引言

在“2014中国十大影响性诉讼”的评选中，衡阳贿选案排名第一。2015年2月7日衡阳市人大选举产生了新的人大常委会副主任，标志着衡阳贿选案的尘埃落定，但该案留给人们的思考却没有终结。对于人大选举尤其是间接选举中的贿选，新闻报道和学术研究都有了一定的积累。观察者们从不同角度分析贿选对于人大制度的意义：有人从中看出人大选举的竞争渠道的不通畅导致候选人铤而走险^[1]；有人从中看出人大选举中监督机制的缺失导致腐败的滋生^[2]；有人从中解读出民主的进步，即选民和选票的重要性的提高^[3]；有人从中观察到贿选对社会主义民主的冲击^[4]；有人从中品味到完善人大制度的契机^[5]，等等。在这些已有研究的基础上，本文为人大贿选研究扩展两个方面的知识增量，一是在理论上系统地表述“贿选”的内涵，二是简析其它国家或地区对于贿选的法律规制，并对完善我国的选举法律提出建议。

贿选的历史几乎与民主的历史一样源远流长。有学者指出，早在罗马共和国时期，贿选就已经是普遍的现象。在现代民主的故乡英格兰，据记载从十七世纪60年代开始，候选人就用酒与食物招待选民。美国《独立宣言》诞生以前，选票也可以用烈酒来收买，时称swilling the planters with bumbo “让选民醉在选举日”。其中一个例子就是华盛顿的第一次当选。华盛顿在1758年竞选弗吉尼亚殖民议会下院席位时，他用总共160加仑的朗姆酒、葡萄酒、啤酒和苹果酒招待了391名选民及其附庸者。^[6]“禁止贿选的法律，是众多有关选举的法律中最不引起争议的”。^[7]虽然历史悠久，贿选仍然受到口诛笔伐，量刑入罪，因为它破坏了选举的秩序，违背了民主的本质。民主的本意是民治。在代议制出现后，民主的含义由“人民的统治”转变为“人民选择统治者”。统治者或者说管辖者的产生方式就成为衡量民主的最重要尺度。潜在的政治决策者之间竞争以获取人民的选票才是民主的关键特征，决策者应该通过公平、诚实、自由的竞争产生。候选人之间的竞争应该围绕价值观、政治理念、政策主张、执政能力等展开。 贿选是对竞争规则的破坏。选举的过程也是选民的个体偏好转化为公共决策的过程，对候选人的选择体现了选民对于公共物品的数量和质量的偏好。贿选的介入扭曲了选民的偏好表达。选举中的贿赂、胁迫、伪证、造假、篡改、等行径都会破坏选举竞争的公正和选民意愿的真实表达。除了秘密投票制、政治献金公开制、限额制等机制设计，法律还需要对破坏选举真实与公正的活动做出禁止性规定。

一、各国、各地区立法对贿选概念的定义

贿选的英文是vote buying——“买选票”，这一词汇直观地揭示了贿选的最原初形态，即“以金钱或物品换取选票之行为”^[8]。选举中的贿赂行为多种多样，英文表达包括bribery in elections, bribery of elections, election bribery，但并不是每一种选举贿赂都可以归为贿选。根据行为目的来区分贿选与其它选举贿赂：只有旨在影响选民投票意愿的贿赂，才被称之为贿选。贿选的本质是一种利益的交换，用金钱或其它利益来交换选民手中的选票，影响选民对候选人的选择。所以有西方学者基于市场交易的视角把贿选描述为一种契约行为或拍卖行为，选民把他们的选票卖给出价最高的投标人。^[9]贿选的涵义可以从以下四个方面来理解：

（一）从贿选的主体来看，并不一定局限于选票的直接需求方——候选人。候选人通常会招募中间人（通称桩脚）为其实施选举动员乃至选举贿赂。一方面，即使候选人拥有超凡的个人魅力和影响力，他所能触及和动员的选民人数总是有限的。另一方面，一个选民会面对不同来源的拉票压力，包括他的家庭成员、伙伴、邻居、他所属的政党或其它组织、家族势力、地方势力等。候选人不可能亲自去说服每一个选民，而桩脚却可以挨家挨户登门造访动员选民。候选人不亲自出面，使用桩脚为其拉选票有以下好处：

