前言
一、传统中国:科举制与大一统下的共和
二、作为西方宪政基础的直接选举票决制
三、转型必须同步解决两类权力均衡问题
四、重要公职人员的产生:科举制还是大民主政治?
五、科举宪政共和制的基本结构及其与社会的关系
结语
前 言
从19世纪的下半叶开始,中国朝野就已经很清楚地知道中国必须进行政治改革,但是满清贵族的短视和部分改革者的激越使得以戊戌变法为主要标志的制度自改革走上绝路,前者促成了清室颓败,后者促成了貌似破旧有力、实则开新无能的百年乱政。
从中国几千年的历史来看,从中国文化的传承和发展来看,戊戌时代到辛亥时代唯一可能的宪政转型,是君主立宪制的政体——但我们错过了。以立废(而不是渐废)八股为重要特征,以一系列大刀阔斧斩断文化根基的政治变革为手段的戊戌新政从一开始就注定了失败的定局,这不是简单的帝党后党权力斗争论能够解释的。以几乎全盘套用美国式宪政为意识形态的辛亥激进主义遗绪,也注定了它的必然败局。两次君主立宪的可能都断送在激进主义思潮的裹挟之下,令人扼腕叹息。而袁世凯试图将自己从孤儿寡母手中夺来的政权变为君主制,比清朝更缺乏道统和政统——其逼宫行径和谋杀宋教仁的做法没法让人相信他对君主立宪的真诚,其败更在必然。1917年6月,张勋、康有为等策划的丁巳复辟时仅12天,也因时移势易,螳臂何以挡车?北洋军阀时代虽有一定的民主宪政,但其不可避免的幼稚(虽然幼稚也已经很了不起了)以及国家的不统一无法令人满意,于是北伐军以党军武力统一,公权力重集于一党即为必然,于是这种更极端的、与分权制衡观念完全反向的激进主义就向共产主义发展,其最后的胜利不能不说确实是历史的选择。早在20世纪20年代初,王国维先生就已经预见到中国未来将“以共和始以共产终”,这并非一语成谶,而是表明着先知大哲的惊人洞察力和预见力。
今天,我们再次站在历史的关头,现政权遇到了与晚清政府某些类似的情形,假定政权自改革的动力相等,以戊戌变法之前的社会状况进行比较,政治转型的条件各有优劣:
1、晚清之内忧外患比现在更加深重,尤其外患导致的财政困难远超过现在,重新抬头的种族主义势力严重威胁晚清政统的合法性,目前中国内忧虽然不免,但由于国际形势尚好,因此革命的可能性比晚清小;
2、晚清时代是中国传统的延续,有君主立宪之可能,而现在一点可能也没有,平稳转型需要其他的政治机制;
3、晚清时代的社会伦理比现在要稳定,不像现在这么混乱;
4、晚清时代实行民主制度的可能性要小于现在,但是否存在质的差异不好说;
5、晚清的中央权力不如现在中央权力稳固有效。
在上述条件下,我们来探讨中国当代政治和平转型的可能性,就不可避免地要考虑历史的语境和社会的语境,只有从历史和现实中找到一把真实的钥匙,我们才能安全地打开转型之门,否则历史未必就不会轮回。
抽象地说,这把钥匙需要解决这样的问题:能够保障政治改革有力的启动和持续进行下去,并且能够最终获得宪政改革的果实,同时要能够尽快、尽力解决社会问题保障政府自改革不被社会抛弃。
制度转型要达到的目标就是在避免社会动乱的同时保障基本人权,它必须同时解决两个问题——国家主权从实质上统一,但在具体执行过程中必须受到有效监督,公权力的纵向和横向均衡必须同步完成。
从技术角度看,这把钥匙必须符合中国人的手感,虽然学习西方是完全必需的,但完全照搬西方任何一国模式可能都是事倍功半甚至是危险的。
因此,政治转型是中国的宪政转型,这一点必须被强调,它将是而且必须是尊重甚至继承历史、符合现实需要,同时具有足够的稳定性以保证未来其他政治模式和平演化可能的一种新型宪政。
一、传统中国:科举制与大一统下的共和
从有信史记载的西周开始,中国在有直接证据可考的近3000年历史中,统一是大势,那么这种统一从何而来?即使如西周,被史家们认为并非中央集权(集权未必专制,但专制肯定集权)的尊王共主时代,也有一个基本的统一体,这个统一体似乎是脆弱的(相对于后世的中央集权而言),但也持续了近300年,这托庇于周公的礼乐制度安排似是定论。东周之动荡在于礼崩乐坏似乎也是定论,其后果则是战国之后统一于武力的暴秦,但是单纯的武力不可能控制如此庞大的疆域,于是秦王统一13年以后,汉代取而代之。汉家帝王虽然继承了秦的中央集权外在模式,但是并不以武力作为主要政权合法性基础,汉初统治者以黄老之学治国,与民休息,但是这种缺乏进取的治道立刻就面临了疆域辽阔,如何保持统一的大难题,七国之乱就是对这个问题的直接诘问。于是周公道统的继承者孔孟之学,经过董仲舒等公羊学家们做出适合中央集权模式的改造后,成为汉代的主要意识形态。但是光有这套意识形态也并不必然保证国家统一,还要有承载这一意识形态的具体制度,于是选拔符合这套意识形态的官吏来管理这个国家的郡县就是保证统一的必然之举,官员选拔制度的合理程度常常直接地影响政治稳定性,无论是隠性影响还是显性影响。
以地方官荐举和中央政府、地方政府直接征聘为形式的察举和征辟制度在汉代萌生,但被录用的人还在少数。魏文帝曹丕时采纳吏部尚书陈群的建议,实行九品中正制,比以前的察举、征辟进一步,但这一选官制度后来被门阀大族垄断后百弊丛生,无法从民间搜罗真正的人才,以至于“上品无寒门,下品无世族”,这种状态一直延续到隋代初年,其间政治与社会的变乱部分原因来自荐举制缺乏具体可操作性标准,另外的原因是各级政府权力配置缺乏良好制度,后代各朝不能善终主要原因可能也在于政府内部横向分权不合理所致,此将后论。
