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朱振进 重大事项决定权是我国宪法和相关法律赋予人大及其常委会的一项法定职权。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。人大讨论、决定重大事项决定权得到了进一步的关注和重视。但是，由于宪法和相关法律对人大该项职权的行使只有笼统的原则性规定，尚未出台保障各级人大行使重大事权项决定权的单行法律，实践中,各地人大该项职权的行使尚不规范，存在不到位等问题。 一、人大行使重大事项决定权的渊源 在我国，宪法赋予人大的职权通常概述为四项：立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权，另外还有一条兜底条款，即人大认为应当由它行使的其他职权。法国启蒙思想家卢梭认为，国家是人民通过契约这一形式自由协议的产物，国家的主权在民。马克思主义经典作家吸收了这一观点，提出“一切权力属于人民”的思想。在总结巴黎公社政权建设时，马恩提出代表机关应成为真正的权力机关，代议机构应掌握一切社会事务的决定权，这一观点后来被社会主义国家奉为经典。我国宪法赋予人大的广泛职权就是以马克思主义经典作家的这一人民代表机关理论为依据的。列宁时代“一切权力归苏维埃”的政权建设经验和模式，更成为我国人大制度建设的直接理论依据和实践样本。 1945年4月，毛泽东同志在党的七大报告中指出，新民主主义的政权组织应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针。1954年9月，刘少奇同志在全国人大一届一次会议审议新中国第一部宪法草案的报告中指出，人民代表大会制度既规定为国家根本政治制度，一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论，并作出决定。1980年4月，彭真同志第一次使用“决定权”一词，指出人大代表由人民选举产生，人大的决定权是人民给的，是代表人民行使的。习近平同志在中央学校2010年秋季开学典礼上指出，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。 可见，重大事项决定权从渊源上看，实质上是人民所赋予的，当然从形式上看则是宪法和法律所确认的。从理论上讲，代表民意决定重大事情，是最具权威的决策形式。因而，重大事项决定权赋予人大，体现了国家权力的性质与来源，即主权在民的价值理念。国家“一切权力属于人民”的政治理想因此得以实现。 二、宪法、地方组织法和地方性法规的相关规定 （一）宪法和地方组织法只是作了原则性规定 宪法第62条与第67条分别明确了全国人大及其常委会的职权范围，虽然从字面上看没有直接写明“重大事项决定权”；但第62条第15项“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”之规定，可以看出我国最高国家权力机关的职权自然包括了重大事项决定权。宪法第104条则规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”与之相配套的地方组织法第8条第3项和第44条第4项明确：县级以上的地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权的范围是“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。地方组织法第9条明确了乡、民族乡、镇的人大职权范围，其中第2项“在职权范围内通过和发布决议”的规定赋予了乡（镇）人大的重大事项决定权。 可见，享有重大事项决定权的主体包括从乡（镇）人大直到全国人大五级人大，和从县级人大常委会直到全国人大常委会四级人大常委会。 宪法和地方组织法这几条规定的内容较原则，但对于关键的内容，如什么是重大事项，其标准是什么、范围如何界定、由谁界定等问题在法律框架内均是不明确、不具体的，可见宪法和法律规定的内容实质性不强；同时，因缺乏程序性的规定，操作性也不强，实践中各级人大较难把握。 （二）各省地方性法规的规定并不一致 鉴于宪法和地方组织法的相关规定过于原则，地方各级人大都在不断探索，有立法权的地方人大纷纷通过制定地方性法规对行使重大事项决定权予以规范。