“桩脚并不是任意随便向与他熟识的选民买票，而是向与桩脚有一定社会关系的人买票。而且经过详密的买票作业分配方式，与选民最有密切社会关系的桩脚，将被分配到向该名选民买票。一般选民很难拒绝这种夹杂社会动员关系的买票。社会关系不仅保障了贿选的不被检举，同时也使得买票与选举动员的效果达到最大。”^[10]

因为上述原因，桩脚在选举中大行其道。政治家不会随意招募桩脚，桩脚本身需要符合的素质有：在社区有影响力、受当地人的尊重、对政治家忠诚，等。桩脚一般分为三种类型：（1）政治性桩脚Office-holding tiau-a-ka，政治性桩脚在地方或基层政权中拥有正式的职位，如村长。此类桩脚的官方职责本身所包含的影响力和组织力在选举动员中可以发挥巨大的能量；（2）社会性桩脚Social tiau-a-ka通过社会及商业网络接触选民，最典型的社会性桩脚就是家族。大家族的族长可以控制许多选票。友谊也是社会性桩脚影响力的重要来源。许多桩脚本身就是朋友圈中有影响力的人物，他的追随者信任他的判断听从他的引导。社会性桩脚还会利用同事、同学、同乡等社会关系网络来拉选票。（3）组织性桩脚Association-based tiau-a-ka，例如工会、农会等。此类桩脚可通过组织内部的渠道指示或指导其成员投票。^[11]桩脚的存在，使得贿选的行为主体，贿选主体范围超出了候选人及其所属政党。因此，各国法律对于贿选的主体并无严格界定，任何人(any person)(whoever)都可能成为贿选的犯罪主体。衡阳贿选事件中，人大代表候选人用以贿选的钱有一部分是通过市人大选举工作人员送到各代表团的，选举工作人员就演绎了桩脚的角色。

（二）从贿选的对象来看，选民是贿选收买的主要对象。作为贿选这一交换行为的另一端，选民的态度和行动使得贿选有了更复杂的面向和变数。因为贿选行为本身是不受法律保护的，即使将其视为商业买卖，也是发生在黑市的无执照的违法交易。所以与正常的消费市场不同，即使接受贿选的选民不兑现承诺，候选人也无法依据契约合同追究其法律责任。有学者总结了四种情形以解释贿选交易的不确定性：（1）贿选本身不是一种即时兑现的买卖，买方（行贿者）面临卖方（受贿者）不兑现承诺以及无法用法律手段要求卖方兑现承诺的风险；（2）秘密投票制度下，买票者很难监督选民投票是否依计而行；（3）不仅缺乏法律保障，贿选行为本身也是与平等、民主等价值相违背的，因此在法律缺位的条件下，买方也不能运用公序良俗等社会道德约束力去对抗卖方的机会主义与欺骗行径；（4）不仅不受法律保护，贿选还是法律打击的行为，当反贿选的法律得到实施时，尤其是对揭发贿选的市民给予重奖时，行贿者面临的不仅是交易得不到履行的风险，还有被受贿者检举告发的危险。

如前文所述，在贿选之外，还存在其它选举贿赂行为，指向选民之外的其它选举活动参与者,选举贿赂犯罪还牵涉到候选人、选举事务主任、选举委员会。在选举泛滥的美国，各州选举法都对选举贿赂对象做出了严格区分，包括对选民的贿赂(bribery of voters)、对候选人的贿赂(bribery of a candidate)、对选举事务主任的贿赂(bribery of an election official)、对潜在选举事务主任、选举登记主任的贿赂(bribery of person expecting to be election or registration officer)、对选举委员会成员的贿赂(bribery of member of election board)等。例如，刘易斯安娜州法律规定“任何人不得蓄意（1）直接或间接地提供金钱或礼品或预期价值或用途给选举事务主任以影响其履行选举工作职责；┅┅（4）直接或间接地提供金钱或礼品或预期价值或用途给某候选人以诱使其放弃竞选”。^[12]