隋代是一个过渡性政权,但隋文帝是科举制的创始人,开皇18年(598年)7月,隋文帝“诏京官五品以上,总管、刺史,以志行修谨、清平干济二科举人。”虽然科举并未成为正式的常规制度,但从此,科举二字正式进入中国历史,隋虽然在政权尚未完全稳定的情况下,即以暴施政,其亡也在必然,但它为唐代实行更加成熟的科举制打下了基础。自唐代以来,中国终于开始了一个维系1300年的伟大传统——科举制度,这是中国贡献给世界最伟大的制度发明,四大发明与它完全不能相比。这项制度在唐代已基本成熟,当时设常科和制科、武举,试策取士,同时与荐举并行。科举制在宋代进一步发扬光大,元代因为实行森严的等级制度,所以其作用大受局限,但当时已经开始重视朱熹的《四书集注》,因此儒家思想并未严重衰落。科举制在明代达到极盛,但是其内容的僵化表明它已经开始走下坡路,到清代因为科举制本身在内容上的问题,同时还因为内忧外患的大环境下,激切否认本土制度,以为砸烂旧制度就能够产生新制度,终于导致了它的终结。
自唐以来的朝代更迭、历史动荡与各级政府的横向分权始终未能合理解决相关,从唐宋元明清的历史走向来看,中央权力不是那么跋扈的时代,科举制相对合理,所选拔的士人个人可发挥的余地就大,而中央权力过度集中的时代,科举制中的弊病就多,噤思之制莫如明清之八股取士。但是,从宋代以来的科举多级考试对于中央权力的加强,对纵向权力划分的进一步细化方面产生一定影响,从这一历史的简单梳理来看,各级政府的横向权力分配关系与历代科举制实体内容的合理程度存在着一种荣损相应的关系,横向权力配置较为合理的时候,科举制的内容就鲜活有生气一些,而横向权力配置不合理以至中央权力肆虐的时代,科举制的内容就僵死,但是,有一点,科举制在程序性规范的设计上则一直是不断改进,以至到清代时,科举制的程序性规范达到了几于完美的地步,令人赞叹。
唐以降,如果其他政治要素(例如,皇帝个人的素质)相类似,中国的疆域稳定性与科举制的成熟程度之间呈现出一种正比关系,即使科举制在内容上僵化,也因为它刚性的程序性规范而有利于全国的内部稳定,不过这种关系常常因为受到横向分权不力以及边患的影响而不容易察觉。
例如,唐代的科举制虽然在程序性规范上不如宋明清三代,但它的内容并不呆板,再加上各种其他好的因素,统治289年实在很正常,其王朝后期的藩镇格局局面源于穷兵黩武的外交错误,究其源还是一个横向分权问题,而不在纵向分权;北宋在政治、文化方面的辉煌成就有目共睹,而这与历朝皇帝垂青科举制关系极大,宋太宗甚至自己亲自当主考官,可见其重视程度,虽然到北宋末年出现了混乱并且开始衰弱,但南宋初年的科举制依然兴盛,因文治而造成的积弱如果没有边患也就不成其为弱,同时两宋的富庶也是中国历史上著名的,这些都与科举制直接相关,两宋统治时间达到319年,这是一个巨大的成就。明代如此集权专制的朝代,居然统治了276年,这不能不说与它科举制的极盛状态相关。清承明制,在科举制的程序性规范方面比明代还要严格细密,如果不是外强觊觎,清代是否就只能统治267年还得打个问号。
上述例子说明科举制程序性规范的严格程度以及中央地方分级考试与国土统一、国内稳定之间存在一种正比关系。
之所以产生这样的一种关系是因为科举制所承载的政治和文化功能所决定的。在政治上,由于科举制主要以儒家的四书五经为考试的基本内容,因此熟读这些经典的参选者自然就被儒家思想所浸染,从而认同这个国家的基本政治模式,由于科举制不以人的现行社会地位作为考试资格起点,从而具有平等性(自然没有达到男女平等),这种平等性所产生的政治合法性是极其稳定的,百姓对于来自这样的一种统治不仅仅能够基本赞成,甚至心服口服。同时作为一种文化的儒家思想其相对于西方宗教而言具有很大的开放性和柔和性,而不会在各个领域制造过多的冲突和矛盾,并且长期的历史积淀使得儒家文化所奉行的社会、政治伦理都得到广泛的社会认同,于是它造就了传统中国的大一统格局,这种格局由于历史的悠久,已经很难被强行改变,因为它不是版图共同体,而是文化共同体。
如果只有大一统而没有地方自治,那么这种大一统就可能做到长期不稳定,限于古代交通、通讯等技术的有限性,中央权力即使力图全面控制地方,在实际效果上也是做不到的,更何况古典时代的历代中央政府奉行小政府观念,县行政机构的极端平民化也使得中央集权在事实上的不可能,因此即使地方治理得不好,也未必是因为中央集权所致。关于这一点无论历代史料还是研究性成果都已经表明,韦伯就曾经认为“正式的皇家行政,事实上只限于市区和市辖区的行政。”(《儒教与道教》中文版,商务印书馆95年版,页145)地方上宗族势力、乡绅集团都构成了对过分干预地方自治的阻碍,卸任后或者丁忧期间的中央或者地方官员回到户籍地往往成为乡绅中的重要成员,科举制由此而具备了一种不仅选拔官员,同时组成社会阶层制约官员滥权、实现社会自治的政治社会功能。
因此,从历史看,如果将前现代的东西方两个世界进行比较,中国在中央和地方分权领域可以说是解决得最好的国家,其智慧远远高于其他任何大国的模式——美国汉学家罗兹曼主编的《中国的现代化》一书对此有极高的评价,由于文化上的统一,官员选拔方面的基本公平,在这片广袤的土地上存在着一种名为集权,却同时兼具共和之实的政体就确立起来。当前,要大体解决中国治乱循环的顽疾虽然也需要吸收联邦制的成果,但同时还需要科举制身上特有的文化贯通功能。传统中国由于政府横向权力分配不合理导致了科举制在一定程度上被浪费,无法完整地实现纵向权力合理分配给社会带来的稳定功能。