据笔者统计，目前我国大陆31个省级行政区域，除了云南、甘肃、宁夏和新疆4省（区）之外，已有27个省级人大常委会出台了关于规范重大事项决定权行使的地方性法规。其中，北京的地方性法规较特殊，北京市人大常委会于1996年10月颁布的《关于市人民政府向市人民代表大会常务委员会报告重大事项的若干规定》，仅就重大事项的范围作了规范。其他省级地方性法规则对重大事项的定义、范围和行使主体以及程序等作了较全面的规定。但各地的具体规定并不一致。 1．法规所规范的主体不同。有的仅限于省级人大常委会，如天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、安徽、山东、河南、湖南等大部分省份；有的则是规范各级人大常委会，如浙江、福建、江西、湖北等一部分省份。 2．对重大事项的定义分为三种类型。第一种是没有对重大事项进行界定，如吉林、辽宁、江苏和福建等省。第二种是直接引用地方组织法的界定，如浙江、黑龙江、湖南、上海等省市。我省规定，“本省各级人大常委会讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，适用本规定。”第三种则尝试对重大事项进行界定。如天津市规定，“重大事项是指本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作，以及人民群众普遍关心的，带有根本性、全局性、长远性的，须经市人大常委会讨论、决定或应当向市人大常委会报告的事项。” 3.必须提请人大常委会审议并作出相应的决议或决定的重大事项的具体范围各地并不相同，如天津市法规第4条明确是14项，而浙江省法规第3条则是8项。另外，其他应当向人大常委会报告的重大事项的具体范围，各地规定也不相同，如天津市法规第5条明确是19项，而浙江省法规第4条则是14项。 4．各地法规有关提请讨论、决定的程序也不尽相同。 三、实践中，人大重大事项决定权的行使存在不充分、不到位等问题及其原因 考察各级人大行使重大事项决定权的实践，主要存在四方面的问题： 1．行使不够到位。一是缺位。该出手时没有出手，对重大经济发展问题，对民生问题，对生态建设、环境保护问题，对群众反映强烈的热点难点问题，没有列入讨论决定重大事项的议程。典型案例是2008年9月国际金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落，11月国务院在未向全国人大常委会作报告的情况下，出台了“四万亿计划”。二是错位。有些工作不属于人大重大事项的范畴，但因政府推行难度较大，或者各方意见不一，党委、政府却主动提交人大作出相关的决定。某县人大常委会作出了《关于批准某某城市建设投资公司项目贷款的决定》，此事就明显越俎代庖了，不仅不利于政府独立承担相应责任，也影响了人大行使重大事项决定权的严肃性和权威性。 2．行使不够充分。第一，程序性、批准性的决定决议多，而实体性的决定决议少。某省人大及其常委会一届所作出的128项决定决议，程序性、批准性的有122项，而实质性的仅4件，只占3%。第二，议题来源被动的多，人大自主提请的少。 3．行使不够平衡。其一，有的时期行使多，有的时期少；其二，临时动议的多，计划安排的少；其三，有的地方行使的多，有的地方则行使的少；其四，重视程度不一，经对100个省市县人大常委会工作报告进行统计分析，发现49%的报告中没有单列报告相关工作，各省级人大网站仅有11个设立了重大事项决定权行使情况专栏。 4．落实不够有力。从各级人大常委会的工作报告可以看出，多数只是说明作出了多少项决定决议，而少有报告提及检查落实情况。 分析其原因，归纳起来，有以下几种： 1．不敢行使。这是最主要的原因，因为人大与党委、人大与政府的关系很难处理。当前，许多地方，党委决定、政府执行或者党委政府共同决定地方重大事项仍然是基本的权力运行模式。一些本应由人大决定的事项，实践中，以党委决策、政府执行或者党政联合决定或者由人大主任列席的各级党委常委扩大会、联席会做出的决定代替人大及其常委会的决定，此类情形屡见不鲜。即使是提请人大及其常委会决定的，很多也是到人大走走形式。人大的“决定权”实际上演变成了“执行权”。当然，不得不承认，这种以“党的形式”代替“国家形式”的体制，是长期历史条件下形成的，并且有着巨大的惯性。 2．不愿行使。不少人大常委会组成人员从政府一线转岗过来，进取精神不足，认为人大多一事不如少一事，把法律法规明确的职责履行好就可以了，担心重大事项决定权行使多了，会被误解为向党委要权，与政府争权，怕得罪人。 