对候选人的贿赂，有的时候是为了诱使该候选人退选以减少竞争压力，我国香港特别行政区《选举法》规定对候选人或准候选人的贿赂，即提供利益给候选人诱使其撤回接受提名或不尽最大努力参选。台湾地区《公职人员选举罢免法》第89条规定“对于候选人或具有候选人资格者，行求期约或交付贿赂或其它不正利益，而约其放弃竞选或为一定之竞选活动者，处三年以上十年以下有期徒刑，并科新台币二百万元以上二千万元以下罚金。候选人或具有候选人资格者，要求期约或收受贿赂或其它不正利益，而许以放弃竞选或为一定之竞选活动者，亦同。”有的时候是为了该候选人当选后可以为行贿者谋取利益。如刘易斯安娜州法律规定“贿赂候选人是指直接或间接捐助或许诺捐助竞选献金(campaign contribution) 给某位候选人，或某政治委员会(political committee)，以图该候选人日后为该捐助者提供或通过施加影响使其它人为该捐助者提供公职、或政府职位或公共合同或其它利益。”^[13]

选举事务主任是选举的直接参与者并且有机会影响选举结果。以美国为例，选举事务主任在选举日有以下职责：发放选票、计算发出和收回的选票、引导选民排队并引导选民到正确的投票点、保证选民把选票投放到正确的投票箱、为所有选民提供协助并记录选民信息、整理并计算选票、选举投票结束后清理投票点包括包装挪移投票箱等。选举事务主任是选票的直接经手人，也就有了参与贿选的可能。例如，在美国的选举中，选举事务主任可以通过变更选民的投票、阻止符合资格的选民投票、拒绝接受符合资格的选民的投票，或者通过说服、威胁、强制选民违背本身意愿改变投票取向，泄漏选民的投票内容等方式操纵选举。 候选人甚至可以买通投票站的选举事务主任查看接受贿选的选民是否按照承诺投票。

（三）按照贿选的内容来看，作为一种“买卖交换”，贿选的标的物是选票。然而贿选在大多数场合下不会表现为赤裸裸的一手交钱，一手交票。贿选的表现形式主要是政党及其候选人向选民提供物质诱因(material inducement)以换取选票支持。除了直接给予物质上的小恩小惠，贿选的实现方式复杂多样。以台湾地区为例，“早期的选举贿赂，大都一包味精、一包香烟、一块肥皂、或者10元、20元，至多50元”。^[14]随着选举的多层次广泛推行，贿选的方式也转变成更为隐蔽的利益输送。1992年台湾地区立委选举中，出现了“选举六合彩”。六合彩贿选有两种模式，一是候选人的桩脚开盘聚众赌博，并期约于候选人当选后赢得数倍赌金；二是请选民先购买餐券、有竞选标志的衣帽等作为凭据，一旦候选人当选，则选民凭餐券和衣帽领取兑换餐券面额数倍之金钱。2008年选举中，台湾地区法务部下达“反贿选及查贿工作纲领”指出四项贿选手法，包括：用无折存款的方式存入现金；分段接力买票；车上交付现金；拉抬股价等。^[15]台湾地区地区最高法院检察署2011年修订的《贿选犯行列举》总结了24种贿选行为，包括提供有价证券、日常用品、观光旅游、增加薪资或工作奖金；招待至娱乐场所消费、免除债务、代缴税款、提供或介绍工作机会或职位、免费或廉价提供劳务、赠送公益彩券等。