二、作为西方宪政基础的直接选举票决制
从中西方历史看,立法、行政、司法三权鼎立是当今最好的一种横向权力分配模式,中国的宪政转型不可避免地要学习这种制度,但是怎么学才是核心问题。
目前人们较为熟悉的美国式直接票决制,其要解决的是民众对政治的认同问题,而20世纪下半叶以来历次美国总统大选的投票率常常不足50%却表明这种政治认同的严重不足。虽然美国总统大选是直接选举和间接选举并用,即由选举人团选举的制度,但容易出现选举僵局,从而导致数百人的选票就可能改变结果。或者一个或多数选举人票的候选人却可能获得少数选民票,而他按照胜者通吃原则应该获胜,因此,所谓民主在这里卡壳。这些问题直接导致所谓的民众认同变得很虚幻。另外,票决制造成难以避免的党派政治和投票的随意性及其高成本。政治认同的不足将导致所谓人民主权观念名存实亡,即使可以将选民不参与投票视为对结果的默认,但是民众的特征是永远关注自己切身和直接利益决定了这种默认的不稳定性;党派政治是古今中西的政治家、思想家所诟病的政治现象,原因在于党派政治的主要目的是同党入选,难以实现政治为公的统一目的,因此它造成执政者的政治行为可能严重偏离国家公权力的目的,但是,直接票决制的模式决定了党派政治是所有认同其政治架构者不得不付出的代价;直接票决制作为民主的一种表现模式,其高成本也是一个巨大代价,这更是人们耳熟能详的事情了。
以直接票决制选拔政治人物的弊病不仅仅在上述,它在议会、行政和司法三个领域都存在不可解决的问题,这些问题不在权力分配的合理程度,而在于产生这些机构主要组成成员的方式,现分述如下:
作为立法机关的议会,在民主直接票决制国家,其议员必须经过直接选举产生,并且如英美模式则是根据地区的人口数定比例(虽然这种比例也是有其他限制方式的),以美国联邦议会为例,这种方式的潜在弊端是,人口的增长会导致众议员人数的无限扩张,除非不断地重新调整其比率,虽然参议员人数不变能够部分遏制众议院扩张带来的弊病,但是也会增加时间和金钱成本,同时比例的调整会直接影响众议院的代表性强弱,选民基数越小,代表性就越强,选民基数越大,代表性就越弱,而除非战争或者突如其来的大规模灾难,现代社会的选民基数只会增大,以至到最后,议会人数将不可控制。如果对议会人数作限定性控制,则其正当性完全建立在一个功能主义的基础上,其所谓的主权在民就要大打折扣,当一个众议员代表了过多选民的时候,将出现代表虚假的问题,即一个议员能代表多少人存在一个边界的问题。另外,议会人数过多还将导致议事不可能问题,众所周知,在同一议事规则之下,参与讨论的人数多少与讨论效率成反比,人数越少,效率越高,人数越多,效率越低,曾经有人论证过,议会人数超过1000人就无法正常议事,但是只要以公民人数作为议员人数的基准,就无法避免议会无谓扩张的问题,美国人口是中国的六分之一不到,中国如果也按照美国模式产生议员,那么议会人数将达到3000人以上,这样的议会怎么开——除了表决之外,他们哪里还有时间事先了解议案?若以一年365天计算,每周除去两个休息日,假定议会每天开会,那么议事天数是260天,假定一个议员每年只提0.5个议案,以3000人而论,就是1500个议案,于是每天每个议员必须至少通过六项议案——议员已经根本不可能对每个议案深思熟虑之后再作投票表决。而议会人数如果与人口基数之间的距离过大,则所谓主权在民又从何说起?为此,自议会而言,所谓主权在民云云在一个大国,要用直接方式来表达是不可能的。
作为执行法律的行政权,无论在内阁制还是总统制下,都将随着党派政治而出现问题。在美国这样的总统制国家,总统作为行政首脑和国家元首双重身份的权力,不仅仅限于执行法律,甚至常常是一些重要法律的立法建议者,而其党派色彩尤其干扰这种权力的公共性质。其重要行政部门的重要官员任免就更易染上党派色彩,任何制度都需要人去执行,基于党派利益的执行法律与完全基于公共利益的执行法律之间存在不可避免的矛盾,行政部门将利用法律赋予的自由裁量权制定符合本党观念的政策,同时由于任期制对行政长官任期的限制还将导致公共政策的短期行为,以至于不可避免地出现前后政策撞车和缺乏长远考虑的浅薄媚俗政策。同时,美国式的总统制还将导致总统凭借权力——因为其权力实在太大了——欺骗民众,以实现背离国家利益的自我政治野心,虽然三权分立模式再加自由媒体在一定意义上制约了总统权力,但是种种迹象表明,总统欺骗人民的办法并没有人们想象得那么少(如情报门事件就是一个典型)。责任内阁制的典型模式,也因为党派政治而同样存在上述问题,尽管在程度的严重性上可能稍弱于总统制。而俄罗斯、法国这些总统制与内阁制相结合的混合制模式,只要奉直选票决为圭臬,就不可避免地会出现上述相类的问题,差别也只是程度。因此,行政权上的问题随立法权而来,解决了议会产生方式的弊病,也就同时解决行政权的弊病。
