑。
　　本文基本上同意独立机关的独立性，立法者拥有宽广自由形成空间，但在此拟挑出两个问题做进一步讨论：即独立机关是否于个案决定与通案政策决定都拥有自主独立决策空间，可以独立行使职权？在诉愿制度的设计上，“行政院”可否，或适宜拥有事后的适法乃至适当监督权？前一个问题，本文甚至认为还有“宪法”的疑虑要面对。
　　究竟独立机关是否于个案决定与通案政策决定都拥有自主独立决策空间，可以独立行使职权？“政府改造委员会”所提出“独立机关的建置理念与原则”对此问题的解说不明，在职权行使部分，提到“负责专业管制性业务之独立机关于制定法规命令或作成行政处分时，应践行行政程序法所定之听证程序”，表示独立机关不只（经由行政处分之作成）负责执行法律，也（透过法规命令之订定）职司通案政策之决定。是否两部分职权之行使都同样自主、独立，在职权监督部分，也只强调“为确保独立机关之自主决策空间，其所为决策不受行政院之适当性监督与适法性监督”，不区分个案决定与通案政策拟定，似乎这两部分都可以独立行使，不受指挥监督。只有在设置条件部分，明白揭示“性质上宜由政治部门做政策决定并承担政治责任的公共事务，不论其专业程度如何，均不应由独立机关承担、负责”，是否这条说明表示通案政策决定不宜由独立机关负责？因通案政策之形成与决定无不涉及政治责任之承担。可是前面却又允许独立机关订定法规命令？其间是否存在矛盾？
　　“大法官”在释字第613号解释中对此间接表示了意见。“大法官”在本号解释提到：“承认独立机关之存在，其主要目的仅在法律规定范围内，排除上级机关在层级式行政体制下所为对具体个案决定之指挥与监督，使独立机关有更多不受政治干扰，依专业自主决定之空间。”从这段说明，应可推知“大法官”的意思是，独立机关仅限于具体个案决定有独立自主行使职权可言；至若通案的政策决定，解释上应该是，只要在行使职权范围内，非不得为之，但此种政策决定就不在独立行使职权范围内，仍应与其他机关协调，并受行政院的指挥监督。虽有学者对“大法官”的意见感到扼腕，批评“大法官”不当地限缩、扼杀独立机关的自主独立决定空间，^[21]然回到行政法学有关须承担政治责任、形成国家决策之统治（Regieren），与需依法行政、保持政治中立之执行法律之行政（Verwalten）两者的区分以观，“大法官”将独立机关的自主决定空间限缩于执行法律之“具体个案决定”，应不令人讶异，^[22]简单举一个例子，为扶植本国电视节目制作与本土艺人生存发展，是否宜限制外国节目的播映时间与时段？产业政策与竞争政策的冲突如何调和？等等，都明显属富浓厚政策决定色彩，并应承担政治责任的公共事务，实看不出“通传会”或“公平会”作出这类通案决定，有何主张免除“行政院”指挥监督的正当性？当然，独立性限缩于个案决定，而不及通案政策决定，恰好与美国独立管制委员会享有相当广泛制颁法规命令^[23]的情形背道而驰，但权力分立本就是相当具国别特色的议题，每一国家宪法对权力分配、权力互动的设计本就未必相同，是否符合权力分立，本就应该立基于自己国家宪法的规定立论，并非外国法可以，本国就非亦步亦趋不可。
　　（四）独立机关可以多独立？（2）：人民不服独立机关作成之行政处分，是否应先提起诉愿？或向谁提起诉愿？