从世界各国及我国香港特别行政区等地的立法体例来看，虽然宪法、刑法也会有相关规定，关于包括贿选在内的选举舞弊行为的法律规定主要集中在选举法。美国各州选举法对于贿选的定义大致类似：“任何人直接或间接使用金钱或其它形式的利益，诱使选民投票给某人或不投票给某人或放弃投票。”根据我国香港特别行政区《选举法》（根据香港特别行政区《选举（舞弊及非法行为）条例》第2条“释义”，香港特别行政区《选举法》包括《选举管理委员会条例》、《立法会条例》《区议会条例》、《行政长官选举条例》、《乡议局条例》、《村代表选举条例》)规定任何人提供利益给另一人，或者索取或接受利益，作为其投票或不投票给某候选人的诱因或报酬，皆属贿选舞弊行为。香港特别行政区《选举法》还规定：任何人为另一人提供食物、饮料或娱乐，或任何人索取、接受、享用另一人提供的食物、饮料或娱乐，作为投票或不投票给某候选人的诱因或报酬，也属贿选舞弊行为。我国澳门特别行政区《选举法》规定，贿选是指亲自或通过他人，向自然人或法人承诺提供金钱、物品或职位等利益，使其做出下列行为，包括（1）组成或不组成提名委员会；(2) 递交、不递交或擅自修改候选名单；(3) 指定、不指定或替换投票人；(4) 成为或不成为投票人；(5) 投票或不投票。日本《公职选举法》规定了收买罪，并将收买罪进一步细分为①事前收买罪、②利害诱导罪、③事后收买罪、④利益收受、要求、承诺罪、⑤交付、受交付罪、⑥周旋劝诱罪。^[16]

在对于什么是贿选做出定义时，法律条文还会指出在何等额度下不构成贿选。例如，明尼苏达州《选举法》规定：“任何人故意地直接或间接地预付、支付、给予、允诺或借出金钱、食物、酒、衣服、娱乐或其它具有金钱价值的物品，提供或允诺任何金钱、职位、任命、雇用或其它收益给他人，意图诱使选民在选举中放弃投票、或者以某种特定方式投票，即犯下重罪(guilty of a felony)。……私人聚会或公共集会上消费的点心、食物、非酒精饮料价值在5美元以下的，are not prohibited under this section。”^[17]

法律还会对贿选的发生时间做出详尽规定。例如加利福尼亚州《选举法》规定贿选行为发生在选举之前、选举当中或选举之后(before, during or after an election) ^[18]。日本《公职选举法》第221条1项1号规定事前收买罪是“以谋求当选或想要谋求或不想要谋求当选为目的，对选举人或选举运动人员金钱、物品及其它财产上的利益或公私职务、申请或约定此种供与，或者申请或约定招待接待”。贿选可以发生在候选人被提名前，例如爱荷华州《选举法》规定，“任何选举中竞选任何职位的任何候选人做出下列行为都是违法（unlawful）的：在提名之前或选举进行中，直接或间接地，承诺支持任何人获取任何职位，以图换取对方对该候选人在提名或选举中的支持。”^[19] 贿选可以发生在选举官员被任命前，特拉华州《选举法》规定：“任何人通过给予金钱或承诺给与金钱，提供或承诺提供联邦政府或州政府的职位，贿赂或试图贿赂任何有可能根据选举法和选民注册法承担选举工作(包括担任registrar, inspector, judge等)的人，诱使其为本州岛岛某个政党服务或favor某个候选人竞选公职，将被处以不超过1000美元的罚金或不超过6个月的监禁。”^[20] 此外，伊利诺伊州《选举法》规定密谋贿选也构成犯罪^[21]。

二、各国、各地区立法对贿选的惩戒措施的规定

贿选的法律后果之一是丧失选举资格，对候选人来说是丧失竞选资格或者说被选举权，对选民来说是丧失投票资格或者说选举权。例如，阿拉巴马州《选举法》规定对于在任何选举中竞选任何公职的候选人，一经定罪贿选，在罚金之外，当宣告其丧失(ineligible)担任本届公职的资格。^[22] 新罕布什尔州选举法规定任何人被确定了贿选罪名即丧失投票权。^[23] 阿肯色州《宪法》规定任何人被定罪选举诈欺、选举贿赂或其它选举腐败行为，应被判决为重罪并剥夺其担任任何公职的资格。^[24]