在目前各宪政国家的司法权配置模式上,大陆法国家和英美法国家相比,总体而言,两者的配置都有其自身的有效性与合理性,但在产生方式上美国式的任命制和选举制并行并不是理想方式,相反德国的经过资格考试以后见习直到正式任命制度相对来说要好一些——但这依然不能说是一种现代科举制,因为这种选拔专家的考试方式,不可避免地忽视人文精神,虽然在西方的语境下已经是很优秀的制度了。
三、转型必须同步解决两类权力均衡问题
现在回到中国问题上来。
正如有论者指出“如果不引进联邦制安排,不真正确立分权自治,就没有制度框架适应民族的多样性,也难以使国家的统一建立在各民族心悦诚服之上。”(王天成/《四论共和国》)这就是一个简单但完全正确的中央与地方分权的理由,只是中国大一统了两千多年,中央集权一直是主流,分裂是支流,因此中国使用联邦制与美国实行联邦制的直接理由刚好相反,即美国实行联邦制的目的是加强中央的权力,而中国实行联邦制的目的却是加强地方的权力,但两者最终的目的都是相同的,即使得一片广土众民之地成为一个真正的宪政共和主义国家。同时,由于中国的历史文化以统一为主流,因此,我们在使用联邦制的时候,不必强调其名,但应当有其实。
要实现这个目的,就要对中央与地方的权力进行有效合理的划分和统一。无论中央政府还是地方政府,其存在的目的都是保障人权。因此纵向权力的划分以此为界,只要能够达到既保护了地方人权,又能够保护全国人权的权力划分,分权就是成功的。
根据历史的教训和经验,控制军队的权力应该归属中央政府,这样才能实现国内的稳定和对外的强有力防务。
外交权应该由中央负责也是毫无疑问的,处理涉及省际的公共安全问题,以及经过地方申请的公安帮助等。
中央还需要管理省际贸易和国际贸易,目前普遍存在的省际贸易壁垒必须打破,这种壁垒包括专门就进入本地的外地商品设置最低限价以及征收各种名目的税收(往往被称作费,而实际上就是税)。
征税权应该分流,即中央议会通过法案征收用于全国财政的税收,而地方议会通过法案征收用于本地财政的税收。目前地税国税的分离普遍地被人称为财政联邦主义,这是有道理的,但还远远不够。由于中国的人口、资源分布都极不均衡,各省地理位置的差异也直接影响其经济发展,为此,一方面需要各地方政府自身的因地制宜——这方面中央干涉得越少越好,同时还需要通过中央财政予以适当调剂,以促使各地方尽量同步发展,但是这种调剂不是平均主义的削平,而是救急性的临时解决以及虽有长远支持,也需要确定合适的比例,否则富裕省为贫困省过多的付出也是一种不公平。
中央还有义务完成公共福利的工作,地方福利自然由地方政府完成,同时根据不同省份的差异,由中央议会决定是否特别资助具体的地方福利。
中央与地方之间的权力如何达成均衡状态,这需要大量实证研究,同时也需要具体的地方代表进行讨论。因此,我们在考虑这种权力分合的制度设计时必须清楚其分其合的度,如果过于强调分,可能会导致分裂的危险;而过分地强调合,则可能回到集权状态。这两种后果都无法达到共和主义的目的,不能共和,则必生乱象,因此这是一个需要大量的调查和广泛讨论的问题——在纵向权力均衡这一原则确立之后,就不再有什么理论问题,剩下的只是如何有效实践的问题。
还有一个必须提及的问题,就是地方区域的大小,目前中国的行政区划有直辖市、省、自治区,其下还有市、县、乡、自治州、自治县、乡的设置,这种设置层级过多导致政府官员的数量过大,不但人民负担过重,而且导致政府服务无能,扰民有方,因此一个更有效的做法也许是将省进一步划小,例如假定以10万平方公里为划分单位,则可以到100个左右的省,在政府设置上基本就是中央和省两级,再往下就由地方自治,或者地方政府根据人民的需要派出机构以服务这种自治。如此划分的原因在于两个,第一,省在政治上独立性增大,同时疆域过于辽阔可能导致不稳定;第二,省疆域过大可能导致地方自治的难度,从而会引发省内治理的困难和成本过高。
在纵向分权过程中,还有一个不可回避的问题是民族问题,中国历代以文化分夷夏,没有什么特别激烈的种族主义观念,这种传统不但不能抛弃还应该进一步改进,相信在明确中央与地方分权的基础上,民族问题将不再成为问题,目前出现的民族问题,很大部分原因在于传统破坏之后,新政权抛弃旧有的整合方式却又要保证原有的统一,从而依靠新的意识形态和武力强拢的结果。为此,宪政而非全能主义是实现五族共和的基本保障,反之,分裂就会越来越成为趋势,以至于最后成为事实。
至于纵向权力均衡所涉及的其他权力种类,本文不再讨论,留待以后进行。接下来要谈的是各级政府内部横向权力和纵向权力的均衡。
各级政府内部的横向权力均衡问题,容易被误以为一般的所谓分权制衡,实际上无论在地方还是在中央都不仅仅是分权问题,总其言之是一个权力均衡问题。所谓权力均衡,应该指各个国家机关所拥有的任何单独权力,只要没有其他权力的配合都无法侵害人民的权利,同时,各个国家机关所获得的权力彼此之间存在一定的制约关系。以美国为代表的三权分立模式是目前国际上比较成功的宪政模式,但是,其总统制下的行政权在20世纪不断膨胀也是不争的事实,政府行政欺骗人民的能力也一直在提高。因此三权分立模式是否足够解决权力制衡问题应该说存在一定疑问,尤其涉及到公权力监督问题上,很难依靠行政权解决这个问题,为此,需要在一般性的立法、行政和司法机构之外,单独设立监察权,即独立的针对一切官员的弹劾机构,同时在司法权内部还应该设置专门性的专项司法——例如宪法法院、监察法院等。
四、重要公职人员的产生:科举制还是大民主政治?