　　人民如果不服独立机关作成之行政处分，在提起行政诉讼之前，是应先向“行政院”提起诉愿，或向独立机关本身提起诉愿即可？如采前者，表示“行政院”得因人民提起诉愿，而取得对独立机关之行政处分事后监督之权，甚至除非法律有不同规定，“行政院”还取得事后适当监督权；如采后者，则是彻底的对“行政院”独立，完全不受“行政院”的监督。根据“政府改造委员会”的“独立机关的建置理念与原则”，“对独立机关所为决定不服者，应直接提起行政诉讼”，未有一语道及诉愿，似乎认为连诉愿都可以省了。之所以会持此种立场，其主要考虑相信是认为独立机关于作成行政处分时，本就应践行“行政程序法”所定之听证程序，其行政处分因而具有准司法性质，类似法院之判决，因此如有不服，直接向法院起诉即可，诉愿根本多余。
　　该不该有诉愿，以及向谁提起诉愿，本文以为应属政策决定，无涉“宪法”。但从独立机关的制度理性出发，“政府改造委员会”所持直接向法院起诉的意见应较可采。因独立机关属合议制性质，其决定又须践行准司法的听证程序，确实因而具浓厚准司法性质，如要求向独立机关本身提诉愿，无异于要求同一批人员对同一事件再作一次准司法性质之决定，意义不大。如要求独立机关的“诉愿审议委员会委员”应纳入“外人”，也就是非属独立机关构成员的外部人员，如此一来，表面上看固然似稍有强化救济之功，但亦无异于表示“外人”有权参与，乃至推翻依法独立行使职权之独立机关所作决定，则又与设置独立机关“不受外部干涉”的意旨似有未合。反之，如要求先向“行政院”提起诉愿，其可议之处，首先会降低独立机关的独立性，其次，由于“行政院诉愿审议委员会”的决定无需践行准司法的听证程序，因此势必产生由循一般简便行政程序作成的决定，可以审查、推翻循较审慎之准司法性质听证程序作成之决定的不合理现象。总言之，本文认为，不服独立机关作成之行政处分，直接提起行政诉讼即可，无须先行诉愿。
　　但这种直接向法院起诉的看法仍须面对可能与“宪法”第16条所保障之诉愿权有所抵触的质疑。
　　然是否真的抵触，端视我们对“诉愿”之理解。本文看法，对“宪法”第16条“诉愿权”之理解，无须受立法者为落实诉愿权所制定之“诉愿法”内容所拘束，当然也无须受限于制宪当时的诉愿制度，而是允许随时代变迁，做目的性解释。过去不讲究行政程序，独尊事后救济，但今日既然履行正当行政程序有防止基本权实害发生之功能已广为周知，则将可以降低基本权实害发生风险的事前参与（例如听证）也包含在诉愿概念之内，应非无据。^[24]诉愿权倘能作此新解，则独立机关作成行政处分既已要求应履行听证程序，应可认为已满足诉愿权保障之要求，即使未再给予处分相对人事后提起诉愿之机会，而要求其不服时迳行提起行政诉讼，应不至于抵触“宪法”第16条所保障之诉愿权。
　　（五）独立机关的人事权设计。（1）：“立法院”可否实质剥夺“行政院”对于独立机关的人事权？
　　下面连续三个涉及独立机关人事权设计的问题，相当具本土性、本土特色，并且也只能根据自己国家宪法相关规定求解答。首先一个问题：“立法院”可否实质剥夺“行政院”对独立机关的人事权？
　　问题缘起于“政府改造委员会”认为通讯传播监理业务属于需要专业化、去政治化的公共事务，建议将原负责通讯传播监理业务的“新闻局”改制为独立机关。“行政院”乃研议设置具独立机关性质的“国家通讯传播委员会”（简称“通传会”，或 NCC），取代过去的“新闻局”，掌通讯传播监理业务，并草拟“国家通讯传播委员会组织法”送“立法院”审议，其中规定“通讯传播委员会”置委员13人，俱由“行政院院长”提请“总统”任命。在野党疑惧执政党利用掌握“通讯传播委员会委员”的人事权，会染指通讯传播事务，侵害言论自由，乃藉由掌握立院多数，强行通过如下内容的组织法第4条“通传会委员应由各政党（团）依其在立法院所占席次比例共推荐十五名，行政院院长推荐三名，交由各政党（团）依其在立法院所占席次比例推荐十一名学者、专家组成之审查会以五分之三与二分之一两轮多数决审查，审查完成后，行政院院长应于七日内依审查会通过同意之名单提名，并送立法院同意后即任命之”。“行政院”在“立法院”打输立法这一仗，认为该规定完全剥夺“行政院院长”之提名权及“总统”任命权，侵害行政权之核心，破坏权力分立与制衡原理，也破坏“宪法”对于广播电视自由之制度性保障，遂向“司法院大法官”声请“宪法”解释。