贿选的法律后果之二是处以罚金或监禁。例如，密西西比州《选举法》规定“任何人出卖选票或试图出卖选票的行为都是违法的；任何人用金钱或其它具 有实际价值的物品收购选票的行为同样是违法的。任何人有上述行为违反了本条规定，即犯有轻罪(guilty of a misdemeanor) 并相应地处以不少于50美元不多于500美元的罚金，或处以不多于6个月的监禁(imprisoned)，或同时处以罚金和监禁。”^[25] 马萨诸塞州《选举法》规定对贿选的惩罚是不超过一年的监禁。^[26]台湾地区《公职人员选举罢免法》第91条规定：“预备或用以行求期约或交付之贿赂，不问属于犯人与否，没收之。” 即用于贿赂的金钱或其它形式的物品、利益应依法没收。对于有特定身份的人，有的选举法会规定加重处罚。例如日本《公职选举法》规定，对实施了该法第221条所禁止的贿选行为的人，处以3年以下有期徒刑或者拘役，并处50万日元以下的罚金。而中央选举管理委员会的委员、或者从事中央选举管理委员会庶务的总务省的职员、选举管理委员会的委员或者职员、投票管理人员、开票管理人员、选举分会会长或者与选举事务有关的国家、地方公共团体的公务员公职候选人、选举运动的总负责人、地域负责人处以4年以下尤其徒刑或者拘役并处100万日元以下罚金。台湾地区《公职人员选举罢免法》规定办理选举、罢免事务人员，假借职务之便，故意犯该法之罪者，加重其刑至二分之一。

贿选的法律后果之三是选举的整体作废。如肯塔基州《选举法》规定，如果法院认定选举受到了诈欺、贿赂、强迫、威胁等舞弊因素的腐蚀，就应当(shall)宣布整个选举过程及选举结果无效（void and ineffective）。^[27]加拿大《选举法》也规定了贿选的后果包括丧失选举权与被选举权、罚金、监禁、选举无效。^[28]

三、各国、各地区立法对选举监督机构的规定

选举监督机构是指对选举舞弊及犯罪行为有法定的调查和裁决权力的机构。选举监督机构有权决定和宣告选举因舞弊而无效，以及选举舞弊者应接受的惩罚。选举监督机构主要有两个，一个是选举主持机构，一个是司法机关。选举主持机构一般被命名为选举管理委员会或者选举委员会。选举主持机构在选举中的职能包括划分选区、确定选民资格、登记选民、规定选举程序、监督选举的合法正常进行、决定候选人是否获有效提名、指定投票时间、指定投票站及点票站、通知选民投票、维持投票和点票的秩序、宣布选举结果等。香港《选举法》规定选举管理委员是选举主持机构，选举管理委员会透过总选举事务主任执行其职能。监督选举是选举管理委员会的重要职责，它有责任“采取适当的步骤以确保选举是公开、诚实及公平地进行。” ^[29] 例如，香港《选举管理委员会（选举程序）（立法会）规例》，第52条（2A）款规定，立法会议员选举中，总选举事务主任为每个投票站委任一名投票站主任，投票站主任如果有充分理由认为申领选票或已申领选票的某人是冒充别的选民的，就可请求警务人员逮捕该冒充者。台湾地区《中央选举委员会组织法》规定选举委员会是选举主持机构，其职责包括选举、罢免、公民投票事务之办理及指挥监督，选举、罢免、公民投票监察事务之处理, 决议违反选举、罢免及公民投票法规之裁罚事项，裁定具体罚金数额（台湾地区《中央选举委员会组织法》第2条，第6条，第111条）。选举人发觉有构成选举无效、当选无效之的情况，就应向选举委员会举报（台湾地区《公职人员选举罢免法》第107条）。

如前所述，主持选举事宜的官方机构及官方人士也是有可能实施贿选的，因此，选举主持机构本身也需要被监督，对选举主持机构的监督主要依靠司法机关和司法程序。台湾地区地区《公职人员选举罢免法》第101条规定，选举委员会在办理选举违法，足以影响选举或罢免结果，检察官、候选人得以该选举委员会为被告，向管辖法院提起选举无效之诉；第109条规定法院为选举诉讼专设选举法庭，并先于其它诉审判。台湾地区《法院组织法》第63条规定最高法院检察署设立特别侦查组，侦查选务机关、政党或候选人于总统、副总统或立法委员选举时，涉嫌全国性舞弊事件或妨害选举的案件。香港《选举法》规定选举管理委员会得以该名义起诉及被起诉，任何候选人或者任何被选举事务主任裁定不获有效提名的人或者任何获提名但不被选举事务主任接纳的人，有权向法庭提出选举呈请(election petition)，公开法庭审讯选举呈请。