虽然近三四百年以来的西方制度文明越来越排斥精英政治,而崇尚平民政治,精英政治几乎已经成为一个贬义词,但是如果我们透过以美国为代表的平民政治繁荣的表象,则可以发现这种平民政治的危险性。在这种政治模式下,最短视、最浅薄、代表局部利益的意见汇成社会压倒性多数的主流,为了获得民众支持的政客们除了谄媚于这些意见,否则得不到点人头数的优胜票。以交易为基础的社会生活越来越呈现出各种难以消除的弊害:商业不断刺激乃至制造消费欲望,急功近利、杯水主义大行其道,它号召人们及时行乐,它教导人类用物质强奸精神,用肉体践踏灵魂,它将社会生活的一切方面和领域都置于交易之中,它使得这个世界的文化越来越趋向于庸俗,人们的精神世界也随之越来越贫乏甚至崇尚虚无主义,而另一方面,在进化论这种浅薄的物质主义理论笼罩下,人类又狂妄地以为自己达到了最伟大的文明高度,而永无休止甚至无耻地向地球、向其他的种群追逐利润。
建立在对历史和天地敬畏基础之上的精英政治,只要同时接受民间的监督,它将关切民生却不为物质主义所左右,避免平民政治的庸盲,并且引导浅薄陋见者在物质需求方面,追求适切,在精神生活领域追求恬淡闲暇。中国作为一个拥有5000年文明的众民广土之地,自春秋封建制终结之后(此处封建不是马克思主义历史学家所谓的封建主义),汉以来的政治一直崇尚精英政治,虽然由于横向分权问题一直未能解决,而无法达到其理想状态,但与西方文明作同期比较,曾经一直遥遥领先于他们,绝不是偶然的,后来出现的科举制正是中国精英政治的表现形式。
正如不抱偏见的中西方学者们所认识到的,中国古典科举制所测试的对象,由于制度框架的严格和严密,在其成为举人、进士之前,至少已经背下了45万字的四书五经经义全文,精通历史(而这是绝大部分成功的政治家必须具备的素养),善于写作、填诗赋词。这绝对不是单纯的职业考试,而是带有明确人文素养要求的素质考试,即它隐含了为官必须具备的基本人文素养的要求。历代中国最杰出的人才几乎都出于科举本身就表明了这一制度的合理性,科举制在选拔官员方面虽然不是尽善尽美的(没有一种制度是尽善尽美的),可是却比其他任何一种选拔官员的制度都要合理。
科举制不但高于完全排斥平民,只看血缘、不看具体才能的贵族制,也高于假装或者真实地完全听凭全民,无赖、骗子照单全收的民主政治,斯瓦辛格是个好演员,甚至可能私德也不错,可是他是否能够成为一个优秀的州长,还需我们拭目以待,如果斯瓦辛格将来能够成为一个不错的政治家,原因恐怕未必在于其源于民选,而是因为分权模式的合理。选官制度的模式并不直接决定该制度是否有足够制约权力滥用的能力,关键在于一个政治制度能否做到公权力的合理划分,以至于达到均衡,从而保障人权,与是否有足够的投票之间没有必然关系。
从宪政的目的本身来看,民主只是一个工具。在不遵循权力均衡原则的权力不合理划分或者干脆就是集权条件下,也许我们能够更加一目了然地看清到底是科举制高明还是全民参与的民主制高明。民主大选中经常出现的一种情况是,多数票获得者并没有获得宪法规定的绝对多数,以至需要重新投票,直到符合宪法规定的票数,选举才算结束,真是对民主政治的最大嘲讽,这种被强行扭过来的阿罗悖论充分地表明全民参与的民主制的虚妄,可是没有别的办法,那就闭着眼投票,这次投张三没中,下次投李四——上次他的票最多,这种民主制下的势利眼充分地展示出选民对于选举的不严肃态度——只要选举还只是一项权利,那就不会有多少人真拿它当个东西。看一下下面这个例子,1932年,德国举行总统大选时就发生了两次投票,第一次3月13日和第二次4月10日的投票结果就有很大差别,第一次是兴登堡18651497票,希特勒11339446票,台尔曼4983341票,杜斯特堡2557729票,第二次是兴登堡19359983票,希特勒13418547票,台尔曼3706759,杜斯特堡退出竞选,并且第二次投票比第一次投票的选民少了110万人(【美】夏伊勒《第三帝国的兴亡》)。这样的选举有什么严肃性可言,在这种不可能真正严肃的投票中,所谓主权在民无非是另一种更美丽的欺骗而已。
中国古代的任命制中,科举制是基础性的选拔制度。在科举制的选拔中,考试是针对所有参考的人,同一份试卷,封卷批阅,绝不会出现像上述民主制那么大的随意性,而且这种全民大选过程中,政治家为了赢得权力的角逐常常充满了肮脏的互相诋毁和攻讦——这是一种对社会风气的败坏,这是科举制不会出现的问题。
与直接选举相比,科举制也不是依靠政治家在麦克风、电视镜头前的表演和空头许诺来选择官员。它最大限度地保证了政治家公共领域与私人领域道德的合一,而不提倡那种依靠大话上台的媚俗政治。
科举制也同样能够做到同意的政治,只要科举制本身的设计达到足够的合理性,这种合理性是指符合政治需求本身的设置。基于科举制的任命制与精英范围内的票决选举制,必将远比动辄搞大选(无论是全民公决还是地方公决)要合理。
因此,受到合理制衡的精英政治必定优越于同样分权的全民民主政治。西方缺乏科举制度的历史传统,而在古典时代曾经有过公民民主传统,因此他们今天的民主继承的是他们以前远隔了中世纪之前的传统。我们有过1300年成熟的科举制传统,如果我们今天还要继续一如既往地抛弃自己祖先的精金美玉而去邯郸学步于别人,不但是可笑的,更可能因为水土不服而重新制造悲剧——百年宪政史上那些激进主义思潮已经让我们吃足了苦头,今天依然要以此为戒。
中国5000年政治文明史上确实存在着侵害个人基本权利的大量劣行,但这是公权力缺乏制度性有效制衡导致的,并非人民不能投票表决导致的,我们需要对公权力的制衡和人民权利的保障,但是,全民参与的票决制民主绝非制衡公权力的必要条件,美国人引以为傲的美国宪法恰恰不是民主选举产生的,而是精英讨论的结果;这部宪法的精髓是分权制衡,也不是什么民主。如果从民主角度衡量,它还根本不合格:妇女没有选举权(到20世纪20年代才得到改变),一个印第安人只能算3/4个白人。全民参与投票的民主不具有普世价值,只具有特别历史传统下的特殊价值。