　　“司法院”于2006年7月21日做成释字第613号解释，从责任政治、权力分立原则审查系争有关“通传会”人事权设计之规定的合宪性：“大法官”首先揭示行政一体与责任政治，认为“宪法”第53条乃行政一体的展现，旨在使所有“行政院”掌理之行政事务，因接受“行政院院长”之指挥监督，而得经由“行政院”对“立法院”负责之途径，落实对人民负责之“宪法”要求。“大法官”对行政一体与责任政治的进一步论述，前文已有述及，于兹不赘。“大法官”接着阐明权力分立与制衡之原则：“作为宪法基本原则之一之权力分立原则，其意义不仅在于权力之区分，将所有国家事务分配由组织、制度与功能等各方面均较适当之国家机关担当履行，以使国家决定更能有效达到正确之境地，要亦在于权力之制衡，即权力之相互牵制与抑制，以避免权力因无限制之滥用，而致侵害人民自由权利。惟权力之相互制衡仍有其界限，除不能抵触宪法明文规定外，亦不能侵犯各该宪法机关之权力核心领域，或对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍或导致责任政治遭受破坏，例如剥夺其他宪法机关为履行宪法赋予之任务所必要之基础人事与预算；或剥夺宪法所赋予其他国家机关之核心任务；或迳行取而代之，而使机关彼此间权力关系失衡等等情形是。”
　　铺陈完行政一体、责任政治与权力分立等基础原则后，“大法官”回头检视独立机关。“大法官”先指出：“行政掌法律之执行，执行则赖人事，无人即无行政，是行政权依法就具体之人事，不分一般事务官或政治任命之政务人员，拥有决定权，要属当然，且是民主法治国家行政权发挥功能所不可或缺之前提要件。”由于独立机关不受“行政院”指挥监督的独立特色，对行政一体及责任政治不免有所减损，为确保行政一体及责任政治的落实，“大法官”继而表明：“于我国以行政院作为国家最高行政机关之宪法架构下，赋予独立机关独立性与自主性之同时，仍应保留行政院院长对独立机关重要人事一定之决定权限，俾行政院院长得藉由对独立机关重要人员行使独立机关职权之付托，就包括独立机关在内之所有所属行政机关之整体施政表现负责”。虽然立法权对行政权所拥有关于独立机关之人事决定权得施加制衡，例如“对用人资格之限制，以确保独立机关之专业性”，暨设定“任期保障与法定去职原因等条件”，“以维护独立机关之独立性，俾其构成员得免于外部干扰，独立行使职权。”但“大法官”认只要“保留行政院院长对独立机关重要人事一定之决定权限”，则尚能维系向“立法院”负责之关系，就与责任政治无违。
　　“大法官”以此为基础，审查“通传会组织法”第4条。由于根据该条文之规定，“行政院所拥有者事实上仅剩名义上之提名与任命权，以及在整体选任程序中实质意义极其有限之六分之一通传会委员候选人之推荐权，其人事决定权实质上可谓业已几近完全遭到剥夺”，因“导致行政、立法两权关系明显失衡，而抵触权力分立原则”，也因未能保留“行政院院长”对独立机关重要人事一定之决定权限，无从维系“行政院”向“立法院”负责之关系，而于责任政治有违。