四、我国大陆反贿选立法的现况

目前我国选举法等法律涉及贿选的相关规定包含以下几个方面：

（一） 法律定义。

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第55条规定了破坏选举的行为，其中 “以金钱或者其它财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”行为可以视为对贿选的描述。这一定义对于贿选的主体和对象，都有清晰的表述。首先，这一规定没有明确界定贿选的主体范围，据此可以解读为“任何人”。相比而言，选举法之外的对贿选的官方定义就缩窄了贿选的主体范围。例如，2009年发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（以下简称《通知》）指出“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其它利益收买本村选民、选举工作人员或者其它候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。”但是现实中贿选的行为主体并不局限于候选人及其亲友。如全国人大工作者指出的，贿选主要是通过中间人进行的。^[30] 其次，区分了贿选对象和选举贿赂的对象。如前所述，贿选只是选举贿赂的一种，贿选是针对选民手中的选票的，收买选民的目的是诱使选民投票给某候选人或者不投票给某候选人。而收买候选人及选举工作人员以图影响选举结果，属于贿选以外的选举贿赂行为。《选举法》将贿选的对象限定为选民和代表，符合我国直接选举中选民投票与间接选举中代表投票相结合的人大选举制度，也符合贿选与其它选举贿赂行为的分野。而《通知》就混淆了贿选与选举贿赂行为。

目前我国官方对贿选采取的是宜窄不宜宽的界定思路，这点与其他国家不同。《选举法》的定义还不足以概括贿选的全貌。《刑法》第256条“破坏选举罪”的相关规定对选举贿赂也只是模糊的概括。如前所述，贿选的表现形态多姿多样，用钞票换选票只处在初级简单阶段。例如民政部《关于做好2005 年村民委员会换届选举工作的通知》规定:“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为, 与直接买卖选票行为的不同”。而在实际生活中，村民自治、人大选举中的贿选已经超越了以前换票的初级阶段，有观察者总结过中国地方和基层选举中有8大贿选方式。^[31] 2015年3月24日的央视《焦点访谈》曝光一些地方的村委会、居委会选举中出现了代缴医保、养老保险、期权式、期货式的贿选。从立法的前瞻性科学性来看，未来选举法的修改，需要进一步完善对贿选形式的规定。

（二）制裁措施。

《选举法》第十一章专章规定了包括贿选在内的四类破坏选举的行为，并规定其制裁措施是治安管理处罚以及追究刑事责任，以违法行为当选的，当选无效。与此衔接的是《刑法》、《治安管理处罚法》的相关规定。对破坏选举秩序的行为《治安管理处罚法》设定的处罚是罚款及拘留，《刑法》设定的是有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。衡阳贿选案中涉案的人大代表被确认当选无效，依据的是《选举法》第十一章的规定。我国《选举法》未明文规定贿选者丧失选举资格。不过由于刑事责任中一般包括了剥夺政治权利，所以客观后果上贿选者是会失去选举权的。

（三）监督机构。

有学者认为人大选举中的监督主体是行使投票权的直接选举中的选民和间接选举中的选举单位。^[32] 本文作者不同意这种观点。本文所指认的选举监督机构，如前文所述，是对选举舞弊及违法犯罪行为有法定调查、裁决权力的国家机关。我国《选举法》确认的选举监督机构可以认为是选举主持机构。我国的选举主持机构在直接选举中是选举委员会，在间接选举中是省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会。《选举法》赋予了选举委员会及人大常委会选举监督的功能。《选举法》第56条规定“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理”。在衡阳贿选案中，湖南省十二届人大常委会对以贿赂手段当选的56名省人大代表依法确认当选无效并予以公告，可以视为是省人大常委会作为选举监督机构权力的行使。这也符合本文所介绍的国际通例。《选举法》第56条还规定了“需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。”在这里，有关机关应指检察院、法院。关于贿选的诉讼程序已超越了本文的关注，留待刑法学家、诉讼法学家进一步的研讨。