任何一个大国,在受到制衡和监督的精英政治模式下,精英与人民是一种和谐的共同治理,而在全民民主政治模式中,民主往往演变为一种表演,根本不存在真实的人民主权,所谓的代议制就会导致对人民授权的僭越,英国对华鸦片战争的议会投票、英国对北美征收印花税的议会投票、美国对伊拉克发动倒萨战争的议会投票都是最典型的谄媚政治的结果,也就是大民主政治的产物,同时还是政客们挟多数以蔽民的窃权行为——他们可以从代议性质中摆脱自己的责任,总统推卸给议会,议会推卸给选民。而精英政治缺乏获得多数以后为所欲为的正当性,精英集团的决策错误无法将责任推卸给人民,因此反而不容易出现这样的问题。一句话,受到有效制衡和监督的精英政治比受到有效制衡和监督的全民参与的民主政治更有效率也更有正义,决策也必然更加谨慎。
潘维先生《法治与“民主迷信”》一书对民主是否符合中国的文化土壤和现实作了深入的剖析,但是,我认为潘先生在上下文的语境中将民主等同于全民民主,这将导致一个误会,似乎我们一点民主都不需要(但潘先生显然没有这个意思),虽然潘先生就民主应该受到限制作了解说,但并未提出具体设想。
潘先生并且对科举制在中国历史上的作用作了高度的评价,并且认为它在今天的中国也能够起到有效作用,可谓独具慧眼,对此,我深表赞同——虽然对于潘先生所谓的六大支柱的整体设计我只是有条件的赞成,或者说是不完全赞成。
下文将就此两问题作进一步论述并尝试解决整个中国新宪政制度的框架问题。
各个国家机构在其具体的运行过程中应该视具体情形而确定是否实行民主原则,例如,中国议会的议事制度就应该按照民主方式设置,司法领域也应该有民主化的内容,例如引进陪审团制度,行政部门、监察等部门在某些重大问题的决策上应该实行民主投票制度,如此等等,不一而足。这些都说明,民主作为一定范围内的共和手段,它是有价值的,但必须知道它的边界所在。
在认为全民投票的民主不适合中国本土历史和现实条件的基础上,我认为,政府公务官员以及议员的产生均不必依靠民选产生,而依靠科举制。至于现行的以及西方的公务员制度虽然也是按照考试产生公务员,但不属于本文所谓的科举制,本文论及的科举制主要的显性功能在于选拔政府重要公务人员,即享有高级职位的政治家意义上的官员,其中包括法官、监察官,而非一般政府事务职员,例如书记员。
为此,科举成为一项特别的政府公权力,为保证上述四权(立法、行政、司法和监察)之间的均衡状态,科举权的政治地位应该高于其他四权之上,但其所谓高仅仅是一种政治地位而非权力多寡,它展示的是人事产生过程中的母子关系,一旦各权政治家或者公务人员产生,四权与科举权之间就不存在其他隶属关系。
由于科举考试完全是一种政治行为,中央和地方需要设立专门独立的科举委员会,与议会建制在分级上相同,即中央和地方(省)科举委员会。中央科举委员会拥有无可质疑、不可动摇的最高科举权,但是科举委员会的权力只限于科举执法及部分的科举监察权,科举司法由科举法院负责,另外议会通过或者修订的科举法必须有科举委员会的附署才能生效。科举委员会的地位由宪法明确规定,属于宪法性机构,但完全不与四权中的任何一权重合。
由于科举在国家政治生活中所具有的举足轻重的地位,科举委员会从某种程度上担当着继承道统、证明法统的重任,因此,科举委员会的主席应当兼任国家主席,其职责相当于目前国家主席的地位,议会的议长由科举委员会的专门部门提名,议会投票通过,没有通过投票的,科举委员会可以再提名人选,如此最终不得超过法定次数(例如三次),最后一次的投票失败后,由国家主席直接任命,任何人不得有异议。总理和最高法院首席大法官均由国家主席直接任命,其他任何人不得干涉。
科举委员会的主席也是国家军队的总指挥,但是在没有向议会提出议案的情況下,或者未获得议会法定多数(例如2/3以上议员)的同意,不得以任何理由动用军队。
当然,担任各级科举委员会的科举权官员不必通过直接的科举考试产生,而可以从通过其他类科举考试中合格的最优秀人才中选拔候补,经过在科举委员会中一定期间的见习,再经过考察任职科举官员,只是在过渡性阶段,可以作相应的变通处理,例如在最初阶段暂时以现有的其他官员充任,聘请顾问专家研究科举考试的内容和形式,随之逐次正式展开。以内容而言,在产生议员、行政官员、法官、监察官的各类科举考试中必须设置共同的科目,同时也要根据所选拔的文官性质确定其他的特科。由于科举制承担的社会和文化功能,所以共同科目的设置应当以此为鹄的,例如历史、政治学、经济学、法学、社会学、伦理学(均包括中国及世界的内容)等,可以分年进行,一年一门或者数门,其考试方式应当尽量避免过于僵化的出题方式,这需要专门研究,本文无法展开,另议。至于考试的法律程序也是更加复杂的一套制度安排,本文不涉及。为了防止出现某些确实具有从政才能并且希望成为公共官员因为不擅长考试而被淘汰,在科举制的基础上还应当同时并行一套有严格程序保障的的荐举制度。
五、科举宪政制度的基本结构及其与社会的关系
综上所述,我们可以对科举宪政共和制的基本框架大致地作一个总结,图示如下:
国家主席
军队
科举委员会
立法(议会)
行政(国务院)
司法(法院)
监察(监察官)
在上述设计中,大致构想如下,国家主席代表中国主权,因此其在外交上享有权力,同时其在内政上,也有不少权力,例如对各个政府机构首脑的任命权,经过议会批准的宣战权、大赦权等等,前文已述,国家主席是道统和法统的代表,虽然直接领导科举委员会,但不掌握立法、行政、司法和监察的任何一项具体权力,目的在于防止直接权力过大从而犯错而损害人民的共和感。国家主席不必经常性地换届,因此,其任期也是近乎终身制,一般应该确定在45——70岁之间比较合理,其产生应该是科举委员会内部民主差额选举,绝对多数票获胜者出任国家主席,这需要一套专门的程序。另外,国家主席享有部分司法豁免权,不受监察官的弹劾,但是国家主席如果有损害国家利益的行为,科举委员会副主席可以向宪法法院要求成立特别调查委员会,由宪法法院决定是否成立特别调查委员会,如果成立了特别调查委员会,则该委员会组成人员中应当包括各类政府官员和民间人士在内,由宪法法院院长担任委员会主席,调查后公布结果,并且据此决定是否重新选举国家主席。科举委员会的副主席,即提起弹劾国家主席申请的人不得参加新的国家主席候选人提名——必须尽量避免任何借法律搞权术斗争的可能。
至于科举委员会的科举权,前文已述,此处不赘。下面有必要简单谈谈立法、行政、司法、监察四种官员的产生方式及任期等问题。