　　释字第613号解释于2006年7月作成初始，随即引发学界热烈讨论，有不论理由是否尽皆认同，但基本上支持违宪结论者；^[25]当然也有强烈不认同者，尤其是当事的若干学者，主张“通传会”的组织与人事组成是立法者的创意展现，无任何违宪疑虑，批评释字第613号解释“赶不上历史的脚步”，是“没有方法的解释，只是一个政治决定”。^[26]不过随着时间经过，激情逐渐平淡，尤其2008年政党再次轮替，当初批评释字第613号解释的在野党变成执政党，受益于释字第613号解释，取得不受打折的“通传会委员”提名权，学界批判之声也逐渐平息下来至今。不过8年后的今天，再访释字第613号解释暨当年论争，看独立机关的人事建置如何接受“宪法”的检验、独立机关组织的法制如何“宪法化”，对独立机关组织法制完善的探讨，依然有其重要意义。
　　主张系争“通传会组织法”第4条合宪，而强烈批判释字第613号解释者，主要思考逻辑是：设置独立机关的目的，既然在强调排除行政权最高首长的指挥监督，就无需再以与责任政治、行政一体发生扞格为由加以质疑，否则独立机关就失去存在意义。既然独立机关讲究独立于行政权最高首长的指挥监督，不生与责任政治、行政一体扞格的问题，那行政首长对独立机关构成员根本就无保有人事权的必要（既然不能指挥监督，何需计较人事权是否拥有）。而既然没有保有人事权的需要，则根据功能最适，立法者剥夺行政权最高首长对独立机关构成员的人事权，也就当然无违反权力分立可言。^[27]
　　就此以观，其论点是否有道理，自不能不再度从责任政治与行政一体的角度切入。按责任政治与行政一体乃从民主原则与《宪法》第53条、增修条文第3条第2项所导出，具有宪法位阶，因此主张独立机关之设置可以排除具宪法位阶之责任政治与行政一体之适用者，至少必须证明独立机关之设置乃属《宪法》之要求，同样具宪法位阶效力，否则将站不住脚。然诚如前面（一）之说明，即使从通讯传播自由之组织与程序保障功能，也推导不出非设具独立机关性质之“通传会”不可的结论，也就是说设置具独立机关性质之“通传会”，并非出自“宪法”之诫命，则合宪说是否可采，答案其实已昭然若揭。
　　既然无法证明设置“通传会”是“宪法”的要求，学者乃将矛头指向行政一体，认为行政一体根本不是宪法原则，盖近代新兴形态的行政组织之发展，已不再强调组织一体原则，重点无疑是在于“结果的控制”。^[28]甚至批评释字第613号解释援引“宪法”增修条文第3条第2项认为立法院用法律设计一个行政组织样态来对自己负责而违反责任政治原理之推论，令人费解，因“系争规定的意旨本来就是要让行政得以对立法部门负责”。^[29]
　　然这些攻击本身，不仅是刺偏了的一记矛头，也同样令人费解。因释字第613号解释所称“行政一体”（Einheit der Verwaltung， unitary executive），就我国台湾地区“宪法”第53条与增修条文第3条第2项之规范关联而言，指的既不是较高、抽象层次的“国家一体”，也不是最容易引发争议，客观上也的确并不存在的所谓“组织一体”，毋宁是“责任一体”（Einheit der Verwaltungals Verantwortlichkeitszusammenhang），要求位居金字塔顶端之最高行政首长能经由层级指挥监督，为所有施政负责。^[30]以这一波组织改造所创设出来的另一新兴组织形态——行政法人为例，正可以说明释字第613号解释所讲的行政一体，不是组织一体，而是责任一体，盖行政法人的组织都已从传统层级式组织独立出去了，拥有自身的法人格，组织一体已不复存在，但之所以仍不发生违反行政一体的疑虑，乃因“中央主管机关”仍保留对行政法人的人事任免权与适法监督可能，可以藉此人事权与适法监督权之行使，对行政法人施政之良窳负起最终政治责任，责任一体没遭破坏，也因此不发生违反行政一体的疑虑。