3．不会行使。重大事项决定权的行使具有很强的法律性和程序性，现行法律的规定可操作性不强，有的基层人大的同志则对重大事项的范围认识不清，认为一定要重大的，人大才可以讨论与决定，而市县一般没有什么重大事项需要人大来作出决定；有的认为讨论决定重大事项程序复杂，心里没有把握，怕做错了。 4．可不行使。一些人大同志认为，人大工作不像政府工作，人大没有具体的工作任务与发展指标。人大常委会是否行使重大事项决定权，工作报告照样在人代会上获得通过，实践中没有因该类不作为行为而被追责的。 四、立法建议 （一）制定保障、规范各级人大依法行使重大事项决定权的单行法律的必要性、可行性与紧迫性 人大的立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权这四项职权，除了宪法这共同的母法之外，《中华人民共和国立法法》对立法权作了规范，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》保障了监督职权的行使，人事任免权则在宪法、地方组织法、监督法等作了具体、明确、详细、可操作性的规定。 唯独重大事项决定权，宪法与地方组织法只有笼统的、操作性不强的原则性规定，各地的地方性法规则规定不一，实践中普遍存在人大的该项职权落实不到位、被弱化等问题。同时，各级人大的重大事项决定权属于宪法赋予的国家公权力，我国作为中央集权的统一的多民族的社会主义国家，应当有一部由最高国家权力机关制定的单行的宪法相关法来保障、规范该项重要公权力的行使。 鉴于已有27个省级人大常委会出台了相关的单行地方性法规，各级各地人大进行了多年实践，实践经验不可谓不丰富；理论界也进行了多方探讨，理论认识不可谓不深入。有了这些基础，制定一部相关的单行法律是完全可行的。 同时，为了落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的要求，把党的意志上升为国家意志，以推动人民代表大会制度与时俱进，加强社会主义民主政治制度建设，完善中国特色社会主义法治体系，制定一部保障、规范各级人大常委会行使重大事项决定权的单行法律显得尤为紧迫。 在立法模式上，综合各方利弊，建议参照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》模式，也由全国人大常委会制定，法律的题目可以是《中华人民共和国各级人大常委会讨论决定重大事项法》，针对实践中存在的问题进行立法，不求大而全，可以不分章节。 （二）立法要体现重大事项本身和该项职权的特点 第一，立法要体现重大事项的相对、动态的特点。一方面，在一定的历史条件下，重大事项的根本性质和特征是确定的，重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题；另一方面，在经济社会发展的不同时期，重大事项又有着不同的表现形式，具体到某一事项是否属于重大事项，其标准又随着客观条件的变化而变化。同样一个事项，在这个地方属于重大事项，在另一个地方可能就不是；在这一段时期属于重大事项，在其他时期也可能就不是；有的从经济上看是个小数字，不算大事，但由于带来的影响极其恶劣，就可以视为大事。例如，在原先贫困地区，尽快摆脱贫困是个重大问题，当这个问题解决以后，就不再是重大问题；又如，在一个多民族居住的区域内，民族关系问题是重大问题，但在单一民族居住的区域内，一般不存在民族关系问题。鉴于重大事项的这一特点，中央层面的这一立法必须体现适度的原则性，同时授权省级人大可以根据地方实际就具体范围作出规定。 第二，立法必须体现重大事项决定权承载的是形式正义。代表民意决定国家或本地区重大事情，这是各级人大作为权力机关定位的主要体现。从经济社会发展规划到大额资金支出到重大项目上马，重大事项决定权的存在意义在于程序正义。程序民主是实质民主的前提和保障，通过制止错误的或不符合民意的决策出台，可以最大限度地促进决策的科学与民主。所以，立法必须规范程序，以利于各级人大的具体操作。 第三，立法必须体现重大事项决定权的性质是一项潜在否决权。重大事项决定权的行使并不是一个完整的政治过程，或者说不包括政治权力运行的全部过程，而只是具有对相关事项做出实体性判定的权力，如财政预算、城市规划、征地的批准与否。在不同权力主体之间，如人大和政府之间，人大无需决定政府应该做什么，但可以制止政府不能做什么。所以，作为人民当家作主的直接载体，人大不应是权力运行的起点，而应成为权力运行的终点。 （三）立法要处理好的几大关系 首先要处理好人大与党委的关系。从法律和党章的规定来看，人大是“讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”，而党委是“讨论本地区范围内的重大问题并作出决定”。两者区别是人大享有的重大事项决定权是宪法授予的，是法律意义上的国家公权力；而党委的重大问题决定权是由党章授予的，是政治意义上的执政权。对于党委而言，其对国家事务的重要主张，凡属于人大职权范围的，应当作为建议主动向人大及其常委会提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党委要带头贯彻执行人大的决定。同时，对各级人大而言，要积极将党的主张通过法律程序上升为国家意志，并在行使决定权过程中要积极贯彻党委意图。 第二，要处理好人大与政府的关系。对此，宪法已经很明确了，两者是权力机关与执行机关之间的关系。立法要明确人大应当积极关注本行政区域内的重大问题，主动就职权内的大事行使好决定权，不能不作为；同时人大也应当尊重政府的行政权，不能越俎代庖。对政府而言，不能越权决定应由人大决定的重大事项，同时对人大的决定要认真贯彻执行。 （四）立法要解决的几大问题 1．立法目的直接表述为是保障各级人大常委会依法行使重大事项决定权。针对实践中该项职权的行使普遍存在的主要问题是不到位、不充分，本法立法目的具体可以表述为：“为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使重大事项决定权，发展社会主义民主，推进依法治国，根据宪法，制定本法。” 2．重大事项的界定应当体现其本质并反映民意。可以借鉴天津市的规定，表述为：“重大事项是指本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作，以及人民群众普遍关心的，带有根本性、全局性、长远性的，须经本级人大常委会讨论、决定或者应当向本级人大常委会报告的事项。” 3.重大事项具体范围的确定应当体现人大选择的主动性。鉴于人民代表大会制度是我国的根本政治制度，由人大统一行使国家权力。凡是本行政区域内对经济社会发展有重大影响的事项，人大都有权将其列入讨论和决定的范围。立法对重大事项具体范围的确定应当体现人大选择的主动性与灵活性，以定性为主、定量为辅。 4．规范提请和讨论、决定的程序。根据现行法律规定，有权提出重大事项，并提请人大讨论、决定的主体为三个：一是同级政府和“两院”；二是人大常委会主任会议；三是常委会组成人员联名。另外，同级党委可以就一些重大事项向人大提出建议。立法应当从这几个提请主体入手，分门别类的采取不同的方式，规范各自的提请程序以及后继的讨论决定程序。 5.建立人大行使重大事项决定权的常态化机制，以防止该项职权行使不到位的问题。立法可以规定采取周报或者月报的形式，由“一府两院”向人大报送这段时期发生或者即将发生的重大事项，由人大决定是否将其中某些事项提交人代会或常委会进行讨论、决定。其中，对于即将发生的重大事项，立法明确“一府两院”必须提前报请人大常委会进行讨论、决定，这个问题的关键点在于“提前”。目前，一些重大事项“一府两院”会在事后向人大作报告，但这样的效果往往不理想，立法必须明确即将发生的重大事项应当提前向人大报告以提高实效。立法尤其要建立“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的相关机制，以体现中央改革的意图。 6.建立健全监督制度。一方面，立法应当明确人大及其常委会经常监督“一府两院”提交需要人大讨论、决定的重大事项的落实情况；人大各专门委员会和人大常委会各工作委员会以及各办事机构也应落实各自所对口的重大事项提请人大讨论、决定的监督职责，并开展经常性的调查、检查。另一方面，对“一府两院”未及时提请行为的责任做出规定，要严格追究有关单位、有关人员的责任。同时，在立法上调动广大人大代表的积极性，他们对所在地区的属于人大职权范围的重大事项，有权依法定程序提请人大常委会进行讨论、决定。 |
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| 来源：浙江省人大农委办 | 作者： | 朱振进 | ||
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