(一)议员
从中央到地方设置两级议会,地方议会的基本设置及议员产生方式与中央议会相似。
中央议会实行两院制,由参议院和众议院组成,此两院设置基本参考美国式的议会制度,但是议员人数实行定额制,众议员人数应该是参议员人数的若干倍,参议员每省若干人,例如两人或三人(这需要具体考察研究确定),众议员每省若干人(根据参议员的人数按倍数确定),参议员和众议员均由统一的科举考试产生(考试的间隔期根据议员任期决定,符合资格的人数应该稍微高于所需人数,但不能太多,例如是所需人数的1.1-1.2倍),科举考试的内容以及考试方式均由宪法规定。要成为参议员必须先经过众议员资格考试,其后作见习众议员两年后,根据自己的申请,经过特定部门的确认而成为众议员,再经过一定年限的众议员工作后,才可以参加参议员资格考试,而后,在参议院做一年的助手后自然成为参议员,参议员有任期限制,可以连任但不得超过两届,众议员的任期比参议员任期短,例如4年一换,不得连任,但是无论是参议员还是众议员都不经过选民直接票决制产生。有资格而未能成为议员的人,可以作为候补议员,领取一定薪俸,他们主要作为议员储备存在,以防出现突然事件时无法补缺。省议会参照中央议会的方式产生,但是可以根据本地的具体情况做不违反宪法的变通。对议员的弹劾诉讼既可以由监察官提起,也可以由若干民间人士——例如100人以上联名提出,由监察法院裁决。
另外地方议会的立法权不得超越宪法,由此产生的争议由宪法法院解决。
(二)行政官
行政级别不必根据随议会的方式,而是应当根据具体情况分级,地方行政的组织方式也按照中央行政机构的组织方式。中央行政权采用似内阁制,即由国务院总理领导的,由科举委员会任命各下属机构的长官组阁成立中央行政机构,各部对总理负责。总理本人则由国家主席直接任命,各部长官的人选必须通过相关的行政资格考试,并且需有在行政官员身边做助理的经历,一般应该至少在3-5年,其后可以根据本人的申请,科举委员会审定,决定是否委以官职。行政官员的考试应该区别于公务员考试,公务员经过一定年限有成就的工作后,其职位最高只能到达某个低级执行机构的副职,而各级正职行政官员都必须经过专门的阶梯式行政资格考试,并且有在高级行政官员身边工作的经历。获得低阶行政资格的行政官员,可以根据其政绩提升到高一级的副职,对省部级、厅局级的正职行政长官应当实行长期任期制,例如不低于10年,但不高于30年,65岁前强制退休,退休后国家提供高薪养老金,被弹劾者除外,这种几乎终身制的任期方式,其目的是防止行政官员制定政策的短期行为,而鼓励他们将一方任职作为自己的终生事业看待。同时,由于政治属于一种习得的智慧,因此其经验价值远高于书本知识以及其他阅历的价值,过于频繁地更替官员不但无助于政策的连续性,对于政治家掌握政治智慧本身而言也是不利的。对县处级以下正职官员也设定最长任期年限,例如5年,可以有限连任,例如三届,由上级行政长官与同级科举委员会根据特定程序及其本人的意愿决定。但是,本地公民也有权向上级行政部门发表自己对这些公共事务的看法。对于行政官员,公民有权按照法定要求,向监察官提起弹劾诉讼的建议,监察官必须在一定期间内给予答复。
(三)法官
法院的横向分类应该包括一般性法院、宪法法院、监察法院、科举法院、海事法院、军事法院,纵向分类应该有最高法院、省高级法院和基层法院。
中央法官从地方法院的法官中经过特定资格要求之后的考核后产生,基层法官按照统一法官资格考试制度产生,具体而言,年满18岁以上的公民可以参加初级法官资格考试,通过之后需有若干年(例如7年)以上的律师或者检察官或法官助理职业经验,其后可以申请担任最基层法院的法官,由专门的法官任职委员会(属于科举委员会的一个特设分支机构)根据法律程序任命,若干年(例如5年)后初级法官可以参加中级法官资格考试,通过后可以直接申请中级法官职位,再经过若干年(例如5年)的中级法官职业,即获得就任任何一级法院的法官资格,但不得自我申请,须由专门机构根据特别程序及法官本人意愿任命。法官为终身制职业,没有特别的过错,任何人不得免去其职位,对法官的弹劾,必须在议会进行,根据被弹劾法官的管辖权确定弹劾地议会。虽然在科举考试时,对各级法官的要求不同,但是任何一级法官的司法权都是完全独立的,在任何一起案件中其司法权都不受任何人干涉,除非按照程序由上级法院推翻其判决。
(四)监察官
监察官也由科举委员会任命,产生方式与法官类似,其行为对议会负责,他们在任期上也是终身制。监察官的职责是监察所有官员的行为是否符合法律和他们的长官的合法命令,一旦发现官员有违法行为,他们就可以按照法律的规定提起弹劾诉讼,其中对非法官的弹劾诉讼在监察法院进行,而弹劾法官的诉讼应当在议会进行。
对监察官的监督和制约可以由民间人士组成特定的机构来承担,一般由律师组成,他们的经费来源主要通过社会募捐获得,但所有募捐所获必须公之于众,并且对一次募捐的数额应当有法定限额以及期间限定,即捐助过一定大笔数额的团体、企业等捐款额度有上限,并且不得在一定期间过度捐助,目的是防止民间弹劾权被操纵。为了保证民间弹劾的顺利进行,不至于因为经费的困扰而无法达到制约公权力的目的,法律应该规定年收入达到一定数额以上的律师每年或者每若干年必须服弹劾役若干天,服役者可以以金钱代役。另外,为了保证监察官行动的独立性,既防止受到来自政府的干扰,也要防止受到社会的干扰,因此,对于弹劾监察官必须设定非常严格的程序,以做到一般只要发动民间弹劾,就能够达到弹劾的目的——但这是一种理论设想,在具体制度设置上还需深入研究。
上述设想很容易被人误以为与孙中山的五权宪法类似,但这一制度方案与孙中山的五权宪法存在本质性的差异,五权宪法并没有赋予科举权以很高的地位,相反由于议员、政治家是按照公民投票表决产生,从而使得单独设立的考试院并无实质性的独立价值。在科举宪政制度中,科举制是政府机构所有人员的产生机制,因此,它的地位当然是最高的——虽然科举委员会在结束任命之后,不得干涉其他各机构的工作。
由于科举权所具有的公务员人事任免权,将必然导致精英内部的民主,完全避免了总理、议长等各机构的首脑的内部专制,他们无法对自己的下属构成升迁上的实质性威胁,他们无法控制自己的下属以要求他们完成非法任务,同时法律将规定这些公务人员在法律范围内必须接受长官的命令(法官除外)。