　　至于主张“系争规定的意旨本来就是要让行政得以对立法部门负责”，没有违反责任政治的部分，其实无异于表示认同独立机关可以跳过“行政院”，由独立机关自己直接对“立法院”负责。本文其实很惊讶于这种看法，因为倘使允许“国会”得立法设置独立机关，并让独立机关自己直接对“国会”负责，即意谓“国会”经由立法，将执行法律之权力，置于只向“国会”自己负责之独立机关官员，其结果与“国会”执行法律无异，而职司立法之“国会”，竟兼掌法律之执行，其侵犯行政权，违反权力分立原则，至为显然。本文很难想象我们可以以破坏权力分立为代价，为违反责任政治的立法护航。
　　最后，合宪说干脆认为人事权根本不是行政权的核心内容，因此立法权剥夺行政院对“通传会委员”的人事权，仍不至于违反权力分立。^[31]然而，称人事权不属行政权核心，无异于表示行政权可以完全没有人事权，“国会”即使全面剥夺、接管行政的人事权，除非“宪法”别有明文规定，否则亦无违宪可言。此种见解在主张国会优位、议会主权的内阁制国家或许还可以勉强找到取暖的同伴，但台湾的宪政秩序明显不是内阁制。
　　合宪说复有主张谈权力分立，不能太过形式论，而一律禁止较新颖、也较合目的需要之制衡设计，如果根据功能论观点，以宽容态度看系争剥夺“行政院”人事权之规定，仍非无合宪之可能。^[32]然从权力分立的功能论观点来看，再如何容许权与权间之犬牙交错，仍要求一权不能以牺牲其他权为代价，而扩张自己之权力，或破坏权力之平衡。释字第613号解释认为系争规定将“行政院”人事权实质剥夺殆尽，导致行政、立法两权关系明显失衡，而导出违反权力分立之结论，依本文所见，其实正是适用功能论之结果。或者论者所理解的功能论是主张从功能最适观点作权限之分配。然正是基于功能最适，历来才会认为行政机关人事权应归行政权所享有，立法权从其组成、决议方式、功能、专业等各方面观点来看，都不宜也不应单独拥有行政之具体人事决定权。
　　总言之，释字第613号解释认为“立法院”可以限制，但不能实质剥夺“行政院”对独立机关的人事权的看法，是可以支持的。
　　（六）独立机关的人事权设计。（2）：“立法院”可否以保留独立机关委员同意权的方式，以制衡“行政院”的人事权？
　　这个提问，也具相当本土性，只能根据自己国家宪法的规定求解答。如前述，权力分立并不禁止立法权限制“行政院”对独立机关的人事权，只要该限制不达到剥夺之地步。至于限制方式，一般常见的是藉由立法规定用人资格之限制，或设定任期保障、任期交错与法定去职原因等，目的当然在确保、提升独立机关的独立性，俾其构成员得免于外部干扰，独立行使职权。这种限制，一般不会有问题。但如果“国会”藉由法律规定，保留对独立机关个别构成员的人事同意权，在其他国家可能也不是问题，在台湾地区则不免引发疑虑，因“宪法”第56条明白规定：“行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之。”并无允许“立法院”行同意权之规定。“立法院”2004年制定“中央行政机关组织基准法”时，在在野党（也是多数党）坚持下，通过“相当二级机关之独立机关首长、副首长及其合议制之成员，由一级机关首长提名经立法院同意后任命。”“行政院”就曾援引第56条，表达该条规定可能违宪之忧虑。