人们可能会认为这一制度设计会导致议会作用的下降,从某种程度上说,这样的设置目的本身就不打算给立法、行政、司法任何一机构以过分的权力,以防止出现任何一权的擅权行为,其目的在于防止出现像美国总统制这样的超权力主宰者。
这一设计还有一层目的就是力图改变晚清以来中国未能成功转型,以至于政治领域一直徘徊在宪政与非宪政之间的状态。前文已谈及,晚清宪政转型的唯一可能性是君主立宪制,但是现在这一类似晚清的条件已经不复存在,而完全照搬西方的宪政模式,一无可能,二无必要,但专权与分权之间的道路仍需打通。王国维先生在《殷周制度论》中早已借殷周制度转型告诫我们:“中国政治与文化之变革,莫剧于殷、周之际。…故知周之制度、典礼,实皆为道德而设。而制度、典礼之专及大夫、士以上者,亦未始不为民而设也。周之制度、典礼,乃道德之器械,而尊尊、亲亲、贤贤、男女有别四者之结体也。”(《观堂集林.卷十.史林二》)他指出一条重要的道理,就是制度解决的表象问题是政治,而真正产生效果的将落实到人们的日常洒扫中。中国在传统的礼治模式下要向法治状态转变,完全变为法治国实在不可能也不必要(我们不能小看5000年的文化基因,中国人并不完全适应一切由法来统治的生活,但政治必须由法来统治),从生活层次上讲应当是一种礼法混杂,各取精华的状态。我们不能对社会进行理性设计(这里所谓的理性恰恰是不折不扣的非理性),但政治上的设计还是可能的甚至是需要的。
上述政府组织形式首先必须由一部宪法来规定,这部宪法应当将政府各项权力的范围十分清楚地界定,除此之外,还需要一些辅助性的社会自生制度,例如贸易自由、教育自由、言论自由、出版自由等,舆论的力量将对上述各项政府权力构成极大制约,科举宪政共和制度完全避免了政党政治及其弊害,同时也避免了直接票决制可能导致的媚俗政治。科举宪政制度是一种精英政治,由于产生精英的方式是平等的,一定年龄岁以上的中国公民都有参加考试的权利,从而成为一种隐形民主的精英政治,同时辅以监督政府行为的信息公开制度(议会、行政以及司法、监察均须在事后公开其行为的完整过程,除了涉及国家秘密的按照特定程序不予公开)以及自由的传媒,使得自由的社会必将对这种精英政治构成实实在在的制约和监督,最终使得政府真正成为保护人权的必要存在。
今天的制度转型既要避免复古(也根本不可能),又要避免将西方民主宪政意识形态化而重蹈百年前覆辙——主要要防后者,百年中国吃的就是这种亏。中国文化被破坏得花果凋零,社会道德沦丧到无以复加的地步,在这种基础上实行全民参与票决的民主必然导致政治决策完全被利益集团把持,这将给社会带来灾难。好在中国文化中的一些基本气质依然存留在每个人的身上,共和观念尤其不缺,相反,人们往往天然地讨厌党争(然而在大民主下就刚好相反,只能分裂不能合作),因此,如果我们能够避免使用全民民主的方式达到宪政共和,为什么非要走西方人的路呢?西方宪政分权理论在中国语境下不应该仅仅被解释为分权制衡,同时还应该有强烈的共和意味,让分权制衡与共和水乳交融,难分彼此,是中国学者解决中国问题应当考虑的问题。本文设置的制度带有强烈的半君主立宪痕迹,从某种程度上说是中国丧失君主立宪变革可能之后的一种返本开新、继往开来之努力。
结语
1904年,清政府在大势所趋下诏定废除科举制,1905年9月2日,延续了1300年的科举制被正式废除,从此科举制在百年思潮中几乎完全成了一个贬义词,祖先留给我们的这项宝贵遗产被淹没在百年乱政的残砖碎瓦之中,真是“吴宫花草埋幽径,晋代衣冠作古丘”!
今天,当我们再次面对世纪转型之际,怎不感慨万千!新科举宪政制度在文化和政治上的这种贯通整个民族传统和现实观念的目的在于上承传统,下开未来。1905年废除科举之后,中国文化之根发生了重大位移,即原有的科举制使得整个中国文化和社会以儒学经典为基本精神、思想、实践根源,其随科举制暂时终结之后,中国文化和政治在100年间的表象是根基尽丧,于是出现了一个暂时的百年断裂带。但是,近代以来最伟大的史家、国学大师(例如王国维、章太炎、钱穆、陳寅恪等)都不约而同地明确认为未来中国文化与政治的本土根基将是中国本国历史,可谓高瞻远瞩,其背后依然隐藏了儒家思想——虽然儒家思想不再是中国政治和文化的直接根基,鉴于中国近3000年历史的精神气质即儒家思想的原因,中国文化的精神气质依然应当以儒家精神为主。
这种位移是时势所然,绝非强扭,而且儒家思想是一种包容性、弹性都很强的政治、社会理论,尤其重要的是,儒家思想首先源于制度本身(即宗周礼乐文明)。在新的历史条件下,完全可能如以前一样通过融合异质文化中有益的制度文明而发展,任何一种大规模的文化转型都需要长期的过程,儒家思想和文明可能也很难例外,轻言国学的死亡也许是缺乏远见的。或许科举宪政制度不但能够将异质文明中有价值的内容吸纳进来,而且避免异质文明在中国水土不服的问题,同时科举宪政共和制还将挽救国学中优良的文明成果不至于被湮灭,使得中国真正在自己的基础上融入世界,又不至于被往死路上赶的西方文明拖入泥潭。
中国当代的制度转型已经到达渐进式变革的瓶颈阶段,法学家、政治学家们已经感到在任何一个领域的单骑突进式改革,不但无助于解决总体问题,即使其本领域问题也无法解决,甚至还会产生新的弊病。依愚见,社会堕落的速度与改革的速度正在赛跑,中国的渐进式变革压力已经越来越重,以至于许多人对渐进变革的前景感到绝望。因此,如果我们不希望社会动荡,那么现政权就应当考虑进行实质性政治改革,这种改革当然不能再像原来康有为、孙中山、毛泽东那样卤莽灭裂,而是要充分地研究改革方案与我们的社会、文化、历史的体贴程度,同时对改革可能失败的后果要作最严谨苛刻的估计,只有能够确保改革失败也不至于酿成祸害的情況下才能够着手整体改革。否则,宁可在渐进中求变求稳,将未来留给上帝而不作把握性太小的整体变革尝试。
路漫漫其修远兮,中国的宪政之路不知将走向何方…
2004/2/18 ,凌晨0:24初稿于京西漭潇潇斋
2004/3/1 凌晨3:00二稿后又有零星修改
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