　　究竟“立法院”可否拥有独立机关的人事同意权？“大法官”开了绿灯。在释字第613号解释中，“大法官”明白指出：“通传会根据其组织编制，其层级固相当于部会等二级机关，惟通传会既属独立机关性质，依法独立行使职权，其委员之任期亦有法律规定，毋须与行政院院长同进退，为强调专业性，委员并有资格限制，凡此均与层级指挥监督体系下之行政院所属一般部会难以相提并论，故即使规定通传会委员由行政院院长任命，正、副主任委员则由委员互选，再由行政院院长任命，虽与宪法第五十六条有关行政院各部会首长由行政院院长提请总统任命之规定有间，尚难迳执宪法第五十六条规定指摘之，盖第五十六条之规范范围并不及于独立机关。”这一段严格说来，固与“立法院”拥有独立机关之人事同意权无涉，但既然表明第56条只适用于层级指挥监督体系下之“行政院”所属一般部会，不及于独立机关，则“立法院”保留人事同意权当亦不至于有违反第56条之虞。
　　“大法官”中对此固有持不同意见者，^[33]但释字第613号解释多数意见将“宪法”第56条之规范范围局限于层级指挥监督体系下之“行政院”所属一般部会，而不及于独立机关的看法，并未逸脱或违反公认之“宪法”解释原则，且因此而能让出空间，使“立法院”，乃至其他多元人民团体有参与“行政院”对“通传会委员”之人事决定之机会，对降低“行政院”对“通传会”组成之政治影响，并提升人民对“通传会”公正执法之信赖是有帮助的，故本文对此亦持肯定态度，支持“立法院”拥有对独立机关的人事同意权。甚至本文还支持“立法院”以特殊多数决（例如三分之二或五分之三）行使同意权，因特殊多数决意谓少数保护，可以使少数党对独立机关构成员人选的意见在相当程度内获得尊重，进而增加社会对独立机关构成员的可接受度。
　　（七）独立机关的人事权设计。（3）：可否以政党比例方式产生独立机关构成员？
　　为了避免由“最高行政首长”（“行政院院长”）一人提名所有委员，可能造成委员全数皆为执政党倾向的委员，而影响独立机关的独立性，或影响人民对独立机关独立、公正、客观的信赖，除了可以考虑赋予“立法院”人事同意权，辅以特殊多数决外，法制上出现一个更猛的设计，即以政党比例方式产生独立机关委员。原“通传会组织法”第4条就是采此设计，但因细部设计是，由“行政院”与各政党依其在“立法院”所占席次比例推荐“通传会委员”人选，再送由各政党依其在“立法院”所占席次比例推荐之人选所组成之“审查委员会”审查，“行政院院长”受该“审查委员会”审查通过之名单所拘束，有义务根据该名单予以提名，再送“立法院”行使同意权。这种人事设计因为实质剥夺“行政院”对独立机关的人事权，被释字第613号解释以违反责任政治与权力分立为由宣告违宪，在此不赘。
　　本文关注的是，假设不至于剥夺“行政院”的人事权，但规定先由各政党依其在“立法院”所占席次比例推荐一定复数或倍数人选，再由“行政院院长”从各党推荐复数或倍数人选中挑选自己可以接受的人选，再为提名，是否为“宪法”所许？这种设计模式固然还不至于达到实质剥夺“行政院”的人事权的地步，但能否通过权力分立检验，仍不无疑问。盖诚如陈淑芳教授剀切指出：“政党比例只能反应国会的权力结构与民意结构，而不能反应其他国家机关的权力结构与民意结构。以我国目前为例，选立委那一票决定立法院各政党的权力结构与民意结构，选总统那一票决定了总统与行政院的权力结构与民意结构，因此依政党比例分配的制度只能适用于国会内部”。^[34]甚且在当前“立委”选举采单一选区两票并立制，配合百分之五门坎条款（“宪法”增修条文第4条），对小党殊为不利，若在没有“宪法”明文情形下，将这种不利小党的设计继续复制到独立机关的人事决定，别说对小党不公，更是视全国广大无党籍人士如无物般。因此，强使“行政院院长”依国会内部政党比例提名独立机关构成员人选，即使“行政院院长”在人选的挑选上还存有一定的，纵使极为有限的自由空间，仍难以在“宪法”面前站得住脚。^[35]
　　四、台湾独立机关之近况：释字第613号解释之后
　　独立机关可以讨论的问题不仅止于前面所提的七个问题，但限于篇幅，就此打住，接着简短介绍释字第613号解释后台湾独立机关的近况。
　　依据现行“中央行政机关组织基准法”第32条规定，符合同法第3条之定义且相当于二级机关之独立机关总数以三个为限。复依“行政院组织法”第9条之规定，相当中央二级的独立机关分别为“中央选举委员会”、“公平交易委员会”及“国家通讯传播委员会”等共三个。^[36]在独立机关的设置应属“例外”为朝野所不争的情形下，“立法院”对设置独立机关持谨慎、保守态度，^[37]可以理解，但面对瞬息万变的国家任务，如此地自缚手脚，斩钉截铁以“三个”为限，实非属明智决策，在比较法上也殊为罕见。“通传会”与“中选会”所职司任务的特殊性，如前述，因属需要反应、整合社会多元价值，或调解利益冲突的公共任务类型，故可以证立设置成独立机关的正当性，且其设置成独立机关所追求目的系在落实通讯传播自由与选举权，属“宪法”上目的，亦可确认。至于“公平会”，其所司任务的特殊性，可否证立设置成独立机关的正当性，从新治理模型观之，勉强说得通，然其设置成独立机关所追求目为何？是否确属“宪法”上目的？则有待进一步考究。
　　而在司法院释字第613号解释宣告“通传会委员”人事任命设计，因实质剥夺“行政院”人事权而违宪后，目前“国家通讯传播委员会组织法”第4条已修正为委员应由“行政院长”提名经“立法院”同意后任命，并采交错任期制度，规定委员中同一党籍者不得超过委员总数二分之一，以强化“通传会”的独立性。而其他同样二级之独立机关如“中央选举委员会”和“公平交易委员会”，其委员之任命方式、交错任期制度大致上与“通传会”相同，^[38]比较特别的是“中选会组织法”规定委员中同一党籍者不得超过委员总数三分之一，而不是二分之一。这种人事设计在“宪法”上应无可议之处，但为进一步确保、提升社会对独立机关构成员的可接受度，宜进一步将“立法院”的同意权从普通多数决改为特别多数决，否则在朝野极度互不信任，选民也近乎集团性分裂化的当今台湾社会，还是不易获得在野党对其独立公正执法的信赖。
　　至于独立机关的诉愿管辖，以“通传会”为例，过去“通传会”内部自设“诉愿审议委员会”，委员涵盖外部学者专家，管辖人民不服“通传会”处分所提起的诉愿，不服诉愿决定，提起行政诉讼。“最高行政法院”对此作法有疑虑，乃请求“大法官”对释字第613号解释作补充解释，但“大法官”以与释字第613号解释内容无关为由予以驳回。“最高行政法院”乃自行于2008年12月26日作成第三次庭长法官联席会议决议，指出人民不服“通传会”作成之行政处分提起诉愿时，因“通传会组织法”及其他法规就其诉愿管辖并无特别规定，而“通传会”系“行政院”所属之行政机关，其层级相当于部会等之二级机关，故应依“诉愿法”第4条第7款规定，由“行政院”管辖之。这种法律解释方式，固不涉及违宪与否问题，但如前述，降低了“通传会”的独立性，尤其诉愿审查范围如果未作特别处理，循旧例及于适当监督，对“通传会”的独立性之伤害可谓再补一大刀，至于“通传会”作成行政处分须履行准司法性质之听证程序的此一特殊性，可能因此受到抹煞，更是无人闻问了。本文因此建议修改相关法律，或改为不服独立机关之行政处分，迳行提起行政诉讼；如坚持非由“行政院”管辖不可，则不只应将审查范围限缩于适法性审查，更宜明定只在独立机关处分有重大明显违法瑕疵，始得撤销之。
　　五、结语
　　千言万语，不如简单几语作结：行政组织法制的完善化，若聚焦于独立机关，以台湾经验来看，最终还是离不开“宪法”，需要从“宪法”的高度予以检视、解释，就姑且以行政组织法制的“宪法化”作为本文对行政组织“完善化”的总结式响应吧。